●程亞蘭 孔祥銀

一、引言

全面實施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。隨著項目支出績效管理體系的逐漸完善，越來越多的省市開始加大部門整體支出績效評價的實踐，從而進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算績效管理的擴(kuò)圍。

2013年財政部發(fā)布關(guān)于印發(fā)《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》的通知（財預(yù)〔2013〕53號），制定了部門整體支出績效評價共性指標(biāo)體系框架。目前的績效評價實踐中，對于部門整體支出績效評價工作設(shè)計的評價指標(biāo)大多參照這個共性指標(biāo)體系模板，并結(jié)合項目支出績效評價的評價指標(biāo)衍化而成。

筆者從2015年開始涉足預(yù)算績效評價，從項目到整體再到政策支出的延伸均參與過。根據(jù)工作經(jīng)驗撰寫過“人大預(yù)決算審查中發(fā)現(xiàn)的績效評價問題及建議”和“部門整體支出績效評價的困惑與思考”等文章。通過參與績效評價工作的實踐，體會到盡管從政策到實踐，部門整體支出績效評價工作都在逐步推進(jìn)，但效果不是太令人滿意，尤其是作為部門整體支出績效評價的核心——指標(biāo)體系成為影響績效評價質(zhì)量的一個重要因素，也是導(dǎo)致績效結(jié)果能否應(yīng)用的關(guān)鍵所在。

二、部門整體支出共性指標(biāo)體系框架

部門整體支出績效評價是評價主體，根據(jù)年初設(shè)定的績效目標(biāo)和指標(biāo)，運用科學(xué)合理的方法和程序，對部門在一定時期內(nèi)使用財政資金及其他資金所形成的產(chǎn)出、效果和滿意度進(jìn)行綜合評價，從而反映部門職責(zé)履行和效益效果實現(xiàn)情況。

2013年《財政部關(guān)于印發(fā)(預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架)的通知》為各地開展整體支出預(yù)算績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建提供了參考和依據(jù)。共性指標(biāo)體系設(shè)定四個一級指標(biāo)：投入——過程——產(chǎn)出——效果；7個二級指標(biāo)，28個三級指標(biāo)，具體見表1。共性指標(biāo)只是提供了一個框架，財政部門同時鼓勵和倡導(dǎo)各地既要靈活選擇最能體現(xiàn)評價對象特點的共性指標(biāo)，也要根據(jù)具體評價對象的特點，另行設(shè)計具體個性指標(biāo)，使部門整體績效評價真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。共性指標(biāo)體系如表1（見下頁）：

表1 部門整體支出績效評價共性指標(biāo)體系（參考框架）

三、第三方評價機(jī)構(gòu)績效評價報告的結(jié)論和指標(biāo)體系分析

根據(jù)以上部門整體支出績效評價的共性指標(biāo)體系，下面以某市2021年甲和乙兩家績效評價中介機(jī)構(gòu)（均是經(jīng)當(dāng)?shù)刎斦块T公開招標(biāo)后中標(biāo)的第三方機(jī)構(gòu)）分別對A中學(xué)和B中學(xué)兩所重點高中（注：均為重點中學(xué)，實力相當(dāng)，完全可比）的2020年整體支出績效評價為例，探討分析按這套指標(biāo)體系最后得出的績效評價結(jié)論是否科學(xué)、合理、可信，是否具有可比性，評價結(jié)果能否直接作為下一年預(yù)算安排的依據(jù)。

（一）結(jié)論及基本情況對比表

表2 結(jié)論及基本情況對比表

A、B兩所中學(xué)主要職責(zé)完全相同，具體為：宣傳執(zhí)行黨和國家教育方針、政策、組織編制和實施學(xué)校發(fā)展的中長期規(guī)劃、年度計劃和學(xué)期計劃；負(fù)責(zé)實施高中學(xué)歷教育，促進(jìn)基礎(chǔ)教育發(fā)展，為高校輸送優(yōu)秀畢業(yè)生；負(fù)責(zé)學(xué)校師資隊伍建設(shè)、不斷提高師資隊伍素質(zhì)，組織開展教學(xué)改革，努力提高教學(xué)質(zhì)量；負(fù)責(zé)學(xué)校社會治安綜合治理及安全保衛(wèi)工作；完成上級交辦的其他事項。

