淺析中央預(yù)算管理一體化建設(shè)

姚鋼 孫旖晴

黨的十九屆五中全會(huì)提出“加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃管理，增強(qiáng)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障。深化預(yù)算管理制度改革，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制的宏觀指導(dǎo)。推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化，強(qiáng)化預(yù)算約束和績(jī)效管理”。為推進(jìn)全面深化預(yù)算制度改革，中央財(cái)政整合預(yù)算管理全流程，建立了預(yù)算管理一體化系統(tǒng)（以下簡(jiǎn)稱一體化系統(tǒng)），中央各部門各項(xiàng)預(yù)算管理活動(dòng)逐步納入一體化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)預(yù)算管理各環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)化、自動(dòng)化的全過程動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控，有效促進(jìn)各級(jí)預(yù)算單位規(guī)范預(yù)算管理行為，提高預(yù)算管理效率。

一、當(dāng)前預(yù)算管理面臨的主要問題

對(duì)照深化預(yù)算制度改革的目標(biāo)要求，當(dāng)前預(yù)算管理與現(xiàn)代預(yù)算制度還存在不相適應(yīng)的問題主要表現(xiàn)在：一是預(yù)算管理不夠全面綜合，對(duì)財(cái)政資源統(tǒng)籌能力不足；二是支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)總體滯后，財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化體系有待健全；三是預(yù)算約束制度不夠完善，財(cái)政資源配置效率有待提升；四是上下級(jí)預(yù)算管理銜接不夠，財(cái)政落實(shí)宏觀調(diào)控總體要求能力有待增強(qiáng)；五是預(yù)算安排與資產(chǎn)管理不夠銜接。

二、預(yù)算管理一體化建設(shè)的意義

預(yù)算管理一體化是全面深化預(yù)算制度改革的必然要求和有效途徑，有利于強(qiáng)化綜合預(yù)算編制，全面掌握收入來源，杜絕虛增財(cái)政收支；有利于強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，硬化預(yù)算約束力，嚴(yán)控預(yù)算調(diào)整，防止無預(yù)算超預(yù)算支出行為；有利于全面及時(shí)清理存量資金，提升財(cái)政資金配置效率；有利于推進(jìn)全預(yù)算績(jī)效管理，以績(jī)效為導(dǎo)向優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金使用效益。

三、預(yù)算管理一體化建設(shè)的主要目標(biāo)

預(yù)算管理一體化就是依托系統(tǒng)化思維整合預(yù)算管理全流程，通過建立各級(jí)財(cái)政統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理規(guī)范，將管理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，全面提高各級(jí)預(yù)算管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和自動(dòng)化水平，最終實(shí)現(xiàn)以下五個(gè)“一體化”的管理目標(biāo)。

（一）全國(guó)政府預(yù)算管理一體化

通過建立各級(jí)政府預(yù)算的動(dòng)態(tài)匯總機(jī)制和轉(zhuǎn)移支付追蹤機(jī)制，增強(qiáng)財(cái)政對(duì)政府預(yù)算資源的統(tǒng)籌調(diào)度能力。建立健全上下級(jí)預(yù)算的銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)逐級(jí)匯總編制真實(shí)完整的全國(guó)預(yù)算，動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)反映全國(guó)預(yù)算資源的分配、撥付、使用情況。實(shí)現(xiàn)對(duì)非財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目跟蹤問效，及時(shí)掌握各級(jí)預(yù)算落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署情況。

（二）各部門預(yù)算管理一體化

各部門及所屬單位執(zhí)行統(tǒng)一的預(yù)算管理制度。提高資金使用效益和資產(chǎn)配置效率。各部門及所屬單位依法依規(guī)將取得的各類收入納入部門和單位預(yù)算，執(zhí)行統(tǒng)一的預(yù)算管理制度。各部門統(tǒng)籌使用好本部門非財(cái)政撥款收入等各類收入和存量資金資產(chǎn)，突出保障重點(diǎn)支出需求。

（三）預(yù)算全過程管理一體化

整合預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算和報(bào)告、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理等預(yù)算管理環(huán)節(jié)，強(qiáng)化順向環(huán)環(huán)相扣的控制機(jī)制和逆向動(dòng)態(tài)可溯的反饋機(jī)制。預(yù)算執(zhí)行結(jié)果及形成資產(chǎn)、債務(wù)情況作用于以后年度預(yù)算編制，預(yù)算績(jī)效管理與預(yù)算管理全流程深度融合，形成預(yù)算全過程的管理閉環(huán)。

（四）預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理一體化

預(yù)算管理各環(huán)節(jié)以預(yù)算項(xiàng)目為基本單元，依托項(xiàng)目庫(kù)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目前期謀劃、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、預(yù)算編制、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目結(jié)束和終止等全生命周期主要階段實(shí)施管理。通過項(xiàng)目庫(kù)加強(qiáng)跨年度項(xiàng)目支出、政府償債支出、政府承諾或做出的各類中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)等與各年度預(yù)算的銜接，更好地統(tǒng)籌未來財(cái)政收支，增強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束，加強(qiáng)跨年度預(yù)算平衡。

（五）全國(guó)預(yù)算數(shù)據(jù)管理一體化

實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門與單位主管部門共享共用財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，從而實(shí)現(xiàn)全國(guó)預(yù)算數(shù)據(jù)的自動(dòng)匯總和動(dòng)態(tài)反映。在部門和單位財(cái)務(wù)管理主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，集中單位會(huì)計(jì)核算、資產(chǎn)管理、賬戶余額等預(yù)算數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門與單位主管部門共享共用。

