校管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計問題及建議探究

胡雅妮

廣州體育學(xué)院審計處 廣東 廣州

一、新制度的概述和特點(diǎn)

根據(jù)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》（中辦發(fā)〔2019〕45號）、《關(guān)于加強(qiáng)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作的若干措施》（粵辦發(fā)〔2021〕3號）、《廣東省內(nèi)部審計工作規(guī)定》（省政府令第259號）等有關(guān)規(guī)定，聯(lián)合印發(fā)了《廣東省部門和單位內(nèi)部管理的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計辦法（試行）》。該辦法的頒布實(shí)施，為建立健全省、市、縣各部門和單位領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的管理監(jiān)督，促進(jìn)履職盡責(zé)和擔(dān)當(dāng)作為提供了政策依據(jù)和行動指南。《廣東省部門和單位內(nèi)部管理的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計辦法（試行）》（以下簡稱該辦法），不僅延續(xù)了中央及廣東省相關(guān)文件的主旨，同時也結(jié)合內(nèi)部管理干部的現(xiàn)實(shí)情況展現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)。

1.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計發(fā)起人的改變

該辦法頒布之前，根據(jù)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相關(guān)制度的要求，由組織部門每年提出下一年度經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計委托建議。該辦法中明確指出：內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)會同組織人事部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)提出領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的年度項(xiàng)目計劃，提交本單位黨組（黨委）會議審定。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計發(fā)起人由黨委組織部向內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，賦予了內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)更大的主動權(quán)，有利于內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮主觀能動性、從單位大局出發(fā)制訂年度審計計劃，編寫經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作方案。

2.責(zé)任劃分更加清晰

該辦法將領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任劃分為直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任兩類，同時較為詳細(xì)地列舉出應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任的相關(guān)事項(xiàng)。清晰的責(zé)任劃分有助于對各種未履職盡責(zé)的行為進(jìn)行歸類，從而有助于審計人員結(jié)合單位職責(zé)分工和問題性質(zhì)、歷史背景等具體情況對其開展評價工作。兩種責(zé)任的劃分，也體現(xiàn)了新時期國家對領(lǐng)導(dǎo)干部遵紀(jì)守法、維護(hù)國有資產(chǎn)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重視程度和管理力度。

3.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計范圍及內(nèi)容

該辦法沿用了中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的相關(guān)文件內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計不能僅局限于離任經(jīng)濟(jì)審計，應(yīng)該以任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計為主，不能僅僅從預(yù)算執(zhí)行情況、資產(chǎn)管理情況、采購及合同簽訂情況等方面著手，其審計內(nèi)容應(yīng)該更加豐富，應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)活動情況為起點(diǎn)，以決策、執(zhí)行及效果為重點(diǎn)，審查有關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任和遵守廉潔從政相關(guān)情況，對內(nèi)部管理領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履職情況進(jìn)行監(jiān)督、評價和建議。

4.審計結(jié)果運(yùn)用的新要求

該辦法中要求各單位建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計情況通報、責(zé)任追究、整改落實(shí)、結(jié)果公告等結(jié)果運(yùn)用制度，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)果以及整改情況作為考核、任免、獎懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要參考。同時賦予內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)對審計發(fā)現(xiàn)問題的整改情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)力。

二、校管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的定義及重要意義

1.定義

校管干部指的是學(xué)校各部門正職領(lǐng)導(dǎo)干部或主持工作1年以上的副職領(lǐng)導(dǎo)干部；學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子成員兼任部門正職領(lǐng)導(dǎo)干部，但不實(shí)際履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任時，實(shí)際分管本部門日常工作的副職領(lǐng)導(dǎo)干部；學(xué)校要求進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的其他領(lǐng)導(dǎo)干部。校管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計就是對學(xué)校內(nèi)部的上述領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)活動履行、權(quán)力運(yùn)行及責(zé)任落實(shí)情況等進(jìn)行審查和評價。