A、B兩所中學(xué)整體績效目標(biāo)相同，具體為：負(fù)責(zé)實施高中學(xué)歷教育，促進(jìn)基礎(chǔ)教育發(fā)展，為高校輸送優(yōu)秀畢業(yè)生；負(fù)責(zé)學(xué)校師資隊伍建設(shè)、不斷提高師資隊伍素質(zhì)，組織開展教學(xué)改革，努力提高教學(xué)質(zhì)量；負(fù)責(zé)學(xué)校社會治安綜合治理及安全保衛(wèi)工作。

通過以上分析，A、B兩所中學(xué)的在校生人數(shù)、教職工人數(shù)和預(yù)算資金基本情況差不多，主要職責(zé)和績效目標(biāo)完全一致，但績效評價的結(jié)論確有很大的差異，A校為良好，B校為優(yōu)秀。如果僅根據(jù)這個評價結(jié)論安排2022年的預(yù)算，那一定會存在很大的差異。

（二）一級指標(biāo)評分對比表

表3 一級指標(biāo)評分對比表

通過上表分析，產(chǎn)生結(jié)論的差異原因主要是評價指標(biāo)體系四部分的構(gòu)成比例不同，甲中介對A中學(xué)一級評價指標(biāo)中的投入和過程兩項之和賦分占比30%，產(chǎn)出和效果兩項賦分占比達(dá)到70%，甲中介主要把分值放在效果上。乙中介對B中學(xué)的一級評價指標(biāo)中投入和過程兩項之和賦分占比42%，產(chǎn)出和效果兩項賦分占比為58%，乙中介主要把分值放在產(chǎn)出上。

（三）兩個單位績效評價指標(biāo)體系設(shè)計比較表

1、投入指標(biāo)：從投入指標(biāo)來看甲中介和乙中介賦分值只相差3分，結(jié)論差別不大，但甲中介對投入指標(biāo)框架做了較大調(diào)整；而乙中介完全按指標(biāo)體系參考框架賦分。（見表4）

表4 投入指標(biāo)及分值對比表

2、過程指標(biāo)：從過程指標(biāo)來看甲中介和乙中介賦分值相差5分，結(jié)論差別也相差約5分，但甲中介對過程指標(biāo)框架做了進(jìn)一步細(xì)分；而乙中介按部就班直接套用指標(biāo)體系框架賦分。（見表5）

表5 過程指標(biāo)及分值對比表

3、產(chǎn)出指標(biāo)：從產(chǎn)出指標(biāo)來看甲中介和乙中介賦分值相差6分，結(jié)論差別卻很大，相差約10分。甲中介對產(chǎn)出指標(biāo)框架做了很大的調(diào)整，尤其是將公用經(jīng)費控制率、“三公經(jīng)費”控制率、“三公經(jīng)費”變動率等指標(biāo)作為產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)，這是否合適值得商榷，本文覺得應(yīng)作為過程管控指標(biāo)更合適。另外將數(shù)量、質(zhì)量、時效和成本指標(biāo)做了進(jìn)一步細(xì)分，設(shè)置了很多個性的指標(biāo)，評價過程更加精細(xì)化，扣分點一目了然。而乙中介按部就班完全按指標(biāo)體系框架給分，沒有根據(jù)評價對象的特點設(shè)置切合實際的個性化指標(biāo)，而且評價過程比較粗獷，直接將績效目標(biāo)作為指標(biāo)，賦分值36分，實得分36分，100%完成。（見表6）

表6 產(chǎn)出指標(biāo)及分值對比表

4、效果指標(biāo)：從效果指標(biāo)來看甲中介和乙中介賦分值相差8分，結(jié)果相差約5分。甲中介對A中學(xué)的評價傾向于看效果，而且分別就三級指標(biāo)進(jìn)行了細(xì)化，設(shè)計了8個三級指標(biāo)進(jìn)行量化，服務(wù)對象滿意度分別對學(xué)生和教師進(jìn)行滿意度測評，并且通過部門整體績效評價對A中學(xué)未來可持續(xù)發(fā)展也進(jìn)行了賦分和評價，應(yīng)該說符合部門的中長期發(fā)展規(guī)劃和未來的發(fā)展目標(biāo)。而乙中介完全套用框架，沒有針對項目的特點細(xì)化三級指標(biāo)，只給了總分，比較粗略，看不出社會效益和滿意度的評價依據(jù)。（見表7）