四、預(yù)算管理一體化的主要內(nèi)容

預(yù)算管理一體化是以統(tǒng)一預(yù)算管理規(guī)則為核心，以預(yù)算管理一體化系統(tǒng)為主要載體，將統(tǒng)一的管理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，提高項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、預(yù)算編審、預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑、資金支付、會(huì)計(jì)核算、決算和報(bào)告等工作的標(biāo)準(zhǔn)化、自動(dòng)化水平，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算管理全流程的動(dòng)態(tài)反映和有效控制，保證各級(jí)預(yù)算管理規(guī)范高效。預(yù)算管理一體化主要包括了基礎(chǔ)信息管理、項(xiàng)目庫(kù)管理、預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑、預(yù)算執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算、決算和報(bào)告等8個(gè)部分，各部分主要內(nèi)容為：一是基礎(chǔ)信息管理。主要規(guī)范單位信息、人員信息、資產(chǎn)信息、地方政府債務(wù)信息、支出標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效指標(biāo)、政府收支分類科目、會(huì)計(jì)科目、政府非稅收入項(xiàng)目信息、政府采購(gòu)基礎(chǔ)信息、賬戶信息、財(cái)政區(qū)劃等基礎(chǔ)信息的具體內(nèi)容、管理流程和規(guī)則等。二是項(xiàng)目庫(kù)管理。主要明確項(xiàng)目庫(kù)管理框架，規(guī)范預(yù)算項(xiàng)目的分類，以及各類項(xiàng)目的管理流程、管理規(guī)則和管理要素等。三是預(yù)算編制。主要規(guī)范政府預(yù)算、部門預(yù)算、單位預(yù)算的編制原則、編制內(nèi)容、管理流程和規(guī)則。四是預(yù)算批復(fù)。主要規(guī)范政府預(yù)算批準(zhǔn)、轉(zhuǎn)移支付預(yù)算下達(dá)、部門預(yù)算批復(fù)、政府和部門預(yù)算公開的管理流程和規(guī)則。五是預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑。主要規(guī)范預(yù)算執(zhí)行中預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑的管理流程和規(guī)則。六是預(yù)算執(zhí)行。主要規(guī)范政府和部門收支預(yù)算執(zhí)行的管理流程和規(guī)則。七是會(huì)計(jì)核算。主要規(guī)范總預(yù)算會(huì)計(jì)核算、單位會(huì)計(jì)核算、預(yù)算指標(biāo)會(huì)計(jì)核算的管理流程和規(guī)則。八是決算和報(bào)告。主要規(guī)范財(cái)政總決算、部門決算、部門財(cái)務(wù)報(bào)告、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告的管理流程和規(guī)則。

五、相關(guān)工作建議

（一）提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)，必須深化對(duì)預(yù)算管理一體化改革的認(rèn)識(shí)，使之成為各部門、各單位的集體意識(shí)和全員行動(dòng)。各部門、各單位應(yīng)迅速成立領(lǐng)導(dǎo)小組，把預(yù)算管理一體化改革的要求內(nèi)化于心、外化于行。同時(shí)強(qiáng)化經(jīng)辦責(zé)任，落實(shí)一體化各個(gè)環(huán)節(jié)具體工作的合規(guī)性、合理性、經(jīng)濟(jì)性、有效性責(zé)任，抓緊制定本地的具體實(shí)施方案和明細(xì)工作清單，以務(wù)實(shí)的作風(fēng)、扎實(shí)的工作，高質(zhì)量完成預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建設(shè)工作。

（二）強(qiáng)化保障，夯實(shí)基礎(chǔ)

一是做好人員保障。抽調(diào)業(yè)務(wù)能力全面、工作能力強(qiáng)、責(zé)任心強(qiáng)的精干力量成立工作專班，同時(shí)充實(shí)財(cái)務(wù)部門人員力量，確保預(yù)算管理一體化工作順利推進(jìn)。二是做好技術(shù)保障。對(duì)照財(cái)政部技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化技術(shù)人員配備、系統(tǒng)軟硬件和網(wǎng)絡(luò)條件支撐，發(fā)揮信息技術(shù)對(duì)一體化建設(shè)的推動(dòng)作用。三是做好督導(dǎo)檢查。在預(yù)算管理一體化建設(shè)推進(jìn)實(shí)施過程中，對(duì)各項(xiàng)工作定期跟蹤落實(shí)情況，確保按照財(cái)政部要求的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，保質(zhì)保量完成相關(guān)工作。

（三）全面培訓(xùn)，提升能力

通過組織開展多種形式的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，將預(yù)算管理一體化操作流程、單位基礎(chǔ)信息、人員基礎(chǔ)信息、項(xiàng)目庫(kù)、新增資產(chǎn)配置、政府采購(gòu)預(yù)算、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)維護(hù)等模塊的具體操作內(nèi)容和相關(guān)審核流程作為培訓(xùn)內(nèi)容，面向各級(jí)基層預(yù)算單位一線財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理人員進(jìn)行全覆蓋式培訓(xùn)，同時(shí)，督促各單位自發(fā)組織多種形式的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)活動(dòng)，確?；鶎訂挝回?cái)務(wù)資產(chǎn)管理人員充分理解并準(zhǔn)確掌握預(yù)算管理一體化各項(xiàng)工作要求，確保有序推進(jìn)預(yù)算管理一體化工作。

預(yù)算管理一體化是全面深化預(yù)算制度改革的有效途徑，面對(duì)預(yù)算管理一體化實(shí)施的新要求，各級(jí)預(yù)算單位要對(duì)照現(xiàn)有預(yù)算管理機(jī)制中存在的不足，采取有效措施逐步完善管理機(jī)制，保障預(yù)算資金的合理安排和效益，確保單位職能有效實(shí)現(xiàn)。