鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下寧夏“以地興村”路徑探索與思考

張瓊慧

（寧夏回族自治區(qū)國土空間規(guī)劃研究中心，寧夏銀川 750001）

2018 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》，各地也陸續(xù)編制印發(fā)了地方鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，明確了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略第一個五年規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)、重點任務(wù)、重大工程、重大計劃和重大行動。通過規(guī)劃實施，鄉(xiāng)村振興取得了階段性成效，為各地探索不同區(qū)域鄉(xiāng)村振興路徑模式，更好全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化積累了良好的現(xiàn)實經(jīng)驗。2022 年，黨的二十大進一步對鄉(xiāng)村振興作出了深刻論述和全面部署，為各行各業(yè)在推進鄉(xiāng)村振興中如何找準(zhǔn)自己的位置并作出貢獻，提供了指導(dǎo)方針和基本原則。本文結(jié)合寧夏回族自治區(qū)（以下簡稱寧夏）農(nóng)村地區(qū)總體情況，從“以地興村”的角度，分析農(nóng)村地區(qū)土地資源管理中的經(jīng)驗做法及需要解決的問題，科學(xué)研判農(nóng)村發(fā)展面臨的新形勢和新要求，并提出相應(yīng)的對策建議，以期為寧夏制定農(nóng)村土地資源利用政策、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供借鑒。

1 機遇與挑戰(zhàn)

1.1 發(fā)展機遇

1.1.1 依托國家重大戰(zhàn)略，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活

黨的十九大報告提出要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》從提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量等9 個方面進行了安排部署，為加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路指明了方向。黨的二十大報告指出要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國，扎實推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織振興。

1.1.2 借助土地政策創(chuàng)新，支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展

農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展涉及農(nóng)村要素配置、農(nóng)村土地權(quán)益與利益格局及農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，對此，國家各部委在鄉(xiāng)村旅游和農(nóng)民就業(yè)增收方面制定了一些支持政策。例如，2015 年原國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家旅游局等3 部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》，提出對農(nóng)民就業(yè)增收帶動作用大、發(fā)展前景好的休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目用地，在符合相關(guān)規(guī)劃的前提下優(yōu)先安排年度計劃指標(biāo)；支持農(nóng)民利用自有住房發(fā)展農(nóng)家樂，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可依法使用集體建設(shè)用地自辦或以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等方式與其他單位和個人共同舉辦住宿、餐飲等旅游接待服務(wù)企業(yè)等。

1.1.3 借力農(nóng)村土地制度改革試點，破解農(nóng)村發(fā)展困境

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價；推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置；保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度等。2015 年，原國土資源部在全國選取33 個縣（區(qū)）進行農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度等三項改革試點，寧夏石嘴山市平羅縣被確定為三項改革試點縣，在試點期間，試點地區(qū)可突破《中華人民共和國土地管理法》相關(guān)條款。

1.2 面臨的挑戰(zhàn)

1.2.1 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力不足

寧夏農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一，規(guī)模較小、分布零散、產(chǎn)業(yè)層次低、地區(qū)差異大，一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展進程緩慢。受自然資源稟賦、地理區(qū)位和經(jīng)濟條件等各種因素影響，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)招商引資難度大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力不足，產(chǎn)業(yè)發(fā)展增收途徑與空間面臨巨大的挑戰(zhàn)。

1.2.2 農(nóng)村發(fā)展與農(nóng)民日益增長的生活需求不平衡

寧夏大多數(shù)村莊存在布局雜亂、風(fēng)格多樣化、環(huán)境衛(wèi)生差的問題。雖然近年來通過農(nóng)村人居環(huán)境整治及重大基礎(chǔ)設(shè)施項目的實施建設(shè)，較大地改善了鄉(xiāng)村生活條件，但隨著生活條件和環(huán)境的改善，農(nóng)民的需求也發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，由個人需求轉(zhuǎn)向了公共需求，需求層次也由生存型需求轉(zhuǎn)向發(fā)展型需求。而當(dāng)前寧夏農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展條件已難以滿足農(nóng)民日益增長的生活需求。

1.2.3 農(nóng)村人才匱乏，“空心村”現(xiàn)象嚴(yán)重

寧夏農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對緩慢，吸納勞動力的能力有限，高素質(zhì)人才不愿回到農(nóng)村地區(qū)發(fā)展和生活。農(nóng)村的醫(yī)療、教育等方面的條件仍與城市存在較大差距，大量農(nóng)村青壯年勞動力選擇外出務(wù)工、進城落戶，導(dǎo)致農(nóng)村人口大量流失，“空心村”現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)村勞動力供需矛盾突出，相應(yīng)的人才安置機制也不健全，人才匱乏已成為制約農(nóng)村發(fā)展的短板。