2.重要意義

校管干部作為學(xué)校的中層干部，是學(xué)校各個主要項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)負(fù)責(zé)人，也是項(xiàng)目資金的第一責(zé)任人。對校管干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計有著重要的意義。

（1）有助于校管干部樹立責(zé)任意識。校管干部作為學(xué)校項(xiàng)目資金使用過程的第一道關(guān)口，在編制預(yù)算及招標(biāo)文件、供應(yīng)商的選擇、合同簽訂與執(zhí)行等方面有著較大的權(quán)力。校管干部若是明確知曉各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動均會接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，明確知曉經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的內(nèi)容，明確知曉其將對各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)行為負(fù)責(zé)，他將樹立起責(zé)任意識，時刻警醒自己，在做各種決策前都會有意識地遵紀(jì)守法和重視各項(xiàng)工作的經(jīng)濟(jì)效益及效果。

（2）有助于促進(jìn)廉潔從政和黨風(fēng)廉政建設(shè)。校管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，是從其經(jīng)手的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動出發(fā)，審查其是否合法合規(guī)、是否具有效率和效果、是否存在貪污腐敗行為、對已發(fā)現(xiàn)問題是否進(jìn)行了整改等，一旦被查出存在不符合相關(guān)規(guī)定的行為，則將被寫入審計報告并記入檔案，將影響其晉升甚至職業(yè)生涯。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計將從懲戒的角度促進(jìn)校管干部廉潔從政，進(jìn)而加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)。

（3）有助于學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)和完善。校管干部作為學(xué)校中層干部，是項(xiàng)目資金使用的主導(dǎo)者，是經(jīng)濟(jì)行為完成的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)的橋梁。具體來說，校管干部接收到學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的指示，對項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃，接著安排工作人員開展工作。要合法高效地完成項(xiàng)目，就需要健全的內(nèi)部控制制度作為指導(dǎo)并將其有效執(zhí)行。校管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計不局限于經(jīng)濟(jì)活動，對內(nèi)部控制制度的制定和執(zhí)行情況也同樣進(jìn)行審查和評價。審計可以發(fā)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部控制存在的問題，分析問題產(chǎn)生的原因并提出可行的審計建議，有效地推動學(xué)校內(nèi)部控制制度的建設(shè)和完善。

三、校管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計存在的問題

1.距離審計全覆蓋仍存在一定的差距

（1）學(xué)校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)長期處于人員不足、專業(yè)知識結(jié)構(gòu)不合理與日益增多的審計任務(wù)之間的矛盾之中，這種工作量與資源投入量不成比例的情況，可能導(dǎo)致兩種結(jié)果：一種是為了完成審計工作任務(wù)而不重視審計質(zhì)量，不深挖問題的根本原因，審計工作浮于表面、流于形式；另一種是對審計項(xiàng)目仔細(xì)打磨確保審計質(zhì)量和審計效果，但因資源限制只能完成審計工作計劃中的部分審計任務(wù)。校管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計作為內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)常態(tài)化的審計項(xiàng)目之一，必須高度重視且配備足夠的人力及資金支持，否則無法做到審計全覆蓋，也無法通過審計發(fā)現(xiàn)問題、查明原因，更無法促進(jìn)干部權(quán)力的規(guī)范運(yùn)用及廉潔從政。

（2）在大多數(shù)學(xué)校，校管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計集中在中層干部換屆的時候開展，主要以離任審計為主。校管干部離任審計的審計內(nèi)容是其離任前的經(jīng)濟(jì)活動情況，而離任后其對之前的部門喪失了相應(yīng)的行政權(quán)力，相關(guān)資料的收集、資產(chǎn)的盤點(diǎn)均會存在一定的困難，甚至?xí)霈F(xiàn)“新官不理舊賬”的情況。同時，只開展離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計還會阻礙審計結(jié)果的運(yùn)用及審計整改工作。上述問題都將對審計全覆蓋產(chǎn)生不利影響。

2.擔(dān)任“雙肩挑”校管干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任劃分存在一定難度

（1）“雙肩挑”是校管干部一人承擔(dān)多崗履行多重職責(zé)的一種情況，具體來說就是擔(dān)任行政管理職務(wù)的中層干部，同時也是某學(xué)科或者某科研項(xiàng)目的主要負(fù)責(zé)人或經(jīng)費(fèi)負(fù)責(zé)人。在這種模式下，該校管干部不僅管理著部門經(jīng)費(fèi)，還掌握著科研經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。如何對“雙肩挑”校管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的范圍進(jìn)行劃分，如何客觀公正地評價其經(jīng)濟(jì)行為，均存在一定的難度。

（2）更有甚者，某校管干部是某一政策的制定者，而作為科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，他又是該制度的使用者，那在制訂該制度時，是否會有傾向性的條款，是否有可能運(yùn)用其行政權(quán)力來影響資金和資源的分配和使用，這都是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計時需要考慮的問題?！半p肩挑”形式在學(xué)校內(nèi)普遍存在，也是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計需攻克的難題。

3.審計評價指標(biāo)體系不健全

（1）未確立適當(dāng)?shù)脑u價標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相關(guān)辦法中規(guī)定的審計內(nèi)容，如貫徹執(zhí)行國家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署情況等沒有統(tǒng)一的判定標(biāo)準(zhǔn)和評價方法。在沒有統(tǒng)一判定標(biāo)準(zhǔn)的情況下，不同的審計團(tuán)隊按照各自不同的評價方法，得出各不相同的審計結(jié)論，進(jìn)而在對校管干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計時，不能將事件的真實(shí)全貌展現(xiàn)出來，評價時也會有失客觀、公正。

（2）未構(gòu)建完整的評價指標(biāo)體系。要高效高質(zhì)地完成校管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作，完善的評價指標(biāo)體系必不可少。評價指標(biāo)是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計開展的關(guān)鍵因素，是審計人員對校管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履職情況進(jìn)行評價的基礎(chǔ)。但目前，對校管干部開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的時間尚短，內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)還未有足夠的經(jīng)驗(yàn)和能力設(shè)計出合適的評價指標(biāo)。即使根據(jù)學(xué)校實(shí)際情況制定了評價指標(biāo)，但由于校管干部人數(shù)較多且涉及的部門領(lǐng)域廣泛，加之審計人員知識結(jié)構(gòu)的局限性，所建立的評價指標(biāo)仍不能滿足經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計需要。

四、加強(qiáng)校管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的建議與措施

1.科學(xué)管理，合理規(guī)劃，全面推進(jìn)校管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計全覆蓋

（1）針對學(xué)校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)存在的資源限制而無法高質(zhì)量完成經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計任務(wù)的問題，學(xué)校一方面可以采用招聘的方式為內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)增加人手，同時結(jié)合現(xiàn)有人員知識結(jié)構(gòu)和時間安排，合理規(guī)劃審計項(xiàng)目，優(yōu)化資源配置，合理有序地開展校管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作。另一方面，學(xué)?？梢圆捎猛獍觾?nèi)審相結(jié)合的方式，開展同一時間內(nèi)大規(guī)模的校管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作，這種形式不但能夠解決學(xué)校暫時人力資源不足或?qū)I(yè)知識欠缺的問題，而且是內(nèi)部審計人員向社會審計人員學(xué)習(xí)新技術(shù)、新方法的有效途徑，是一個實(shí)現(xiàn)雙贏的機(jī)會。

（2）為了使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計達(dá)到規(guī)范干部權(quán)力運(yùn)用的效果，校管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計應(yīng)該從離任審計向任期審計轉(zhuǎn)移。學(xué)校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)會同組織人事部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，以風(fēng)險為導(dǎo)向，提出校管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的年度項(xiàng)目計劃?？茖W(xué)管理審計項(xiàng)目，讓校管干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計成為常態(tài)化工作，提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的時效性，及時發(fā)現(xiàn)管理漏洞和潛在的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，監(jiān)督被審計人員立行立改，時刻督促擁有權(quán)力的干部負(fù)起責(zé)任、遵紀(jì)守法、廉潔從政。

