物流管理的行政規(guī)制研究

黃義婷 （貴州大學 法學院，貴州 貴陽 550025）

1 物流管理行政規(guī)制概述

1.1 物流管理的概念

“物流是物品從供應地向接收地的實體流動過程[1]?！蔽锪鞴芾硎歉鶕茖W的管理理論，運用管理理論對物流活動進行組織、協(xié)調與監(jiān)督，以實現(xiàn)既定目標的活動；是一項依賴現(xiàn)代信息技術、有計劃、有組織、受控制、受監(jiān)督的系統(tǒng)化的社會經濟活動。物流的實質在于提供服務，而物流管理的實質則是在實現(xiàn)服務這一目的的同時，盡可能地降低成本以促進利潤的提升與獲取。物流管理分為三個層次：戰(zhàn)略層、決策層和作業(yè)層。物流戰(zhàn)略管理要立足于企業(yè)長遠發(fā)展的立場，制定符合物流發(fā)展的目標，就企業(yè)的經營定位、未來發(fā)展方向以及資源傾斜情況等作出整體的規(guī)劃。物流決策管理，主要是根據戰(zhàn)略層面作出的頂層設計，就具體的物流戰(zhàn)略與策略進行篩選和確定。物流作業(yè)管理是對物流作業(yè)進行監(jiān)督和指導。

物流管理是一個運用系統(tǒng)方法，整合各個環(huán)節(jié)，使整個物流體系能夠有效、有序運轉起來的過程。在物流系統(tǒng)的所有環(huán)節(jié)中，運輸“是物流系統(tǒng)的主要支柱之一，是物流系統(tǒng)中最為重要的構成要素”[2]。根據載體的不同，物流運輸包括公路運輸、鐵路運輸、航空運輸、水運運輸及管道運輸?shù)饶Ｊ?。隨著現(xiàn)代信息技術的發(fā)展，物流運輸以及物流管理都呈現(xiàn)出智能化、信息化、網絡化、實時化的特征。物流在保障人們生活物資供應、生產活動進行方面發(fā)揮著重要作用。

1.2 物流管理行政規(guī)制的內涵及必要性

行政規(guī)制是指“行政主體為了維護秩序或者事先防止危險，而對私人的自由和權利進行限制，或者對其賦課義務的行政的行為方式”[3]。是一種綜合性的行政活動，屬于行政行為體系，注重行政主體的動態(tài)的規(guī)制過程[4]。對物流管理的行政規(guī)制，是指具有公共管理職能的行政機關依據法律法規(guī)的授權，通過行政手段對物流工作過程進行相應的規(guī)范、干預和控制。對物流管理進行行政規(guī)制有著客觀的必然性，主要包括以下兩方面。

一方面，物流管理具有特殊性。物流管理的特殊性主要表現(xiàn)在公共性、交互性、動態(tài)性上。隨著社會關系的日漸復雜，作為私人主體的物流企業(yè)可以通過輔助、協(xié)作等方式參與到行政管理關系中，如在某些需要物流企業(yè)參與的公共事件中，物流企業(yè)在一定程度上會成為行政管理關系中的非正式官僚組織，公共性的特征日漸加強。物流是一個涉及多方主體的動態(tài)交互活動?，F(xiàn)代社會治理要求政府，特別是各行政機關實施高效精確的管理，在保障民生穩(wěn)定方面，物流是保障社會資源有序流動分配的重要手段。此時，物流所具有的交互性不只表現(xiàn)在物流企業(yè)與客戶之間，更表現(xiàn)在受相關行政主體規(guī)制的管理關系中。實現(xiàn)物的流動是物流的核心與目標，物資的運輸流動是一個動態(tài)的過程，該過程不僅受物流企業(yè)內部的自我管理的約束，也受外部的行政管理的影響。如依賴完善的交通系統(tǒng)得以運作、遵守管理秩序的規(guī)范性要求等。

另一方面，行政機關履行行政職責的需要。行政機關是國家政權組織中實施公共事務管理的政府機關及其工作部門，依法履行執(zhí)行和管理兩大職能。對參與到行政管理關系中的物流企業(yè)，行政機關應該在維護好管理秩序的前提下，依法對物流企業(yè)的行為進行相應的行政規(guī)制。物流企業(yè)市場主體資格的合法取得、特定運輸業(yè)務開展資格的獲取、違反行政管理秩序行為的懲處等都需要相應權力行政機關實施相應的行政行為。另外，行政機關既可以通過制定有關方案以及細則等，就物流工作的開展設立標準、規(guī)范工作流程，還在信息掌握能力、專業(yè)人員儲備能力、組織能力等方面有著更大的優(yōu)勢。因此，在有物流企業(yè)參與的行政管理中，行政機關可以充分發(fā)揮其優(yōu)勢，利用物流企業(yè)所具有的管理體系、工作體系來分配、調控生產生活物資，以實現(xiàn)更大范圍、更精確的社會治理。

2 物流管理行政規(guī)制的現(xiàn)狀及問題

2.1 行政規(guī)制的模式

欲對物流管理行政規(guī)制的內容進行更深入的理解，首先必須對規(guī)制的立法架構、規(guī)制主體以及規(guī)制對象等進行分析。

2.1.1 行政規(guī)制的立法架構

物流業(yè)在我國的快速發(fā)展，不僅得益于經濟市場的繁榮，還依賴于法律規(guī)范體系的制度化保障。根據規(guī)范內容的不同，我國法律體系中對物流及其運輸予以規(guī)范的情況如下：國務院及其部委以意見、通知、公告等形式對物流或物流運輸進行綜合性規(guī)范；針對不同的運輸方式，由相應的法律法規(guī)予以規(guī)范；在對某一特定領域的規(guī)范中就涉及物流的部分同時或單獨進行規(guī)范。

2.1.2 行政規(guī)制的主體

規(guī)制主體是規(guī)制行為的實施者。我國現(xiàn)階段對物流業(yè)進行行政規(guī)制的主體主要是政府組織。其中，國務院是最重要的主體，也是規(guī)制效果最好的主體。交通運輸部是各部門中對物流運輸進行管理和規(guī)制最為核心的部門，海關總署是針對跨國、跨境物流的主要規(guī)制主體，國家鐵路局、中國民用航空局、國家郵政局等則是針對不同物流運輸模式的重要規(guī)制主體。行政機關為應對某些突發(fā)公共事件而組建的臨時性機構，有時也會成為物流管理與運輸?shù)囊?guī)制主體。

2.1.3 行政規(guī)制的對象

物流管理是一個復雜的體系，我國對物流業(yè)的法律規(guī)制也有豐富的內容，這就導致了在法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件中對規(guī)制對象的表述各不相同?？偨Y下來有以下規(guī)制對象：運輸經營企業(yè)、電商平臺和快遞企業(yè)、冷鏈食品生產經營企業(yè)及從業(yè)人員、貨運車輛和司乘人員、進口商或貨主以及港口碼頭、貨運場站等經營單位和從業(yè)人員?；谏鲜龆鄻拥囊?guī)制對象，有必要對物流業(yè)進行相應的行政規(guī)制。

2.2 行政規(guī)制的手段措施

我國對物流管理以及物流運輸?shù)男姓?guī)制主要包括行政許可、行政處罰以及行政命令等手段。

2.2.1 行政許可

行政許可作為賦予當事人從事相關行為的身份、能力或資格的行為，是物流企業(yè)合法開展業(yè)務活動的前提?！吨腥A人民共和國公司法》《個體工商戶條例》等對物流企業(yè)的成立以及如何成為經濟市場的主體予以規(guī)范，同時為政府對物流企業(yè)進行監(jiān)管提供法律依據。另外，物流企業(yè)開展相應的業(yè)務必須應法律、行政法規(guī)的要求具備相應的資質、取得相應的經營許可。如快遞業(yè)務經營許可、道路運輸經營許可、木材運輸許可、危險品道路運輸許可等。

2.2.2 行政處罰

行政處罰是“國家行政機關依法對違反行政管理秩序而尚未構成犯罪的公民、法人或者其他組織所實施的一種懲戒行為”[5]。在對物流業(yè)的行政規(guī)制中，行政處罰是重要的行政手段，根據相關法律法規(guī)的規(guī)定，對物流管理和物流運輸因違反行政管理秩序所實施的行政處罰幾乎涵蓋了《行政處罰法》所列舉的種類，主要包括：警告、通報批評；罰款、沒收違法所得；暫扣或者吊銷許可證或者營業(yè)執(zhí)照；責令停產停業(yè)整頓、責令禁止從事生產經營活動；拘留。

2.2.3 行政命令

行政命令不同于行政處罰，是“行政主體對行政相對人課以特定義務的行為，是一種基礎性的、典型的行政決定行為”[6]。行政命令具有公法性、單方性、依職權性、強制性、負擔性以及非處分性等特征。根據《快遞暫行條例》《中華人民共和國公路法》《中華人民共和國傳染病防治法》等的規(guī)定，行政命令主要包括以下幾種：責令改正；責令停止違法行為；責令限期拆除；責令恢復原狀；責令限期進行衛(wèi)生處理。

2.3 行政規(guī)制存在的問題

有關物流管理與運輸?shù)姆梢?guī)范，從數(shù)量上看是十分充足的。從內容來看，針對不同運輸模式有相配套的一系列法律法規(guī)，另外還對三農物流、進出口物流以及冷鏈物流三方面予以針對性的規(guī)范；從立法主體上看，從國務院及其下屬部委，到地方行政機關及其所屬臨時性機構，都可以成為物流運輸?shù)囊?guī)制主體?；谟嘘P物流運輸?shù)姆梢?guī)范在數(shù)量、主體以及內容這三方面的表現(xiàn)，不難看出我國涉及物流運輸?shù)姆梢?guī)范體系是較完善的。

我國對物流運輸?shù)男姓?guī)制主要是通過行政許可、行政處罰以及行政命令這三種行政手段，仍存在規(guī)制手段種類單一的問題。行政許可是對企業(yè)身份、能力和資格的賦予，是對物流企業(yè)進入市場的審查與認可，就其本質而言，是一種前置的規(guī)制手段。行政處罰是對物流企業(yè)違反行政管理秩序實施的懲戒性手段，是一種后置的規(guī)制手段。行政命令本身并不是制裁，所規(guī)制行為的嚴重性不如行政處罰所規(guī)制行為嚴重性強。雖然以上幾種行政規(guī)制手段已經對物流管理與物流運輸進行相對完善的規(guī)范，但通過行政指導、行政獎勵以及行政給付等予以規(guī)制的內容還較少，在規(guī)制措施上不夠多樣。

3 物流管理行政規(guī)制的完善路徑

在經濟日益發(fā)達的大環(huán)境下，物流管理與運輸在各方面都開始呈現(xiàn)出不同于常態(tài)的特殊性，此時若還僅依靠傳統(tǒng)的規(guī)制手段，不足以規(guī)范物流管理中可能出現(xiàn)的問題，也不利于激勵物流企業(yè)在整個經濟社會中繼續(xù)發(fā)揮作用。因此，要構建除了傳統(tǒng)行政手段外，還包含行政指導、行政給付以及行政獎勵等手段在內的多元的行政規(guī)制體制。

3.1 以行政指導提供引導

行政指導是國家行政機關在職權范圍內，為實現(xiàn)所期待的行政狀態(tài)，以建議、勸告等非強制措施要求有關當事人作為或不作為的活動。行政指導具有主動性、非強制性、自愿性以及不可訴性等特征。行政指導的方式是多種多樣的，行政機關對物流管理與運輸?shù)男姓?guī)制要善用行政指導。行政機關可以利用其在知識、資訊、資源、信用等方面的優(yōu)勢，用“通知、建議”將自己對某件事情的看法或見解告訴行政相對人，也即物流運輸體系中的有關主體等，供其選擇和參考；可以對在物流管理與運輸過程中存在不當行為的主體，通過“說服”的方式予以啟發(fā)和開導，使其接受意見或改正錯誤。另外，在特定事務的處理上，行政機關還可以做好表率、樹立典型，通過“示范”來號召物流體系中的各主體學習與效仿等。

3.2 以行政協(xié)議共謀發(fā)展

行政協(xié)議是行政機關為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務目標，與公民、法人、其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權利義務內容的協(xié)議。訂立行政協(xié)議應當遵循維護國家利益和社會公共利益、公開競爭、自愿的原則?！督K省行政程序條例》（2022年11月1日生效）中首次對行政協(xié)議的有關內容予以規(guī)定，根據其第117條對行政協(xié)議適用事項的肯定式列舉，行政機關可依據“政府特許經營”“政府與社會資本合作”以及“可以訂立行政協(xié)議的其他事項”三款規(guī)定，同物流體系中有關主體訂立行政協(xié)議。行政機關與物流企業(yè)在物流管理與運輸中各有優(yōu)勢，雙方通過訂立行政協(xié)議，有助于實現(xiàn)優(yōu)勢資源的整合，加強雙方之間的互信互利，物流企業(yè)實現(xiàn)利益的獲取，行政機關則可以更好地實現(xiàn)行政管理目標。

3.3 以行政獎勵推動進步

行政獎勵是指行政機關依照法定的條件和程序，對為國家和社會作出重大貢獻或者模范地遵紀守法的公民、法人或者其他組織，給予物質或者精神獎勵的行政行為，具有協(xié)商、服務、自愿履行的基本特征，體現(xiàn)了服務、合作的現(xiàn)代行政法理念。物流運輸是物資實現(xiàn)空間移轉的重要方式，為充分發(fā)揮物流企業(yè)在實現(xiàn)物資運轉、保障民生穩(wěn)定中的作用，行政機關有必要通過行政手段予以支持和保障。行政獎勵作為具有授益性和非強制性的具體行政行為，屬于積極性的行政規(guī)制手段?；谑袌鼋洕形锪鬟\輸?shù)谋匾砸约拔锪髌髽I(yè)面臨壓力的復雜性，行政機關可以通過承諾性獎勵激勵物流企業(yè)參與到物資運輸與保障工作中，也可以通過決定性獎勵對為社會發(fā)展作出貢獻的物流企業(yè)給予獎勵。除了賦予權益的獎勵，行政機關還可以通過給作出貢獻的企業(yè)一定的激勵性稅收優(yōu)惠，以調動物流企業(yè)的積極性和創(chuàng)造性。