裴兆斌,姜沫彤

(大連海洋大學(xué)海洋法律與人文學(xué)院 大連 116023)

為規(guī)范農(nóng)業(yè)行政處罰,保障和監(jiān)督農(nóng)業(yè)行政主管部門有效實(shí)施行政管理,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定,結(jié)合農(nóng)業(yè)系統(tǒng)實(shí)際,1997年農(nóng)業(yè)部制定了《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》,并于2006年進(jìn)行了修訂。在深化農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法改革的背景下,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2019年對(duì)《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》進(jìn)行修訂,此次修訂不僅更加優(yōu)化執(zhí)法事項(xiàng),還新增“案卷歸檔”和向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送問題線索的規(guī)定。2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部再次修訂《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》,并于2022年2月1日起施行。新修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》主要針對(duì)原規(guī)定中不符合新《中華人民共和國行政處罰法》的條款作了修訂,調(diào)整了農(nóng)業(yè)行政處罰程序的適用范圍,細(xì)化了農(nóng)業(yè)行政處罰案件從立案、調(diào)查取證、查封扣押到送達(dá)執(zhí)行的程序規(guī)則,修改了農(nóng)業(yè)行政處罰的適用規(guī)則和審查條件,完善了行政處罰和刑事司法銜接等機(jī)制。

1 修訂《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》的重要性

1.1 權(quán)責(zé)劃定趨于合理,增強(qiáng)漁政執(zhí)法的合法性

漁業(yè)法制建設(shè)不僅是深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的重要內(nèi)容,也是實(shí)現(xiàn)水域生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)。我國漁業(yè)行政執(zhí)法任務(wù)主體是農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān),主要包括國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁業(yè)漁政管理局、中國海警局、縣級(jí)以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門。最新修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》為漁業(yè)行政執(zhí)法任務(wù)主體及其工作人員的漁政案件參與權(quán)、管轄權(quán)、執(zhí)法權(quán)等提供了法律保障,確保其在履行行政管理職責(zé)時(shí)“有法可依,依法行政”[1]。

2019年修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》完善了漁政對(duì)各類漁政案件的管轄規(guī)則。當(dāng)行政管轄區(qū)重疊或者發(fā)生爭議時(shí),原則上,最先立案的行政機(jī)關(guān)行使管轄權(quán);協(xié)商不成的,報(bào)請(qǐng)共同的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)指定管轄[2]。而2021年修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》進(jìn)一步完善管轄規(guī)則,即直接由共同上一級(jí)行政機(jī)關(guān)指定管轄。這條規(guī)則的增加,有利于短時(shí)間內(nèi)確定漁政案件的管轄機(jī)關(guān),進(jìn)而加速漁政案件的處理,避免出現(xiàn)案件相互推諉的現(xiàn)象。

同時(shí),我國越來越注重執(zhí)法程序規(guī)范的細(xì)化。2019年修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》明確了“漁政案件當(dāng)事人可以申請(qǐng)什么人回避”的問題。在此基礎(chǔ)上,強(qiáng)調(diào)對(duì)當(dāng)事人陳述和申辯權(quán)利的保障,要求漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須充分聽取當(dāng)事人的意見,讓當(dāng)事人的程序性權(quán)利受到應(yīng)有的重視。2021年修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》除了明確漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的案件管轄權(quán),也對(duì)漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)進(jìn)行了修訂,第四十五條、第四十六條賦予了漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的權(quán)力,第四十七條規(guī)定了解除查封和扣押的具體程序。其中第四十五條規(guī)定,在取得權(quán)利人同意并經(jīng)漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)的情況下,漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)依法對(duì)保管困難或者保管費(fèi)用過高的物品和容易損毀、滅失、變質(zhì)的物品先行處置,若上述物品已被確定為罰沒財(cái)物,則漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不可先行處置。該條款極大地保護(hù)當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)權(quán),減少漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)因保管不當(dāng)被迫陷入民事糾紛的風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 為漁政執(zhí)法設(shè)定了更具操作性的程序規(guī)定

最新修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》操作性更強(qiáng),更有利于漁政執(zhí)法人員對(duì)執(zhí)法程序的把握。之前該規(guī)定并未明確協(xié)助機(jī)關(guān),故在辦理跨行政區(qū)域案件過程中,機(jī)關(guān)對(duì)于協(xié)助主體的確定一直有所爭議。2019年修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第十九條對(duì)辦理跨行政區(qū)域案件時(shí)其他地區(qū)的協(xié)查機(jī)關(guān)進(jìn)行具體規(guī)定,明確為“收到協(xié)查函的農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)”,使跨區(qū)域案件的辦理程序更具有操作性。但該規(guī)定僅明確漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他地區(qū)的漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的協(xié)查關(guān)系。2021年修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第十九條第一款為被求助機(jī)關(guān)給予漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)協(xié)助提供法律依據(jù),明確被請(qǐng)求機(jī)關(guān)可依職權(quán)提供協(xié)助,有利于機(jī)關(guān)之間的聯(lián)動(dòng),完善行刑之間的銜接。

1.3 明確漁政執(zhí)法主體職責(zé)

漁政執(zhí)法的公正性需要多部門協(xié)作配合實(shí)現(xiàn)。2019年修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》統(tǒng)一了處罰主體,有利于落實(shí)“責(zé)任到人制度”[3],但其第八條強(qiáng)調(diào)縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門設(shè)立的漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)或者人民政府單獨(dú)設(shè)置的漁業(yè)行政主管部門及其依法設(shè)立的漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在承擔(dān)相關(guān)執(zhí)法職能的同時(shí),還要以所屬的農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門或漁業(yè)主管部門的名義執(zhí)法,即被單獨(dú)設(shè)立的漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不能以自己的名義執(zhí)法,必須以其所屬的農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門或漁業(yè)主管部門的名義執(zhí)法,該條否定了單獨(dú)設(shè)立的漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的處罰權(quán)。但《中華人民共和國漁業(yè)法》(以下簡稱《漁業(yè)法》)第六條和第四十八條第一款規(guī)定,單獨(dú)設(shè)立的漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)有處罰權(quán),該規(guī)定與上位法《漁業(yè)法》相沖突。2021年修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》刪除了該條款,與《漁業(yè)法》保持一致。單獨(dú)設(shè)立的漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)外可以自己的名義對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行處罰,有利于強(qiáng)化國家各地區(qū)漁業(yè)權(quán)益的維護(hù)。

1.4 規(guī)范執(zhí)法行為轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念

調(diào)查取證程序和執(zhí)法過程依法而行,進(jìn)而產(chǎn)生的處罰決定才是公正的,程序方面必須保證公正合法[4]。最新修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第八十三條第二款明確禁止罰沒財(cái)物與農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)及其工作人員的考核、考評(píng)直接或變相掛鉤,從實(shí)際上改變農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)“重收費(fèi)”的執(zhí)法理念,對(duì)漁政執(zhí)法工作的進(jìn)步具有重要意義。

2 《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》的主要變化

2.1 注重立法協(xié)調(diào)

黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法治國,提高立法質(zhì)量是關(guān)鍵。政府作為行政機(jī)關(guān),是國家與人民對(duì)接的紐帶。政府管理人民,同時(shí)政府也受人民監(jiān)督,一旦人民發(fā)現(xiàn)政府違法行政,人民心中政府公正的形象就很難再次樹立,長此以往會(huì)影響國家和法律的權(quán)威。農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān),更應(yīng)當(dāng)依法行政。新修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》從立法和執(zhí)法原則上,與《中華人民共和國行政處罰法》相統(tǒng)一強(qiáng)調(diào)推進(jìn)依法行政。

2019年修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》新增農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循兩項(xiàng)原則,一是公正公開原則,二是處罰與教育相結(jié)合原則。公正公開原則是一種程序原則,“公正”強(qiáng)調(diào)“行政主體及其工作人員辦事公道,不徇私情,平等對(duì)待不同身份、民族、性別和不同宗教信仰的行政相對(duì)人”[5]?！肮_”則要求政府傾聽群眾意見,各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)接受群眾監(jiān)督,保障人民知政、參政的權(quán)利[6]。而處罰與教育相結(jié)合原則極具創(chuàng)新性,將教育與懲罰有機(jī)結(jié)合,其目的既要反對(duì)教育萬能的觀點(diǎn),又要反對(duì)單純懲罰的觀點(diǎn),從而辨證地解決處罰與教育的關(guān)系[7]。在此基礎(chǔ)上,2021年修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》規(guī)定了執(zhí)法過程中執(zhí)法工作人員數(shù)量,以及當(dāng)事人在執(zhí)法工作人員未出示執(zhí)法證件的情況下有拒絕接受調(diào)查或檢查的權(quán)利。另外,法律體系的統(tǒng)一性是依法行政的前提?！掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》在2019年修訂后,其上位法《中華人民共和國行政處罰法》于2021年進(jìn)行修訂,為與之保持一致,《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》于2021年再次修訂,包括對(duì)立案、調(diào)查取證、聽證等程序性條款的修訂。如:為督促農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)履行職責(zé),立案時(shí)限由“15+15”個(gè)工作日縮短為“7+7”個(gè)工作日;為規(guī)范農(nóng)業(yè)行政處罰案件的證據(jù)來源,規(guī)定證據(jù)種類僅限8種,同時(shí)將通過釣魚執(zhí)法等非法手段取得的證據(jù)排除。另外,對(duì)于作出吊銷許可證等農(nóng)業(yè)行政處罰決定的,原規(guī)定僅要求農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)將處罰結(jié)果告知原、許可、批準(zhǔn)的部門,但未有時(shí)間限制,為維護(hù)社會(huì)秩序,保證處罰決定的執(zhí)行,2021年修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》設(shè)定農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)向原許可、批準(zhǔn)部門履行告知義務(wù)的期限為15日。

2.2 注重程序公正

2.2.1 行政執(zhí)法制度方面

2019年修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》規(guī)定三大行政執(zhí)法制度:行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度。2021年修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》在此基礎(chǔ)上對(duì)這3項(xiàng)制度進(jìn)行了細(xì)化[8]。具體體現(xiàn)為:

第一,行政執(zhí)法公示制度貫穿行政處罰的前、中、后3個(gè)階段?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《政府信息公開條例》)以“行政公開”為核心要義[9],但是行政機(jī)關(guān)更側(cè)重于前、后兩個(gè)階段,即事前與權(quán)責(zé)清單制度銜接和事后對(duì)處罰決定的公示,忽略了行政處罰案件處理過程中對(duì)于部分事項(xiàng)的公示。最新修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》新增的行政執(zhí)法制度以《政府信息公開條例》為法律基礎(chǔ),第三十二條和第六條分別對(duì)進(jìn)行證據(jù)調(diào)查和作出處罰的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員進(jìn)行規(guī)定,并在第三十二條第二款賦予當(dāng)事人拒絕接受調(diào)查或檢查的權(quán)利。這是《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》在行政執(zhí)法公示制度中的主要?jiǎng)?chuàng)新,加強(qiáng)公民對(duì)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的社會(huì)監(jiān)督,有益于讓行政執(zhí)法在陽光下運(yùn)行。

第二,執(zhí)法全過程記錄制度重在規(guī)范程序,健全制度和硬件支撐體系,實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)法全過程的記錄,當(dāng)執(zhí)法出現(xiàn)問題時(shí),可以回溯執(zhí)法過程,找尋問題源頭。《指導(dǎo)意見》明確提出,執(zhí)法文書規(guī)范化是智能執(zhí)法的前提。設(shè)立行政處罰簡易程序的初衷是提高行政執(zhí)法效率,且與普通程序相比,適用簡易程序執(zhí)法過程的留痕較為困難。而內(nèi)部對(duì)簡易處罰程序的監(jiān)督主要是對(duì)執(zhí)法案卷及案件相關(guān)材料的審查。為了實(shí)現(xiàn)簡易程序執(zhí)法全過程留痕,2019年修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》規(guī)定“案件的有關(guān)材料”全部需要?dú)w檔保存?zhèn)浒?擴(kuò)大了歸檔保存材料的范圍,2021年修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》規(guī)范了《當(dāng)場(chǎng)處罰決定書》的格式和內(nèi)容[10]。

第三,重大執(zhí)法決定法制審核制度重在合法行政,實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督與提高行政效率并行,確保行政執(zhí)法行為不違法[11]。2019年修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第五十條到第五十三條新增法制審核的規(guī)定,包括審核主要內(nèi)容、審核結(jié)果及審核期限。2021年修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第五十條與上位法《中華人民共和國行政處罰法》第五十八條相銜接,明確要求:未經(jīng)法制審核或者審核未通過的,農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)不得作出行政處罰決定;初次從事法制審核工作的人員必須取得法律職業(yè)資格。同時(shí),明確要求法制審核工作的專門化和專業(yè)化,以推進(jìn)內(nèi)部職能分離,實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督。

2.2.2 行政處罰主體方面

《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》明確了農(nóng)業(yè)行政處罰主體,保證了行政管理活動(dòng)的統(tǒng)一性。2019年修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》明確規(guī)定:縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門實(shí)施行政處罰[12]。將農(nóng)業(yè)行政處罰權(quán)集中到縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門,從根本減少農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法層級(jí),避免多層執(zhí)法問題。在此基礎(chǔ)上,2021年修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》刪掉“遠(yuǎn)離城市的地方如沿海、大江大湖、邊境交界等水域新設(shè)漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)”的規(guī)定,精簡了執(zhí)法隊(duì)伍,避免多頭重復(fù)執(zhí)法問題[13]。

2.2.3 法制審核方面

行政法最重要、最核心的內(nèi)容不是實(shí)體規(guī)范,而是程序規(guī)范,把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里最重要的方法和途徑之一是健全和完善行政程序法制[14]。2019年修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》增加農(nóng)業(yè)行政處罰決定法制審核制度,該制度僅適用普通程序案件,要求法制審核人員必須取得法律職業(yè)資格,且應(yīng)當(dāng)在辦案機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出處罰決定之前進(jìn)行法制審核,但對(duì)法制審核的規(guī)定過于模糊,再加上法制審核和案件審核均適用于普通程序案件,在各基層落實(shí)法制審核制度的時(shí)候,很容易將法制審核與案件審核混淆。最新《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第五十條第一款縮小進(jìn)行法制審核案件的范圍,明確需要進(jìn)行法制審核的案件共4種類型,并在第五十一條明確為:除進(jìn)行法制審核案件以外的其他適用普通程序的案件。且規(guī)定經(jīng)過聽證程序的行政處罰要進(jìn)行法制審核,明確法制審核的時(shí)間節(jié)點(diǎn)在下達(dá)行政處罰決定之前[15]。在審核程序方面,農(nóng)業(yè)行政處罰案件可分為兩種情形:第一種,對(duì)于需要進(jìn)行法制審核的案件,在聽取當(dāng)事人陳述申辯或經(jīng)聽證程序后進(jìn)行法制審查,案件由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),而不是其他相關(guān)機(jī)構(gòu)[16],審核后,對(duì)不同情況提出擬同意、建議糾正、建議補(bǔ)充調(diào)查或撤銷案件、建議不予行政處罰或其他意見和建議;第二種,對(duì)于不需要進(jìn)行法制審核的案件,辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)案件的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面審查,并對(duì)不同情況作出處罰決定、不予行政處罰、可以不予行政處罰、移送其他行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)處理的決定。