2.完善制度，強(qiáng)化執(zhí)行，明確校管干部責(zé)任界限

（1）針對學(xué)校出現(xiàn)的“雙肩挑”的情況，學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立和完善相關(guān)審計制度，在審計范圍和內(nèi)容中予以明確。在實(shí)際審計工作過程中，擔(dān)任中層干部的同志同時也是教授、學(xué)科帶頭人的情況非常多，一旦以制度的形式明確其經(jīng)濟(jì)責(zé)任，不但使審計人員有章可循、有據(jù)可依，而且也能讓校管干部逐一對照自己的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，促進(jìn)其履職盡責(zé)。

（2）為了防止“雙肩挑”的校管干部使用其行政權(quán)力獲取科研項(xiàng)目或謀取學(xué)術(shù)利益，審計人員不僅需要對其經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行審查，對其申報的科研項(xiàng)目、科研成果、獲獎情況等也要開展審計調(diào)查。學(xué)校應(yīng)該制訂嚴(yán)格的配套政策措施，規(guī)范“雙肩挑”校管干部的行為，強(qiáng)化執(zhí)行力度，對濫用權(quán)力的行為采取懲戒措施，將審計報告及其整改情況作為干部考核的重要參考，保證學(xué)校健康、有序、平穩(wěn)發(fā)展。

3.統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建指標(biāo)，探索經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計新方式

（1）學(xué)校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)應(yīng)該確定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對校管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履職情況進(jìn)行評價，這樣不論采取內(nèi)部審計還是外包審計的方式，都可以得出相對公正、客觀的審計評價。當(dāng)然，評價標(biāo)準(zhǔn)需要根據(jù)審計目標(biāo)、審計內(nèi)容，結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況甚至是部門職責(zé)來確定，可量化的評價指標(biāo)賦予其定量的標(biāo)準(zhǔn)，不可量化的評價指標(biāo)可使用綜合評價法賦予其優(yōu)、良、合格、不合格等評價標(biāo)準(zhǔn)，最重要的是需要將經(jīng)濟(jì)責(zé)任履職情況清晰完整的展現(xiàn)出來，以便審計人員進(jìn)行評價。

（2）采用層次分析法構(gòu)建校管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價指標(biāo)體系，是學(xué)校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)可探索的新思路。按照層次分析法的要求，可以將校管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價指標(biāo)作為總目標(biāo)，將相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計內(nèi)容的各方面作為準(zhǔn)則層，每項(xiàng)審計內(nèi)容再設(shè)計相應(yīng)的具體評價指標(biāo)作為方案層，這樣就構(gòu)建出一個多層次的評價指標(biāo)體系。接著利用審計師的職業(yè)判斷及專家的意見建議設(shè)定不同的權(quán)重，再結(jié)合科學(xué)模型計算，得出優(yōu)先順序，完成層次排序。最后，運(yùn)用構(gòu)建的指標(biāo)體系對校管干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履職情況進(jìn)行評價。值得注意的是，針對不同崗位的校管干部，由于其工作的側(cè)重點(diǎn)不同，相關(guān)指標(biāo)賦予的權(quán)重也會不同。已構(gòu)建的指標(biāo)體系是一個基本框架，在實(shí)際使用時，可以根據(jù)工作需要進(jìn)行調(diào)整，更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作。

五、結(jié)語

學(xué)校應(yīng)該高度重視經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作，給予內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)大力支持。學(xué)校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)應(yīng)該深入探討目前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計存在的問題與難點(diǎn)，并及時采取有效措施解決問題、攻克難點(diǎn)，建立健全校內(nèi)部審計制度，在完善內(nèi)部控制、防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、促進(jìn)干部權(quán)力的規(guī)范使用、加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)、規(guī)范財經(jīng)紀(jì)律、提高資金使用效益等方面，充分發(fā)揮內(nèi)部審計“體檢表”和“溫度計”作用。