世界重點生態(tài)工程
——韓國治山綠化計劃

李世東

實施背景

韓國位于朝鮮半島南部，三面環(huán)海，面積9.96萬平方公里，南北長約500公里，東西寬約250公里。韓國是一個多山國家，山區(qū)丘陵約占國土面積的70%。溫帶東亞季風氣候，年平均降雨量1500毫米。到1945年，戰(zhàn)火和過度砍伐導致森林面積急劇減少，全國僅剩森林面積318萬公頃，森林質量嚴重退化，平均每公頃森林蓄積量下降到不足10立方米。當時的韓國到處是荒山禿嶺，滿山荒蕪，洪澇和干旱不斷，水土流失嚴重。

1953年—1972年為韓國森林的恢復時期。韓國政府在此期間制定并執(zhí)行了許多單項的林業(yè)計劃，如1953年和1957年的治理山地侵蝕計劃，1956年和1969年的民有林造林計劃，1959年和1965年的薪炭林造林計劃，1968年的特種用途樹種發(fā)展計劃，營造了大面積速生薪炭林后，民眾逐漸告別砍伐木材取暖的習慣。1962年—1972年，韓國政府開始組織人工造林，開展了“國土綠化，培育資源”運動，到1972年共造人工林164.9萬公頃。

計劃內容

為加快森林恢復、改善生態(tài)環(huán)境、解決民生問題，從20世紀70年代初開始，韓國先后組織實施了3期十年治山綠化計劃。第一期治山綠化計劃工作重點是荒山綠化、薪炭林營造，為國土綠化和生態(tài)改善奠定基礎，計劃造林100萬公頃，實際完成108萬公頃。第二期治山綠化計劃工作重點是基本完成國土綠化，改善生態(tài)狀況，為林業(yè)的長期發(fā)展奠定基礎，計劃造林96.6萬公頃，實際完成107.8萬公頃，基本上消滅了荒山，提前全部實現了綠化。第三期治山綠化計劃工作重點轉移到通過培育森林達到森林資源化，提高林分質量，為林業(yè)產業(yè)發(fā)展奠定基礎，發(fā)揮森林的綜合效益，計劃造林20萬公頃，實際完成32.1萬公頃。1998年以后，韓國又實施了兩期為期10年的“森林發(fā)展計劃”，主要是提高森林質量效益，推動森林可持續(xù)發(fā)展。經過3期治山綠化計劃的實施，原計劃30年完成造林216.6萬公頃，實際只用25年完成造林247.9萬公頃，提前超額完成了計劃任務，使韓國森林面積達到630萬公頃，森林覆蓋率達到63%，森林蓄積量達到4.89億立方米，平均每公頃蓄積量74.4立方米，實現了國土綠化，并邁上林業(yè)可持續(xù)發(fā)展之路。韓國“治山綠化計劃”得到國內外的高度評價，聯(lián)合國把韓國列為 20世紀森林綠化的典范。

第一期治山綠化計劃（1973年—1978年實施）。1973年，為了提高治山綠化的速度，韓國政府調整了《政府組織法》，加強了山林廳對地方的指揮權，在內務部長主持下制定了第一個治山綠化十年計劃（1973—1982年）。該計劃的目標是，動員人民參與治山綠化，營造100萬公頃速生林，組織各級人員進行統(tǒng)一造林。工作重點是荒山綠化、薪炭林營造和林業(yè)宣傳教育，為國土綠化和生態(tài)改善奠定基礎。

這一時期，用于造林的土地屬不同所有者，有中央政府、省政府、工業(yè)企業(yè)以及私人所有土地，因此治山綠化計劃主要由幾個項目組成：第一個項目是對殘留的森林進行嚴格的保護，特別是山區(qū)的殘留森林；第二個項目是確定一系列適當的地區(qū)進行有效的森林開發(fā)，這些地區(qū)實施的造林活動以增加保護效果和增加社區(qū)的經濟收入為目的，并特別強調要確保社區(qū)能夠獲得充足的薪柴等資源，以滿足生活的需求；第三個項目是種植速生樹種，以確保能夠盡早產生效益。中央政府設法使當地社區(qū)廣泛參與項目活動，并提供財政支持予以鼓勵。

在第一期治山綠化計劃中，原計劃到1982年完成植樹造林100萬公頃的十年計劃，由于韓國政府動員全民參加植樹活動，政策符合民意，調動了社會綠化國土的積極性，僅用6年時間就完成了任務，實際造林面積達108萬公頃，超額8萬公頃。

