王曉暉/江蘇省泗陽(yáng)縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局

泗陽(yáng)愛(ài)園鎮(zhèn)松張口新型社區(qū)

江蘇省泗陽(yáng)縣近年來(lái)抓住被列入第二批全國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)契機(jī)，以保障農(nóng)民權(quán)益為落腳點(diǎn)，創(chuàng)新實(shí)施“雙票制”為宅基地“三權(quán)分置”改革探路，破解宅基地領(lǐng)域一些長(zhǎng)期存在的問(wèn)題矛盾，做實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障了農(nóng)民宅基地資格權(quán)的多種實(shí)現(xiàn)方式，有效放活宅基地使用權(quán)，促進(jìn)工商資本下鄉(xiāng)，助力鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)富民強(qiáng)村。

合作約定“房票”，盤(pán)活閑置宅基地

針對(duì)城市化進(jìn)程導(dǎo)致的農(nóng)村空心化和宅基地（農(nóng)房）閑置浪費(fèi)問(wèn)題，出臺(tái)《農(nóng)村閑置農(nóng)房房票管理暫行辦法》，引導(dǎo)農(nóng)民將閑置農(nóng)房出租、入股到專(zhuān)業(yè)公司、合作社等市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，合作雙方約定形成的租金、股金份額憑證即房票。

顯化宅基地集體所有權(quán)，避免私下流轉(zhuǎn)亂象。宅基地與農(nóng)房在所有權(quán)上分別歸屬于村集體和農(nóng)民，但因長(zhǎng)期以來(lái)管理不夠，導(dǎo)致農(nóng)民認(rèn)為房地都是私有財(cái)產(chǎn)，隨意流轉(zhuǎn)現(xiàn)象不少，宅基地的集體所有權(quán)被弱化，也造成一些歷史遺留問(wèn)題。房票實(shí)質(zhì)為閑置宅基地（農(nóng)房）使用權(quán)的流轉(zhuǎn)合同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站及村集體經(jīng)濟(jì)組織皆為該合同鑒證方。房票實(shí)施過(guò)程即是村集體行使宅基地所有權(quán)的過(guò)程，可以有效規(guī)范流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)范圍，避免私下流轉(zhuǎn)可能導(dǎo)致的私人會(huì)所、“散亂污”工業(yè)作坊等情形，保障了房屋租金及時(shí)給付到位。

適用范圍廣泛，補(bǔ)全農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記短板。權(quán)屬清晰無(wú)爭(zhēng)議是任何固定資產(chǎn)流轉(zhuǎn)的前提條件，當(dāng)前農(nóng)村房地一體不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作限于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)調(diào)整、歷史遺留問(wèn)題處置等因素，尚無(wú)法“應(yīng)登盡登”。而房票適用范圍囊括了尚未進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記、但確實(shí)權(quán)屬清晰的合法農(nóng)房，從而在更大范圍上保障了農(nóng)民流轉(zhuǎn)需求。

操作流程簡(jiǎn)便，易于接洽工商資本下鄉(xiāng)。房票實(shí)施注重可操作性，只需經(jīng)過(guò)“房屋信息調(diào)查、經(jīng)營(yíng)主體招引、統(tǒng)一編碼制發(fā)”三個(gè)步驟，手續(xù)簡(jiǎn)明，要素齊備。通過(guò)實(shí)施房票，鎮(zhèn)村有意識(shí)地洽談對(duì)接市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)了工商資本下鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)農(nóng)旅項(xiàng)目，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。截至目前，全縣已制發(fā)房票37張，主要用于經(jīng)營(yíng)餐飲美食、農(nóng)家樂(lè)等，可帶動(dòng)農(nóng)民年增收超65萬(wàn)元。

有價(jià)憑證“地票”，拓寬退出形式

針對(duì)土地綜合整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)房改善征遷等各類(lèi)農(nóng)村搬遷所導(dǎo)致的宅基地退出，出臺(tái)《農(nóng)村宅基地地票管理暫行辦法》，試行以地票這一有價(jià)憑證，來(lái)代替宅基地騰退的貨幣補(bǔ)償方式，引導(dǎo)農(nóng)民自愿有償退出宅基地。

置換方式尊重農(nóng)民個(gè)人意愿，搬遷后自由選擇進(jìn)城入鎮(zhèn)留村。地票的實(shí)施主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地儲(chǔ)備中心，負(fù)責(zé)對(duì)擬退出的宅基地核準(zhǔn)面積、認(rèn)定價(jià)值，經(jīng)由村集體經(jīng)濟(jì)組織與搬遷農(nóng)民簽訂宅基地自愿有償退出協(xié)議后，即可制發(fā)地票。搬遷農(nóng)民持地票可自主選擇“以地?fù)Q地”，即置換新型農(nóng)村社區(qū)低層住宅；以地?fù)Q房，即置換集鎮(zhèn)區(qū)農(nóng)民公寓多層住宅；以地?fù)Q錢(qián)，即一次性貨幣補(bǔ)償?shù)热N置換補(bǔ)償方式之一，分別對(duì)應(yīng)著搬遷后留村、入鎮(zhèn)、進(jìn)城三種安置方向，置換時(shí)憑地票直接在購(gòu)房款中予以票面價(jià)值抵扣。

保障農(nóng)民宅基地資格權(quán)多種實(shí)現(xiàn)方式，理順宅基地二次分配的法理邏輯。宅基地資格權(quán)是保障農(nóng)民“戶(hù)有所居”的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)資格權(quán)即意味著取得宅基地使用權(quán)，可以合法占地建房。通過(guò)地票“以地?fù)Q地”，賦予農(nóng)民在宅基地申請(qǐng)審批之外，分配取得宅基地使用權(quán)的新路徑。同時(shí)，地票在持有未使用階段不視為有償退出，從而規(guī)避了搬遷農(nóng)民有償退出宅基地后二次分配取得新型農(nóng)村社區(qū)宅基地的法理矛盾，有償退出即永久性退出，自動(dòng)喪失資格權(quán)和使用權(quán)，保障了老年搬遷農(nóng)民的“戀土情結(jié)”。

減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金流壓力，減少農(nóng)村搬遷矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（國(guó)有公司）作為新型農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)民公寓的投資建設(shè)主體，承擔(dān)著建房成本壓力，并負(fù)責(zé)兜底配套基本公共服務(wù)設(shè)施，資金周轉(zhuǎn)緊張。通過(guò)實(shí)施地票，切實(shí)減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金流壓力，避免了有時(shí)補(bǔ)償款不能及時(shí)給付農(nóng)民的矛盾，促進(jìn)鄉(xiāng)村和諧善治。截至目前，全縣已制發(fā)地票301張，得到基層干群的一致好評(píng)。

多種盤(pán)活模式，帶動(dòng)就業(yè)增收

針對(duì)已退出的宅基地，探索多種盤(pán)活利用模式，主要用于農(nóng)業(yè)種植和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在此過(guò)程中村集體獲取土地發(fā)包租金、土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)費(fèi)、自主經(jīng)營(yíng)性收入、股份分紅、固定資產(chǎn)租金等多種收入，帶動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)增收。

通過(guò)土地增減掛鉤政策復(fù)墾為耕地，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化種植經(jīng)營(yíng)。將宅基騰退復(fù)墾地、規(guī)模流轉(zhuǎn)溢出地、空間治理清退地、四荒存量地等碎片低效土地進(jìn)行整理整合，讓“小田變大田”，村集體再通過(guò)發(fā)包租賃、服務(wù)創(chuàng)收、自主經(jīng)營(yíng)等形式參與農(nóng)業(yè)項(xiàng)目引培。如李口鎮(zhèn)李莊村通過(guò)宅基地退出復(fù)墾、土地規(guī)模流轉(zhuǎn)、土地股份合作社自營(yíng)，建成藍(lán)莓種植基地800畝、韭菜基地440畝、無(wú)花果基地246畝、“丁小白”水果部落約700畝，村集體每年獲得“發(fā)包租金+流轉(zhuǎn)管理服務(wù)費(fèi)+自營(yíng)收入”5萬(wàn)元，帶動(dòng)70余名農(nóng)民每人年務(wù)工增收2.2萬(wàn)元。

通過(guò)作價(jià)入股和自建出租模式，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目。作價(jià)入股，指村集體以退出的宅基地入股到市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，雙方達(dá)成股份分紅協(xié)議。如盧集鎮(zhèn)成子湖社區(qū)發(fā)揮緊鄰省級(jí)成子湖旅游度假區(qū)優(yōu)勢(shì)，利用94畝退出宅基地，通過(guò)作價(jià)入股模式，招引社會(huì)資本開(kāi)發(fā)精品民宿、研學(xué)、親子等農(nóng)文旅項(xiàng)目，村集體每年可獲得“保底租金+股份分紅”3萬(wàn)元，吸納周邊農(nóng)民就業(yè)20余人。自建出租，指村集體利用自籌資金或財(cái)政扶持資金，在退出宅基地上自建固定物業(yè)資產(chǎn)或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，對(duì)外發(fā)包租賃。如穿城鎮(zhèn)顏圩村利用財(cái)政涉農(nóng)資金，在退出宅基地上自建“家門(mén)口就業(yè)”標(biāo)準(zhǔn)化廠房3000平方米，對(duì)外出租用于菊花烘干、肥皂加工等“三來(lái)一加”項(xiàng)目，村集體獲得年租金9.4萬(wàn)元，吸納留守勞動(dòng)力就近就業(yè)40余人。