全民社會保護的“快車道”策略

■文／莎哈·拉扎維

2021 年6 月，第109 屆國際勞工大會（ILC）對全民社會保護的定義是：全民社會保護需要采取行動和措施，逐漸建立并維持適合本國的社會保護制度，實現(xiàn)社會保障人權(quán)，從而使每個人能夠根據(jù)國際勞工組織（ILO）標準，在整個生命周期內(nèi)獲得全面、充足、可持續(xù)的保護。

全民社會保護強調(diào)實現(xiàn)社會保障人權(quán)的重要性，同時聚焦許多極為重要的議題，包括全民社會保護理念的關(guān)鍵——普遍覆蓋，全面覆蓋（所有生命周期風(fēng)險），待遇的充足性、可預(yù)測性和可持續(xù)性。ILC 對全民社會保護的定義綜合全面，對解決為實現(xiàn)全民社會保護目標而重點關(guān)注的問題具有重要意義。

投資社會保護是社會和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵

人在整個生命周期中面臨各種各樣的社會風(fēng)險——生育、疾病、失業(yè)、工傷、殘疾、老年等，也稱為非系統(tǒng)風(fēng)險，這些風(fēng)險繼而會加劇貧困、社會排斥等系統(tǒng)性風(fēng)險。尤其是過去兩年，受新冠疫情影響，社會保障制度常處于高度戒備的狀態(tài)。因此，我們需要健全的社會保障制度，既能應(yīng)對非系統(tǒng)性風(fēng)險（個人風(fēng)險），又能應(yīng)對疫情危機、金融危機等系統(tǒng)性風(fēng)險。

盡管中國和歐盟在社會保障制度建設(shè)上取得諸多進展，但根據(jù)ILO《2020-2022 年世界社會保護報告：社會保護處于十字路口——追求更加美好的未來》，截至2020 年，全球僅46.9%的人口至少受到一項社會保護待遇的有效覆蓋，這意味著一旦出現(xiàn)風(fēng)險，超半數(shù)人口（多達41 億人）無法獲得任何保護。

因此，投資社會保護為經(jīng)濟、社會和政治帶來諸多益處。從微觀層面上看，社會保護投資對個人、家庭和企業(yè)發(fā)展具有至關(guān)重要的作用，包括：提升健康、營養(yǎng)和教育成果；建立并保護人的能力（人力資本）；賦能個人，投資或采取更高水平的回報策略；提高生產(chǎn)力和就業(yè)能力。在中觀層面上，社會保護投資有助于推動本地經(jīng)濟進步，包括：提高社區(qū)資產(chǎn)，增強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；產(chǎn)生從受益人向非受益人的正外溢效應(yīng)；支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，提高生產(chǎn)力并發(fā)展凈零碳經(jīng)濟。當然，所有這些都會體現(xiàn)在宏觀層面——整體經(jīng)濟上，例如：防貧減貧，減少不平等；穩(wěn)定總需求，促進結(jié)構(gòu)改革；增強經(jīng)濟穩(wěn)定性和社會凝聚力。

如何實現(xiàn)全民社會保護：擴大社會保護的二維策略

以ILO 關(guān)于社會保障標準的公約和建議書為指導(dǎo)，可以從橫向和縱向兩個維度實施擴大社會保護的策略。

橫向上，以ILO 2012 年《關(guān)于國家社會保護底線的建議書》（第202 號）為指導(dǎo)，建立社會保護底線，保障全民獲得基本醫(yī)療和最低收入保障；縱向上，依據(jù)ILO《社會保障（最低標準）公約》（第102 號）和更高標準，逐步確保更高水平的保護。兩個維度共同作用，切實幫助實現(xiàn)全民社會保護——提供全覆蓋的同時確保待遇充足、全面、可持續(xù)。

新冠疫情迫使多國認識到投資社會保護的重要。盡管此次危機逐漸消退，但很快其他危機又會接踵而至（例如食物和能源價格上升等問題導(dǎo)致全球多國面臨生存危機）。因此，許多國家借此時機投資了不同形式的社會保護。

邁上全民社會保護的“快車道”

當前，社會保護正處在十字路口。我們可以繼續(xù)投資通往全民社會保護制度的“快車道”，持續(xù)擴大覆蓋范圍，確保適足的待遇水平和全面的待遇保障。當然，我們不愿看到有國家屈從于“慢車道”策略，面對不斷加深的財政壓力，采取最低要求的社會保護政策和財政整頓，在民眾需要和系統(tǒng)性沖擊面前措手不及。

因此，我們呼吁各國邁上全民社會保護的“快車道”，采取促進包容性增長和體面工作的一體化政策，突破原有社會保障制度的局限，擴大對包括非全日制工人和自雇工作者在內(nèi)的所有類型就業(yè)人員的社會保護，并進一步促進企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，推動企業(yè)和就業(yè)的正規(guī)化。