第二期治山綠化計劃（1979年—1987年實施）。由于第一個治山綠化計劃提前4年完成， 韓國政府于1979年開始實施第二個治山綠化十年計劃（1979年—1988年）。該計劃的基本目標是荒山全部綠化，基本完成國土綠化，生態(tài)狀況得到改善，山地資源化，把山區(qū)納入新的國民經濟圈，為林業(yè)的長期發(fā)展奠定基礎。

韓國把工作重點放在復原荒廢山地上。除保留了第一個計劃中對殘留森林的保護活動外，重點采取了荒山綠化、次生林改造和資源保護并舉的方針，營造大面積用材林，以解決對木材資源的長期需求問題，并注意利用林地發(fā)展新經濟區(qū)，把培育養(yǎng)護土地與提高群眾造林和林業(yè)生產的收入相結合。

到1987年，韓國提前完成了96.6萬公頃的造林任務和786公里的林道建設，完成造林107.8萬公頃，建立了80個規(guī)模較大的用材林基地；基本上消滅了荒山，提前1年實現了山區(qū)全部綠化，為山地資源化打下了良好基礎。這一時期是韓國林業(yè)發(fā)展的一個重要轉折期。

第三期治山綠化計劃（1988年—1997年實施）。經多年的治山綠化，韓國國土綠化任務已基本完成，于1988年開始林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的轉移，調整了林業(yè)政策，即從過去的以保護森林和綠化為中心的林業(yè)政策，向以山地資源化為中心的林業(yè)發(fā)展方向轉移，為林業(yè)發(fā)展開辟了一條新途徑。因此，韓國制定了“山地資源化十年計劃”（1988年—1997年）。該計劃的主要內容包括山地治理利用，林產品穩(wěn)定供給和增加公益效能。這一時期林業(yè)發(fā)展主要目標是，森林面積由652.4萬公頃調整到621.9萬公頃；人工林面積由190萬公頃增加到210萬公頃；森林蓄積量由1.93億立方米增加到2.7億立方米；每公頃蓄積量由30立方米增加到43立方米；森林覆蓋率由66%調整到60%，林業(yè)總事業(yè)費為24280億元，其中國家投資占45%，地方投資占l4%，聯(lián)合投資占7%，個人投資占34%。

“山地資源化十年計劃”工作重點從治山綠化轉移到通過培育森林實現森林資源化目標，具體包括：強化科學調查，合理利用山地；協(xié)調發(fā)展造林、育林、采伐、加工和流通，增加林業(yè)投入，調節(jié)國產材和進口材的供需關系，保持林產品的合理價格，改善民間投資環(huán)境；改善山林組合，加快林道建設，加強林業(yè)科技隊伍；積極開發(fā)以高新技術為主的實用技術；加強國有林和公有林的基地建設，實行規(guī)模經營；改革現行有關法令和體制，在財政上向林業(yè)傾斜。發(fā)展目標是提高林分質量，為國家林業(yè)產業(yè)的發(fā)展奠定基礎，發(fā)揮森林的經濟效益和社會效益。這一時期，把工作重點由國土綠化轉移到資源培育、山區(qū)開發(fā)和公益林發(fā)展上。完成新造林32.1萬公頃，開設林道11萬公里，并在城市近郊營造了環(huán)境保護林。

1998年以后，韓國又實施了兩期為期10年的“森林發(fā)展計劃”。其中第一期森林發(fā)展計劃（1998年—2007年）目標是實行森林可持續(xù)經營發(fā)展戰(zhàn)略、實現森林資源永續(xù)利用，一方面政府實施了造林補助金制度，對長周期樹種造林補助35%—87%，速生樹種造林補助32%—43%，并給予貸款支持；另一方面將林業(yè)重點由大規(guī)模造林轉移到不斷提高林分質量，改善林種結構，合理利用和開發(fā)森林資源上。第二期森林發(fā)展計劃（2008年—2017年）更多關注森林可持續(xù)管理，尋求森林功能的最大化，特別是強調森林在應對氣候變化中的重要作用。