1.2.4 農(nóng)村集體土地盤活機制有待健全

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程和人口流動不斷加快，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象日益突出。但當(dāng)前寧夏農(nóng)村地區(qū)集體土地盤活路徑不暢通、機制不完善，土地流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地處置再利用等方面有效措施較少，導(dǎo)致越來越多的農(nóng)村集體土地被閑置、廢棄，嚴(yán)重浪費了農(nóng)村土地資源[1]。

2 寧夏“以地興村”典型案例分析

2.1 農(nóng)村土地制度改革

農(nóng)村土地制度改革試點期間，平羅縣嚴(yán)格落實“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”底線原則，在宅基地有償使用和自愿有償退出、農(nóng)民增收、村級治理、集體土地資源盤活、農(nóng)民就業(yè)渠道拓寬和土地使用秩序方面制定了相關(guān)制度政策，并取得了一定成效，但要形成具有寧夏特色、可復(fù)制、易推廣、利修法的改革成果仍需加大創(chuàng)新力度。

2.2 易地搬遷

寧夏中衛(wèi)市沙坡頭區(qū)東園鎮(zhèn)金沙村易地搬遷安置點選擇靠近工業(yè)園區(qū)、毗鄰現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地，既可就近轉(zhuǎn)移勞動力，又可依托安置點周邊村莊的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展農(nóng)耕蔬菜體驗園等特色種植業(yè)。安置房的建設(shè)參照美麗鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一房屋結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)劃配套上下水，統(tǒng)一配建水沖式廁所等設(shè)施，實現(xiàn)了家庭寬帶網(wǎng)絡(luò)電視全覆蓋。同時，政府部門通過多種措施，引導(dǎo)移居農(nóng)民盡快融入當(dāng)?shù)?，結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，逐步培養(yǎng)造就了一批懂技術(shù)、會經(jīng)營、能致富的新型農(nóng)民，真正幫助農(nóng)民走上了增收致富的幸福路。

3 其他地區(qū)“以地興村”典型案例分析

3.1 廣東省農(nóng)村土地制度改革

廣東省佛山市南海區(qū)等農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)在賦予集體建設(shè)用地完整權(quán)能的前提下，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體、入市范圍和途徑；構(gòu)建了以基準(zhǔn)地價為核心的集體建設(shè)用地價格體系，建立了市場交易規(guī)則與監(jiān)管制度，完善了政府與集體、集體與集體、集體與個人等多種關(guān)系下的收益共享機制，試行了收益調(diào)節(jié)金的具體征收比例；在完善宅基地權(quán)益保障和取得方式、探索宅基地有償使用制度、宅基地自愿有償退出機制和宅基地三權(quán)分置制度等方面進行了大膽創(chuàng)新，出臺了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，取得了一定成效，積累了一些有益經(jīng)驗。

3.2 浙江省農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策創(chuàng)新

浙江省紹興市為扭轉(zhuǎn)城市化和工業(yè)化帶來的農(nóng)村凋敝、土地閑置利用問題，啟動閑置農(nóng)房激活計劃，引導(dǎo)資本下鄉(xiāng)，推動城鄉(xiāng)間的資本、勞動力和土地等要素流動。其中，紹興市上虞區(qū)構(gòu)建了閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)平臺，鼓勵閑置農(nóng)房重建、改建，并創(chuàng)新金融產(chǎn)品，在提高宅基地利用水平的同時緩解了資金瓶頸；依托農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，使有意愿讓渡宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶和有意向投資鄉(xiāng)村文旅產(chǎn)業(yè)的社會資本達成交易；在金融扶持上，推出驛宿貸和農(nóng)宅貸兩種金融特色產(chǎn)品，試水宅基地抵押服務(wù)，個體或經(jīng)營主體可以憑《交易鑒證書》向銀行申請抵押貸款，用于民宿修繕等費用支出。

3.3 吉林省土地計劃指標(biāo)支持鄉(xiāng)村振興

土地利用年度計劃管理是助力農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要調(diào)控工具。吉林省根據(jù)發(fā)展實際，積極改進完善土地利用年度計劃管理方式，通過計劃單列、省級統(tǒng)籌、“一事一議”等多種舉措，推進計劃指標(biāo)配置精準(zhǔn)化、差別化、減量化、項目化，優(yōu)先安排一定比例計劃指標(biāo)支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

3.4 四川省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式創(chuàng)新

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)普遍用于保障城鎮(zhèn)發(fā)展用地，而很少用于農(nóng)村建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為解決這一普遍問題，四川省成都市研究制定了《成都市集體建設(shè)用地整理與集中使用管理暫行辦法》，探索嘗試“小掛鉤”，開展試點工作，為增強農(nóng)村的內(nèi)生發(fā)展動力提供用地保障。同時，成都市以“小掛鉤”項目為抓手，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升公共服務(wù)水平，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口集聚，通過提升需求為產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)，因地制宜在鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊預(yù)留用地空間，用于保障產(chǎn)業(yè)用地需求，促進農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。