表7 效果指標(biāo)及分值對比表

綜上所述，通過甲中介對A中學(xué)和乙中介對B中學(xué)的部門整體支出績效評價的結(jié)論和核心指標(biāo)體系的對比分析，總體上來看，甲中介在靈活運用共性指標(biāo)體系方面敢于創(chuàng)新，尤其在產(chǎn)出和效果指標(biāo)體系方面突出了被評價單位的特點，個性化指標(biāo)的設(shè)計圍繞部門職能職責(zé)和績效目標(biāo)進(jìn)行了提煉和細(xì)化，使得績效評價的依據(jù)和過程更具科學(xué)合理性，結(jié)論也更具說服力。作為乙中介僅僅是照搬部門整體支出績效評價的共性框架指標(biāo)體系，尤其在產(chǎn)出和效果方面不僅沒有細(xì)化，還進(jìn)一步濃縮了職責(zé)履行中實際完成率、完成及時率、質(zhì)量達(dá)標(biāo)率和重點工作辦結(jié)率四個三級指標(biāo)，只采用整體績效申報的目標(biāo)作為指標(biāo)，太籠統(tǒng)，結(jié)論是100%完成，具體是怎么完成的通過指標(biāo)體系無法看出。

在指標(biāo)體系的運用上盡管甲中介做了創(chuàng)新和調(diào)整，但有的指標(biāo)的設(shè)計是否合理也值得商榷，例如產(chǎn)出指標(biāo)——經(jīng)濟(jì)性——公用經(jīng)費控制率、“三公經(jīng)費”控制率、“三公經(jīng)費”變動率這三個三級指標(biāo)更像是過程中預(yù)算執(zhí)行控制指標(biāo)。又如效果指標(biāo)——社會效益——學(xué)校治理體系完善情況、學(xué)校長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃情況更像是可持續(xù)影響指標(biāo)。

盡管評價結(jié)論A中學(xué)83.33分（良好），B中學(xué)91.38分（優(yōu)秀），看似差別很大，但通過以上績效指標(biāo)的分析很難得出A的績效就一定比B的差。事實上兩個學(xué)校每年的教學(xué)質(zhì)量、升學(xué)率和口碑不相上下，結(jié)論差異主要取決于兩個中介的指標(biāo)體系構(gòu)成及賦分比重不同。按照這樣的指標(biāo)體系是否就能真正反映這兩個單位的部門整體職責(zé)履行情況、整體績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度、未來的發(fā)現(xiàn)趨勢呢？可能還是個問號。

四、部門整體支出績效評價中存在的問題

通過以上分析，可以發(fā)現(xiàn)不同的評價主體對同一個單位或類似單位的部門整體支出績效評價結(jié)果會有不同，甚至還會大相徑庭。究其緣由：

第一，照搬共性績效指標(biāo)，沒有細(xì)化分解。具體評價所使用的績效指標(biāo)未細(xì)化到三級指標(biāo),尤其是產(chǎn)出指標(biāo)，只是規(guī)定了實際完成率、完成及時率、質(zhì)量達(dá)標(biāo)率、重點工作辦結(jié)率等，那么重點工作辦結(jié)率與實際完成率是否有重合呢？還有社會效益、滿意度這個如何衡量？是定性還是定量？實操中彈性太大，結(jié)論也會是五花八門。

第二，績效指標(biāo)權(quán)重未做明確約定。如果一定要分為投入、過程、產(chǎn)出和效果這四個維度，那么每個維度的分值應(yīng)該是多少才適合？如果沒有一個大致的約定，那么不同的評價機(jī)構(gòu)就可能避重就輕，人為操作，結(jié)論自然就會不同。

第三，指標(biāo)體系千篇一律，沒有個性化?？冃гu價個性指標(biāo)應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算部門和單位的職能職責(zé)、年度工作重點、所要完成的具體項目不同，設(shè)計出符合客觀實際相對具有壓力的指標(biāo)。例如教育部門和農(nóng)業(yè)部門，由于部門性質(zhì)不同，應(yīng)該在產(chǎn)出指標(biāo)中的數(shù)量、質(zhì)量等方面各具特色。但在實務(wù)中不管什么部門大家用一個模版去套用，評價的結(jié)果就會因人而異，失去可比性，結(jié)論應(yīng)用幾乎成為不可能。