實施措施

把營林工作擺上重要日程。韓國把治山綠化擺在整個國家建設中舉足輕重的位置上。治山綠化取得巨大成功源于一是政府對綠化有堅定的決心，從當時韓國最高領導人到普通百姓都認識到只有綠化了光禿禿的荒山，才能打好國家未來的基礎。二是政府廣泛倡導民眾參與，給農民發(fā)放一定的糧食配額，動員居民和學生參加村莊周邊的固沙工程等項目的建設。三是生活方式的轉變，最重要的是改變了燃料結構，把木質燃料改用煙炭和土炭燃料，同時致力于開發(fā)和普及林業(yè)技術。政府還出臺了諸多保護和恢復森林資源的林業(yè)政策措施，如各種不同的造林工程、固沙工程等。綠化成功的關鍵還在于林業(yè)工作者有強烈的使命感，他們認為自己身負國家和國民的期望，非要完成荒山綠化不可。

鍥而不舍推進國土綠化。韓國對國土綠化決心大，鍥而不舍地抓。1961年以前，韓國就制定了造林計劃，完成造林保存面積80多萬公頃。1962年—1972年是韓國造林速度快、規(guī)模大的10年，共新造林164萬公頃。從1973年開始，韓國政府開展了全民性的治山綠化運動，當時的總統(tǒng)樸正熙啟動了第一期治山綠化十年計劃。從1979年開始，韓國進行第二期治山綠化十年計劃，成功實現了預期目標。這兩個治山綠化計劃基本解決了因農村干旱、洪水泛濫和砍伐柴火造成農村荒廢的惡性循環(huán)。第三期治山綠化計劃成功實施后，韓國連續(xù)實施3個十年計劃，均提前完成了造林任務。

依法加強宏觀管理。1961年，韓國頒布了《森林法》，旨在使森林資源得到更好的保護。同時，為使山林成為經濟、環(huán)境和文化資源，韓國在財政、金融、稅制、技術上對森林經營者給予扶持。1962年，韓國頒布了保護擴大林地和防治水土流失的《水土流失防治法》和《防沙事業(yè)法》；1967年頒布了《野生動物管理和狩獵法》，對野生動物保護作出明確規(guī)定；1994年頒布了《林業(yè)合作社組織法》，目的是通過林主的合作組織——林業(yè)合作社中央會及其下屬機構進行自主經營，使林業(yè)經營者收入不斷提高，與國民經濟的發(fā)展保持均衡。韓國在大力推進造林的同時，積極采取措施保護造林成果。1986年以前，韓國政府山林廳設在內務部，工作人員均屬于警察編制，為主管全國林業(yè)的政府機構，山林廳設有專門的治山組。在全國國土綠化的目標基本實現時，山林廳才由內務部轉出來。

產權明晰，管理科學。韓國林業(yè)產權明晰，誰所有誰管理。國有林由中央政府直接管理，所有權、經營權、使用權、處置權屬于中央政府；公有林由地方政府直接管理，所有權、經營權、使用權、處置權屬于地方政府；私有林屬于私有林主，所有權、經營權、使用權、處置權屬于私有林主。森林組合和民間協(xié)會負責對私有林進行指導和服務，其管理人員經費由中央和地方政府共同承擔。韓國林業(yè)管理體制和機制一直很明確，沒有大的變動。韓國政府現在有一條明確政策，就是不斷收購私有林主的森林，最終使國有林比重上升到30%。

實行森林分類經營。山林廳把全國森林區(qū)分為保存林地和準保存林地兩種。保存林地分為公益林地和生產林地。公益林地是為了公園用地、自然環(huán)境保存、研究等目的限制使用的地區(qū)。生產林地是實施木材生產的山地。準保存林地是可以轉換為林業(yè)等目的以外的，傾斜度為21度以下或傾斜度為21度—36度中林木地為50%以下的山地。保存林地和準保存林地的轉用也經常發(fā)生。

鼓勵全社會辦林業(yè)。韓國治山綠化計劃取得成功的一個核心是政府支持村民享有處理自己事情的權力。國土綠化不單是政府的事情，同時還是村民自己的事業(yè)。韓國將國有林地的一部分承包給村民，幫助村子建起苗圃。每個村莊自主提出未來5年造林規(guī)劃并逐年推進。政府從財政、技術等方面給予支持，如提供育苗、造林援助和技術指導，確保村民順利進行育苗、造林。為了調動群眾參與造林綠化的積極性，宣傳發(fā)展林業(yè)的戰(zhàn)略意義，在20世紀70年代中期，韓國政府將每年的3月21日—4月20日法定為造林月，把4月5日法定為植樹節(jié)，把11月法定為森林撫育月，動員社會力量參加植樹造林和森林撫育活動。

韓國治山綠化一角