4 “以地興村”的路徑建議

4.1 完善耕地和永久基本農(nóng)田保護制度

為實現(xiàn)“以地興村”，寧夏農(nóng)村地區(qū)需探索創(chuàng)新耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護機制。1）在現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造基礎(chǔ)上，探索開展建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用，拓展耕地占補平衡新途徑。2）探索將由于歷史原因未納入耕地保護范圍、適宜開發(fā)的農(nóng)用地納入新增耕地的可行性。3）發(fā)揮耕地景觀功能，探索“種養(yǎng)結(jié)合”多種模式，建設(shè)生態(tài)良田，有效提升種植效益，助力農(nóng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展。

4.2 發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用

村莊規(guī)劃是農(nóng)村開展各項建設(shè)的依據(jù)和支撐，是提升鄉(xiāng)村國土空間治理能力、提高農(nóng)村發(fā)展水平的重要抓手，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措。1）在探索構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系過程中，要適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展需要，因地制宜科學(xué)編制村莊規(guī)劃。2）統(tǒng)籌好各項開發(fā)保護利用活動，優(yōu)化耕地保護、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護等用地布局，嚴(yán)格落實國土空間用途管制，引導(dǎo)農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集約緊湊，進而推進農(nóng)村綠色高質(zhì)量發(fā)展。

4.3 充分運用改革試點經(jīng)驗，激活農(nóng)村發(fā)展動力

1）借鑒農(nóng)村土地制度改革三項改革試點的創(chuàng)新經(jīng)驗做法，充分發(fā)揮試點的示范作用，將土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革三項試點有機結(jié)合，統(tǒng)籌建立“超占有償使用、新增有償取得、審批縣域統(tǒng)籌、轉(zhuǎn)讓政府補貼”制度，解決宅基地空置率高等問題。2）統(tǒng)籌推進宅基地“三權(quán)分置”和集體建設(shè)用地綜合整治，平衡好國家、集體、個人利益，讓農(nóng)民公平享有土地增值收益。3）建好用好城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，充分發(fā)揮市場資源配置作用，增強農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力[2]。

4.4 加強建設(shè)用地計劃指標(biāo)支持

充分發(fā)揮土地利用計劃對促進國家重大政策落實具有積極作用。1）進一步完善土地利用計劃指標(biāo)獎勵機制，實事求是、科學(xué)評估鄉(xiāng)村振興取得的成效，對取得明顯成效的地方進行土地利用計劃指標(biāo)獎勵。2）在年度土地利用計劃指標(biāo)中，安排一定比例的指標(biāo)用于農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，同時建立動態(tài)調(diào)整機制，將年度土地利用計劃指標(biāo)與存量盤活成效掛鉤，根據(jù)地方上年度存量建設(shè)用地盤活情況合理調(diào)整本年度土地利用計劃指標(biāo)。

4.5 盤活農(nóng)村各類存量建設(shè)用地

1）建立和完善農(nóng)村集體建設(shè)用地騰退有償調(diào)劑制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會，可根據(jù)村莊規(guī)劃和農(nóng)民提出的拆舊意愿，拆舊復(fù)墾廢棄宅基地等閑置建設(shè)用地，鼓勵通過農(nóng)村土地綜合整治等多種方式節(jié)約建設(shè)用地，支持農(nóng)產(chǎn)品加工、倉儲、物流等設(shè)施建設(shè)，并促進鄉(xiāng)村休閑旅游、農(nóng)村電商、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展[3]。2）鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織充分利用城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策，引入投資經(jīng)營主體，推動農(nóng)村配套設(shè)施改善和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級[4]。

4.6 引導(dǎo)城市資源要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動

引導(dǎo)城市資源要素向農(nóng)村流動，既要打破制度壁壘，又要發(fā)揮市場作用，真正推動城鄉(xiāng)融合。例如，建立公共營銷服務(wù)平臺，通過入股聯(lián)營等方式創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)企業(yè)，通過推動市民下鄉(xiāng)等方式擴大農(nóng)村市場，通過改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級，降低資源要素進入農(nóng)村的成本，促進資源要素流向農(nóng)村[5]。

4.7 探索土地復(fù)合利用

鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村莊建設(shè)等用地復(fù)合利用，按照規(guī)劃要求和用地標(biāo)準(zhǔn)，在嚴(yán)格保護耕地和生態(tài)環(huán)境、保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，利用農(nóng)用地和集體建設(shè)用地發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)交易、農(nóng)業(yè)科普、農(nóng)事體驗、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，拓寬土地利用方式和功能，促進土地節(jié)約集約，提高農(nóng)村土地利用效率，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺。