姚智勝

（北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，北京 100045）

在新發(fā)展階段下，北京市作為我國首都、人口超過2 000萬的超大城市，其軌道交通承擔著提升優(yōu)化首都功能、支撐與引導城市高質(zhì)量發(fā)展，以及實現(xiàn)自身高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展等重要任務(wù)。軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃作為指導軌道交通長遠可持續(xù)發(fā)展的總體性方案，其規(guī)劃對象、范疇、手段均需進行相應(yīng)調(diào)整，以適應(yīng)上述新情況。本文通過分析國內(nèi)外軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃概況，以及新發(fā)展階段下北京市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的特點和目標，探索新發(fā)展階段下北京市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃內(nèi)容，并提出相應(yīng)的規(guī)劃思路和策略，以期為其他城市的軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃提供參考和借鑒。

1 國內(nèi)外軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃概述

1.1 國外軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃

早在1882年，西班牙首都馬德里市就已開展軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，將城市形態(tài)和交通流向作為軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的重要依據(jù)，其倡導的加強中心城區(qū)和衛(wèi)星城聯(lián)系的理念至今仍是軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的重要思路。但歐美國家由于受規(guī)劃理念和建設(shè)投資體制的制約，在進行線網(wǎng)規(guī)劃時，重視近期可實施性，只制定項目近期計劃，過于強調(diào)建設(shè)項目本身的經(jīng)濟合理性，忽視線網(wǎng)整體的科學性及長遠規(guī)劃的意義；雖然后來在意識到缺乏科學長遠規(guī)劃的缺點后，開始對這方面進行研究，但由于線網(wǎng)已經(jīng)形成，這種完善只能是“補丁”式的。

蘇聯(lián)展現(xiàn)了計劃經(jīng)濟體制國家的優(yōu)勢，注重長遠性的軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃研究，在建設(shè)之前就對線網(wǎng)的整體布局進行長遠規(guī)劃，但由于其計劃性太強，縮減了后期修改的余地，導致當城市發(fā)展超過預期時，軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃不能進行及時、靈活的調(diào)整，存在著計劃色彩強、適應(yīng)性及靈活性差的問題。

1.2 國內(nèi)軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃

國內(nèi)的上海、廣州等超大城市持續(xù)開展了軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃。上海市從上海大都市圈發(fā)展的要求出發(fā)，構(gòu)建“多層次、多模式”的軌道交通線網(wǎng)，采用“樞紐錨固”的理念，強化各層次之間的銜接。廣州市為支撐建設(shè)樞紐型網(wǎng)絡(luò)城市的需求，明確了軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的目標，提出構(gòu)建市域軌道交通快線、城市軌道交通普線2層線網(wǎng)，以促進國家鐵路（以下簡稱“國鐵”）/城際鐵路線網(wǎng)與城市軌道交通線網(wǎng)的融合。

在新發(fā)展階段下，國內(nèi)超大城市的軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)注重優(yōu)存量、多層級、促融合，以提供面向城市群、都市圈、市域、中心城區(qū)等多個層面且差異化的軌道交通服務(wù)。

2 北京市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃要求和目標

2.1 新發(fā)展階段下的新要求

軌道交通是現(xiàn)代城市交通體系的重要組成部分。習近平總書記在考察北京市軌道交通建設(shè)發(fā)展情況時指出，發(fā)展軌道交通是解決大城市病的有效途徑，也是建設(shè)綠色城市、智能城市的有效途徑。大力發(fā)展軌道交通，構(gòu)建綜合、綠色、安全、智能的立體化、現(xiàn)代化城市交通系統(tǒng)，是北京市建設(shè)現(xiàn)代化國際大都市的重要保障。新發(fā)展階段下，北京市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃必須滿足以下要求。

（1）交通強國建設(shè)的要求。為推進交通強國建設(shè)，北京市要把握好軌道交通作為交通“先行官”的角色定位，推動其高質(zhì)量發(fā)展，引導其一體化融合，構(gòu)建安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟的現(xiàn)代化綜合交通體系。具體應(yīng)做到以下幾點：適度超前規(guī)劃，加強軌道交通線網(wǎng)戰(zhàn)略引領(lǐng)作用；增量提質(zhì)，在擴大線網(wǎng)規(guī)模的同時，注重效率、效益的提高；一體融合，即加強軌道交通多網(wǎng)融合，促進軌道交通與城市、其他交通方式等的一體化融合；加強保障，完善規(guī)劃實施治理體系，加強保障措施。

（2）國土空間規(guī)劃體系建立與實施的要求。為貫徹落實《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（中發(fā)[2019] 18號），北京市要構(gòu)建多規(guī)合一的“五級三類”國土空間規(guī)劃體系，建立健全相關(guān)的規(guī)劃實施體系。在軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃方面應(yīng)做到以下幾點：分層、分級、分類構(gòu)建軌道交通規(guī)劃編制體系，強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用，同時加強各專項規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)互動；建立健全軌道交通規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系、技術(shù)標準體系，構(gòu)建自上而下的線網(wǎng)規(guī)劃實施體系。

（3）服務(wù)大國首都的要求。北京市的軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃要著眼于整個首都地區(qū)，協(xié)調(diào)好“都”與“城”、“舍”與“得”、疏解與提升之間的關(guān)系，統(tǒng)籌好“一核”與“兩翼”的發(fā)展要求，以服務(wù)首都功能的優(yōu)化提升及非首都功能的有序疏解為目標，為首都發(fā)展助力。

（4）京津冀協(xié)同發(fā)展及城市總體規(guī)劃的需要。《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出了建設(shè)“軌道上的京津冀”，推進區(qū)域交通一體化的要求?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2016年—2035年）》對軌道交通規(guī)劃發(fā)展的要求是：構(gòu)建分圈層交通發(fā)展模式；堅持公共交通優(yōu)先戰(zhàn)略；按照“中心加密、內(nèi)外聯(lián)動、區(qū)域?qū)?、樞紐優(yōu)化”的思路，優(yōu)化調(diào)整軌道交通建設(shè)近遠期規(guī)劃。

2.2 北京市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃目標

為滿足上述新要求，在中心城區(qū)軌道交通線網(wǎng)基本成形的基礎(chǔ)上，北京市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)以服務(wù)首都、區(qū)域協(xié)同、引領(lǐng)融合、綠色高質(zhì)、存量優(yōu)化為目標，以期實現(xiàn)軌道交通的高質(zhì)量發(fā)展。

（1）服務(wù)首都，即服務(wù)首都功能的優(yōu)化提升及非首都功能的有序疏解。北京市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃必須能夠服務(wù)首都的發(fā)展，平衡“都”與“城”關(guān)系，協(xié)調(diào)“舍”與“得”關(guān)系，重構(gòu)“一核”與“兩翼”空間格局的骨架，實現(xiàn)疏解與提升。具體就是要落實北京市“四個中心”（即政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心）的戰(zhàn)略定位，推進“一核”（即首都功能核心區(qū)）的功能重組，以及“兩翼”（即北京城市副中心和河北雄安新區(qū)）對非首都功能的有序疏解。

（2）區(qū)域協(xié)同，即促進京津冀協(xié)同發(fā)展?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指出推動京津冀協(xié)同發(fā)展是重大的國家戰(zhàn)略。北京市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃必須著眼于整個京津冀城市群的空間布局和結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，建設(shè)包括城市軌道交通、區(qū)域快線、城際鐵路和客運專線的多層級軌道交通體系，推進區(qū)域交通一體化發(fā)展，構(gòu)建以軌道交通為骨干的多節(jié)點、網(wǎng)絡(luò)狀、全覆蓋的交通系統(tǒng)。

（3）引領(lǐng)融合，即引領(lǐng)軌道交通與城市融合發(fā)展。北京市應(yīng)建設(shè)多層次、一體化的軌道交通網(wǎng)絡(luò)，促進城市與軌道交通融合發(fā)展，引導形成“一核一主一副、兩軸多點一區(qū)”的城市空間布局；加強以公共交通為導向的開發(fā)（TOD）引導，錨固樞紐功能，強調(diào)城市功能區(qū)與樞紐的近接性、銜接便利性，加強站點與周邊用地的一體化融合；推進國鐵干線網(wǎng)、城際鐵路網(wǎng)、市域（郊）鐵路網(wǎng)、城市軌道交通網(wǎng)“四網(wǎng)融合”的軌道交通體系建設(shè)。

（4）綠色高質(zhì)，即推進軌道交通綠色、高質(zhì)量發(fā)展。發(fā)展軌道交通是推動綠色出行及城市可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，是緩解擁堵、治療大城市病的良方。北京市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)堅持以人為本、可持續(xù)發(fā)展的原則，促進軌道交通綠色、可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。