邁向全民社會保護的政策導(dǎo)向。在追求全民社會保護的過程中應(yīng)重視保護的充足性，如要將所有類型就業(yè)人員納入社會保護，需要綜合運用繳費型和非繳費型計劃，其中包括稅收和社保繳費兩種籌資方式的結(jié)合使用。社會保險面臨的挑戰(zhàn)是將覆蓋面擴大到非全日制工人、臨時工、自雇人員及小微企業(yè)工人等各類就業(yè)形態(tài)人員。因此，結(jié)合不同類型待遇的重要性，可以將有一定繳費能力的人員納入社會保險制度，把依靠稅收資助的待遇作為保障社會保護底線的關(guān)鍵。

在此過程中，關(guān)鍵是要保障工人和用人單位的法律確定性，確保正確的雇傭關(guān)系分類，促進企業(yè)和就業(yè)正規(guī)化，最終推動向正規(guī)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型——這在獲得所需財政能力以及通過繳費和稅收調(diào)動資源方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，也是在確保社會保護制度充足性和可持續(xù)性方面需要克服的挑戰(zhàn)。此外，還需以有效的社會對話、社會團結(jié)、集體籌資、均衡的代際公平和性別平等幾項指導(dǎo)原則為基礎(chǔ)，建立并投資全民社會保護。

突破社會保障覆蓋面局限。當前，社會保障覆蓋面較窄，以數(shù)字勞工平臺工人為例，大多數(shù)人員未被納入社保覆蓋范圍。根據(jù)ILO 對100 個國家的12000 名平臺經(jīng)濟從業(yè)人員進行的一項調(diào)查，僅40%的受訪者表示已參加醫(yī)療保險，約20%的人員表示獲得職業(yè)傷害保障或失業(yè)保護，而僅不到20%的受訪者表示參加養(yǎng)老保險。此外，醫(yī)療保險也存在很大缺口。研究顯示，在基于位置的平臺工人中，七成人表示在新冠疫情期間，如果自己的新冠病毒檢測結(jié)果呈陽性，將無法享受帶薪病假或領(lǐng)取補償。這不僅是對工人個人福祉，更是對公共衛(wèi)生提出挑戰(zhàn)。

另外需要強調(diào)的是人口結(jié)構(gòu)變化產(chǎn)生的護理服務(wù)需要。一方面，鑒于移民導(dǎo)致的家庭分居和其他多樣化的家庭形式，兒童需要獲得早期護理和教育；另一方面，人口老齡化帶來巨大的長期護理需求。根據(jù)ILO 日前對82 個國家未來護理行業(yè)崗位數(shù)的預(yù)測報告，如果合理投資長期護理、早期兒童教育和護理服務(wù)，預(yù)計到2035 年將創(chuàng)造近3 億個崗位。護理行業(yè)為社會保障投資提供了非常重要的補充，同時也是創(chuàng)造就業(yè)崗位的重要引擎。

加快將未納入社會保護的群體納入覆蓋。國際社會保障標準關(guān)于全民社會保護的關(guān)鍵原則包括：覆蓋所有類型就業(yè)人員的普惠性保護、待遇充足性、社會保障權(quán)利的可攜性和可轉(zhuǎn)移性、社會保障機構(gòu)的透明度及民眾信任、性別平等，以及對制度的良好治理。

促進社會保護的積極特征包括：強制覆蓋，擴大風(fēng)險池，提供易獲得的高質(zhì)量待遇和服務(wù)；簡化行政程序；充分利用數(shù)字技術(shù)，同時提供非數(shù)字化選擇，確保不熟悉數(shù)字技術(shù)的群體能夠獲得社會保障；確保高透明度、精準問責(zé)和高度信任，尤其在擴大社會保護覆蓋面的背景下，確保民眾可繳費、愿繳費且相信能在有需要時獲得相應(yīng)保護。此外，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的系統(tǒng)和一體化的政策框架，避免碎片化；充分結(jié)合社會繳費和稅收籌資等不同模式，創(chuàng)造財政空間。最后，踐行這一切的基礎(chǔ)是與工人和雇主代表進行廣泛且充分知情的社會對話，讓他們可以說出自己的真實看法并有權(quán)利對社會保障體系治理進行監(jiān)督。

通過投資全民社會保護和普惠性公共服務(wù)，政府可以真正開啟良性循環(huán)——增強制度信任和社會契約，將更多收入投放于稅收和繳費，從而加大對高質(zhì)量全民社會保護制度和公共服務(wù)的投資。更進一步地說，這種良性循環(huán)將確保社會保護制度獲得恰當充分的籌資。“二戰(zhàn)”后，許多高收入國家通過建立對普惠性公共服務(wù)和社會保障制度的信任，提高了政府收入水平并將之重新用于制度投資，以此實現(xiàn)了社會和經(jīng)濟模式的轉(zhuǎn)型，同時顯著減少了不平等。

在沖擊不斷、不平等加劇的今天，許多國家已準備好邁入全民社會保護的“快車道”，增強社會保障投資，從而推動社會保障制度朝著發(fā)揮更大作用的方向發(fā)展?！?/p>