第四，作為評價主力軍的第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)素養(yǎng)參差不齊，在通過對第三方中介機(jī)構(gòu)績效評價報告的再評審過程中，發(fā)現(xiàn)有的中介機(jī)構(gòu)一旦通過招投標(biāo)中標(biāo)后就認(rèn)為萬事大吉，反正報告好與壞都不會對報酬有很大的影響，因此在績效評價實施過程中存在基礎(chǔ)工作不扎實，原始數(shù)據(jù)收集不到位，訪談走過場，問卷設(shè)計和調(diào)查對象單一，樣本量小且不具有代表性，績效分析簡單應(yīng)付、問題和原因分析不到位，建議措施操作性差等等一系列問題。

五、幾點建議

到底績效評價共性指標(biāo)應(yīng)如何選用、如何個性化、如何賦分、如何使得同類型的單位橫向和同一單位縱向評價結(jié)論具有可比性、結(jié)論具有可應(yīng)用性，這些都非常值得進(jìn)一步研究。建議從政策和實操兩個層面上加強部門整體支出績效評價指標(biāo)體系的梳理和建設(shè)工作。

第一，深刻剖析現(xiàn)有共性指標(biāo)體系框架的限制，打破樊籠，重點探索部門整體與局部、基本支出與項目支出、重點工作與一般服務(wù)、定性與定量的關(guān)系作為突破口，全面客觀的梳理和編制部門整體績效目標(biāo)和指標(biāo)。2019年張琳在部門整體支出績效評價指標(biāo)體系研究——以平衡計分卡為工具中提到圍繞部門決策、部門管理、部門績效來設(shè)計績效指標(biāo)體系，兼顧財務(wù)、顧客、內(nèi)部管理、學(xué)習(xí)和成長等多維度，是一種探索思路。建議財政部門成立專家組，作為重點課題，吸納理論專家、實務(wù)工作者和第三方機(jī)構(gòu)共同參與研究，制定出切實可行的指標(biāo)體系指導(dǎo)實踐。

第二，鼓勵地方各級主管部門從實踐的角度積極探索部門整體支出績效評價指標(biāo)體系，分部門分層級試點，建立細(xì)化至三級指標(biāo)的績效評價指標(biāo)體系,確定指標(biāo)權(quán)重，加強實用性探索研究。

一是地方總結(jié)實踐經(jīng)驗，形成制度規(guī)范，指導(dǎo)實踐工作。2019年7月，上海市財政局針對預(yù)算部門整體支出績效管理工作，制定《上海市市級預(yù)算部門（單位）整體支出績效管理辦法（試行）》（滬財績〔2019〕19號）（以下簡稱《管理辦法》），辦法規(guī)定部門（單位）整體支出績效目標(biāo)要求應(yīng)當(dāng)突出重點、細(xì)化量化、合理可行。建議在開展部門整體支出自評價時，原則上投入管理指標(biāo)30分、產(chǎn)出指標(biāo)25分、效益指標(biāo)35分、影響力指標(biāo)10分。

二是通過購買社會服務(wù)，研究實用性強的重點部門整體績效評價的指標(biāo)體系模板，試點并推廣應(yīng)用。湖北省2020年財政部門出臺了“部門（單位）績效目標(biāo)管理工作規(guī)程/管理辦法/實施細(xì)則”等多項預(yù)算績效管理制度規(guī)范，并且遴選重點部門的績效目標(biāo)和指標(biāo)采取購買社會服務(wù)的方式委托第三方成立專家組通過廣泛的實地調(diào)研，制定出可供參考的模板來推廣，變填空題為選擇題，進(jìn)一步規(guī)范績效目標(biāo)和指標(biāo)的編制工作。

第三，加強對第三方中介機(jī)構(gòu)培訓(xùn)和績效評價工作的監(jiān)管力度，真正發(fā)揮外腦的作用。財政部門應(yīng)加強對第三方機(jī)構(gòu)及其工作人員從事預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)的培訓(xùn)和指導(dǎo)，同時嚴(yán)格按照《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》的通知（財監(jiān)〔2021〕4號）的規(guī)定對第三方機(jī)構(gòu)績效評價工作程序是否到位、底稿資料是否完整、報告撰寫是否規(guī)范等加大監(jiān)管和再評價力度，做到獎優(yōu)罰劣。作為第三方機(jī)構(gòu)也應(yīng)該制定績效評價內(nèi)部管理規(guī)范，選派有經(jīng)驗且認(rèn)真負(fù)責(zé)的主評人，按管理辦法扎實做好全過程的工作，提交高質(zhì)量的績效評價報告。