（5）存量優(yōu)化，即優(yōu)化既有軌道交通存量資源。北京市中心城區(qū)軌道交通線網(wǎng)已經(jīng)形成，這是線網(wǎng)規(guī)劃的重要基礎(chǔ)條件之一。北京市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)在評估既有線網(wǎng)問題、判別改善條件的基礎(chǔ)上，完善線網(wǎng)結(jié)構(gòu)，提高線網(wǎng)利用效率，優(yōu)化存量資源。

3 北京市軌道交通線網(wǎng)現(xiàn)狀

3.1 發(fā)展現(xiàn)狀及成效

為適應(yīng)城市發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整，支撐城市發(fā)展需要，北京市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃經(jīng)歷了“六版線網(wǎng)”的編制；軌道交通發(fā)展經(jīng)歷了3個時期，即建設(shè)發(fā)展初期、大規(guī)模集中建設(shè)期和高速增長期；其功能也從最初的戰(zhàn)備保障轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃竦奶峁┙煌ǚ?wù)和引導城市發(fā)展。

截至2020年12月底，北京市擁有城市軌道交通運營線路24條，總運營里程727 km，車站428座，以地鐵為主，中低速磁浮、現(xiàn)代有軌電車等為輔，中心城區(qū)的城市軌道交通線網(wǎng)結(jié)構(gòu)已基本成形；擁有市郊鐵路運營線路4條，市域內(nèi)運營里程 364.7 km，車站23座，市郊鐵路發(fā)展初具規(guī)模。

2019年，北京市城市軌道交通日均客運量達到1 035萬人次，較2000年增長9倍；中心城區(qū)居民軌道交通出行比例（不含步行）由2005年的5.7%增長至2019年的23.6%（注：由于2020年的軌道交通客運量等指標受新冠疫情影響嚴重，未反映常態(tài)下的正常水平，故采用疫情前2019年的數(shù)據(jù)）。

北京市軌道交通線網(wǎng)在以下4方面發(fā)揮了重要作用：保障居民出行需求，引導綠色出行，優(yōu)化出行結(jié)構(gòu)；支撐城市空間布局調(diào)整，實現(xiàn)中心城區(qū)功能優(yōu)化和新城發(fā)展；帶動地區(qū)發(fā)展，促進區(qū)域活力中心形成；推動經(jīng)濟社會發(fā)展。

3.2 有待改善和提升的問題

（1）軌道交通服務(wù)質(zhì)量需要進一步提升。目前，北京市軌道交通服務(wù)尚未達到高質(zhì)量要求，局部存在缺少快線、運能不足、效率不高、換乘不便等問題。在中心城區(qū)，城市軌道交通早高峰平均旅行速度約為15.3 km/h，與小汽車（16.1 km/h）相比優(yōu)勢不顯著；各新城均采用城市軌道交通普線，相比小汽車速度偏低，新城與中心城區(qū)之間缺乏快線系統(tǒng)的直接聯(lián)系。局部通道運能不足，節(jié)點換乘壓力大，尤其是斷頭線節(jié)點的高峰期換乘壓力更為突出。2019年，北京市軌道交通線網(wǎng)中，高峰小時最大斷面滿載率超過100%的線路有11條，91座車站常態(tài)化限流（圖1）。此外，軌道交通線網(wǎng)換乘系數(shù)高，換乘時間長。2019年，北京市軌道交通線網(wǎng)換乘系數(shù)約為1.89，高于國內(nèi)各大城市；部分換乘站換乘時間長，如東直門站2號線換乘13號線的時間超過8 min，西直門站13號線換乘2號線以及軍事博物館站9號線換乘1號線均需要6 min以上。

（2）在服務(wù)首都、區(qū)域協(xié)同、引領(lǐng)融合方面需進一步改善。具體如下：①需進一步加強軌道交通線網(wǎng)在優(yōu)化提升首都功能、有序疏解非首都功能方面的作用，滿足服務(wù)首都的要求；②在京津冀協(xié)同發(fā)展、城市總體規(guī)劃的大背景下，北京市空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃發(fā)生了重大調(diào)整，北京市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃需在完善中心城區(qū)線網(wǎng)的基礎(chǔ)上，服務(wù)于區(qū)域協(xié)同、構(gòu)建副中心的目標，支撐北京市空間結(jié)構(gòu)布局從“單中心”向“主副結(jié)合、多點支撐”的網(wǎng)絡(luò)化格局轉(zhuǎn)變；③交通樞紐對重點功能區(qū)的服務(wù)需進一步完善，目前軌道交通站點周邊人口、就業(yè)崗位集聚效應(yīng)不顯著，軌道交通站點800 m范圍內(nèi)覆蓋人口835萬人，占全市總?cè)丝诘?8%，覆蓋就業(yè)崗位598萬個，占全市總數(shù)的48%，仍需進一步提高；④軌道交通站點周邊用地強度需進一步提高，軌道交通建設(shè)時序和用地實施時序需進一步匹配。

（3）與其他交通資源的關(guān)系需進一步統(tǒng)籌。目前，軌道交通線路和地面公交線路存在長距離并行的情況，二者未形成“分擔+飼喂+補充”的良好互動關(guān)系。軌道交通乘客兩端接駁時間占軌道交通總出行時間的35%，“最后一公里”服務(wù)品質(zhì)亟待提升。軌道交通線路周邊的小汽車停車設(shè)施配建指標和使用政策未根據(jù)軌道交通服務(wù)水平進行差異化設(shè)置。國鐵資源尚未充分利用，市郊鐵路當前開行頻次和服務(wù)水平相對較低，客流吸引力不足。

4 北京市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃內(nèi)容、思路及策略

4.1 規(guī)劃內(nèi)容

北京市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃是指導北京市軌道交通近期建設(shè)和長遠可持續(xù)發(fā)展的總體規(guī)劃。其核心內(nèi)容是按照前瞻性、系統(tǒng)性、科學性原則，針對新發(fā)展階段的新要求，以服務(wù)首都、區(qū)域協(xié)同、引領(lǐng)融合、綠色高質(zhì)、存量優(yōu)化為目標，從“定規(guī)模、定層次、定布局、定方案、定實施”5個方面開展規(guī)劃（圖2）。

4.2 規(guī)劃思路

北京市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的思路是：從問題導向、目標導向和需求導向出發(fā)，結(jié)合既有軌道交通線網(wǎng)評估、上位規(guī)劃、需求分析，進行軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，最終形成服務(wù)首都、面向區(qū)域、主副結(jié)合、多點支撐、四網(wǎng)融合的都市圈軌道交通線網(wǎng)（圖3）。具體如下：提高既有城市軌道交通普線服務(wù)質(zhì)量，進一步提升中心城區(qū)軌道交通服務(wù)水平；建設(shè)城市軌道交通快線，彌補線網(wǎng)層級短板，增強中心城區(qū)與外圍新城的聯(lián)系；建設(shè)副中心軌道交通線網(wǎng)，支撐副中心發(fā)展；統(tǒng)籌利用國鐵資源，構(gòu)建區(qū)域快線（含市郊鐵路）系統(tǒng)，服務(wù)都市圈交通需求；圍繞“四個中心”功能建設(shè)和城市發(fā)展要求，加強重點功能區(qū)、重大樞紐的軌道交通服務(wù)。

4.3 規(guī)劃策略

面對新發(fā)展階段下的新要求，北京市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)秉持“底線思維、戰(zhàn)略引領(lǐng)、協(xié)同融合、資源統(tǒng)籌、精準施策”5條策略，以保障軌道交通的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

（1）堅持底線思維。這是指明確規(guī)劃底線，明確軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的剛性要求和彈性空間。在服務(wù)范圍方面，應(yīng)根據(jù)《北京市生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界管理辦法》（京政發(fā)[2019]7號）劃定的兩線三區(qū)范圍（生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界為兩線，兩線在市域空間中劃分出的生態(tài)控制區(qū)、集中建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)為三區(qū)），確定軌道交通主要服務(wù)于集中建設(shè)區(qū)。在層次界定方面，應(yīng)遵循分層次構(gòu)建原則，即城市軌道交通普線服務(wù)于城市主、副中心，城市軌道交通快線服務(wù)于城市中心與外圍新城之間，區(qū)域快線服務(wù)于都市圈范圍。在設(shè)站方面，車站的選址應(yīng)滿足線路功能定位要求，車站周邊應(yīng)有成規(guī)模的集中建設(shè)用地。在線路敷設(shè)方面，線路方案應(yīng)根據(jù)規(guī)劃用地性質(zhì)和沿線環(huán)境狀況，并綜合考慮環(huán)境影響評估結(jié)果、工程成本、經(jīng)濟合理性等因素確定，可在適宜的地方采用地面或高架敷設(shè)方式，避免一刀切地采用地下敷設(shè)方式。

（2）重視戰(zhàn)略引領(lǐng)。北京市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃是落實京津冀協(xié)同發(fā)展及新版城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略支撐，是疏解非首都功能的重要手段，是科學配置交通與空間資源要素的重要機遇。在進行軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃時，應(yīng)重視為優(yōu)化提升首都功能及疏解非首都功能服務(wù)，支持與引導城市空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，強化多點支撐，引導跨界城市組團合理發(fā)展，滿足協(xié)同發(fā)展要求；還應(yīng)確立軌道交通在城市綜合交通體系中的骨干作用，全面落實公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，使軌道交通成為緩解交通擁堵的重要手段，引導綠色出行，促進城市綜合交通的可持續(xù)發(fā)展。

（3）強化協(xié)同融合。應(yīng)緊密結(jié)合區(qū)域、城市的空間布局，完善軌道交通線網(wǎng)形態(tài)，推進京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展，支撐引導“四個中心”功能建設(shè)及城市空間布局優(yōu)化；協(xié)調(diào)軌道交通發(fā)展與用地規(guī)劃，以城市用地規(guī)劃為依據(jù)編織軌道交通線網(wǎng)，同時根據(jù)軌道交通的發(fā)展要求引導用地規(guī)劃，形成軌道交通引領(lǐng)城市發(fā)展的新格局；以TOD發(fā)展模式引導城市空間布局，匹配軌道交通建設(shè)與土地開發(fā)時序。

（4）深化資源統(tǒng)籌。即從綜合交通資源、國鐵資源、運營資源3方面進行統(tǒng)籌。在綜合交通資源統(tǒng)籌方面，應(yīng)合理配置軌道交通與其他交通資源，避免形成客流競爭關(guān)系，造成資源浪費，尤其要深入研究軌道交通與公交網(wǎng)絡(luò)的融合，協(xié)調(diào)二者關(guān)系。在國鐵資源統(tǒng)籌方面，應(yīng)充分合理利用國鐵資源發(fā)展區(qū)域快線，并根據(jù)不同線路的特點，采取多樣化的經(jīng)營模式。在運營資源統(tǒng)籌方面，應(yīng)高效、合理地利用軌道交通運營設(shè)施設(shè)備，系統(tǒng)規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)化運營方案，提高線路運能；采用跨站列車、快慢車等創(chuàng)新運營模式，提高運營效率；運用現(xiàn)代化智能運維技術(shù)，優(yōu)化檢修流程，提高檢修的效率和質(zhì)量；挖掘軌道交通段場的土地利用潛力，實現(xiàn)土地資源的高效利用、集約共享。

（5）推進精準施策。應(yīng)結(jié)合北京市不同地區(qū)的發(fā)展定位和需求，針對一核一主一副、多點一區(qū)、跨界組團等不同分區(qū)，分別明確其軌道交通發(fā)展目標、層次與策略（圖4）。對于首都功能核心區(qū)，應(yīng)提高線路運能和服務(wù)質(zhì)量，并加強站點一體化，提升環(huán)境品質(zhì)；對于主、副中心，應(yīng)強調(diào)線網(wǎng)的重點地區(qū)覆蓋率、站點的集聚度及內(nèi)外出行的效率；對于多點地區(qū)（含部分跨界組團），應(yīng)講求效率為先，進行軸向引導，使線網(wǎng)具備一定的覆蓋范圍；對于一區(qū)新城，應(yīng)注重提供多元化、快速的軌道交通服務(wù)；對于跨界組團，應(yīng)強調(diào)線網(wǎng)的空間引導作用，避免連片發(fā)展。

5 結(jié)語

軌道交通線網(wǎng)是復雜的巨系統(tǒng)，隨著軌道交通技術(shù)的發(fā)展以及城市交通需求的變化，其規(guī)劃的范疇、理念、方法也在不斷發(fā)展變化。進入新發(fā)展階段后，我國經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向中高速發(fā)展，城市發(fā)展模式也向著高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。北京市是我國的首都，也是蓬勃發(fā)展的超大城市，如何規(guī)劃建設(shè)好北京市軌道交通線網(wǎng)是個長期持久的命題，需要不斷從各個方面進行總結(jié)、探索、研究和實踐。本文從新發(fā)展階段的新要求出發(fā)，闡述北京市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃的特點和目標，并結(jié)合發(fā)展現(xiàn)狀，分析北京軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃內(nèi)容，提出規(guī)劃思路和策略，以期為北京市軌道交通線網(wǎng)的科學、精細規(guī)劃提供參考和借鑒。