2.2.4 案件的全過程方面

行政權(quán)有沒有合法行使,首先必須審查其程序是否遵守法律規(guī)定。行政權(quán)的合法行使離不開法定程序的運(yùn)轉(zhuǎn)[17]。有關(guān)證據(jù)收集的各項(xiàng)規(guī)則和程序的完善,是保障農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)執(zhí)法合法性、合理性的重要基礎(chǔ)。例如,在執(zhí)法合法性方面,《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第三十四條最后一款新增非法證據(jù)排除規(guī)則。不是任何程序收集的證明材料都可以成為證據(jù),只有一種程序收集的證明材料可以作為證據(jù),即合法程序,可見,實(shí)現(xiàn)證據(jù)合法性的關(guān)鍵在于收集程序合法[18]。除此之外,還縮短了立案期限,督促辦案機(jī)關(guān)行使職責(zé)[19],并對(duì)法制審核的主體、主要內(nèi)容和審核期限都有詳細(xì)的規(guī)定。在處罰決定送達(dá)方面,《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》借鑒訴訟法的規(guī)定和司法實(shí)踐,完善了行政執(zhí)法文書的送達(dá)規(guī)則和處罰決定的執(zhí)行規(guī)則,其中包括當(dāng)場(chǎng)處罰案件的行政執(zhí)法文書送達(dá)規(guī)則、處罰決定的執(zhí)行規(guī)則等程序上的規(guī)定。

2.3 注重機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)

機(jī)關(guān)之間相互協(xié)調(diào)配合是提高行政執(zhí)法效率的關(guān)鍵所在。2019年修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》,在總則部分增加了農(nóng)業(yè)執(zhí)法處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按《執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送問題線索工作辦法》及時(shí)向紀(jì)檢移送問題線索的條款,成為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)開展協(xié)作配合的重要制度依據(jù)。同時(shí),還增加了農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)與其他有關(guān)機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)的條款,加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)配合。在此基礎(chǔ)上,2021年修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第十九條規(guī)范了機(jī)關(guān)之間的協(xié)助行為,要求有協(xié)助請(qǐng)求的農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)向有關(guān)機(jī)關(guān)發(fā)送協(xié)助函,第二十一條第三款要求農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在案件材料移送和案件處理信息通報(bào)兩方面加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。該款規(guī)定旨在構(gòu)建農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間“互相配合、互相制約”的工作格局。構(gòu)建這一工作格局的前提是,時(shí)刻溝通,并建立溝通高效、信息共享、協(xié)作緊密的工作機(jī)制。

3 對(duì)漁政執(zhí)法的影響

《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》對(duì)農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理活動(dòng)的程序規(guī)定最為詳細(xì),它在立法理念、執(zhí)法制度、處罰程序、處罰主體和管轄規(guī)則方面的修訂將會(huì)使農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中的程序更加周密嚴(yán)謹(jǐn),勢(shì)必會(huì)帶來積極的影響。規(guī)范化的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》將會(huì)推進(jìn)執(zhí)法工作的進(jìn)行,漁政執(zhí)法也會(huì)實(shí)現(xiàn)更嚴(yán)格的要求,達(dá)到更高的水平。

3.1 優(yōu)化漁政隊(duì)伍

優(yōu)化漁政隊(duì)伍既有利于實(shí)現(xiàn)漁政公正、嚴(yán)格、高效、文明執(zhí)法,又有利于保護(hù)人民合法權(quán)益,推進(jìn)法治政府建設(shè)。這里的“優(yōu)化”可以概括為:“素質(zhì)高,制度好,裝備強(qiáng)”。“素質(zhì)高”即對(duì)漁政執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)高要求。對(duì)于新增的法制審核制度,《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》提出了“初次從事審核人員要求取得法律職業(yè)資格證書”的專業(yè)化要求,這是今后漁政執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化的標(biāo)志,對(duì)此漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不能僅僅要求漁政執(zhí)法持證上崗,還應(yīng)當(dāng)重視漁政執(zhí)法資格考試,保證在相對(duì)獨(dú)立設(shè)置的漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)范圍內(nèi)實(shí)施漁政執(zhí)法資格考試,確保考試的嚴(yán)肅性。

3.2 強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督

《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》對(duì)漁政執(zhí)法監(jiān)督的強(qiáng)化體現(xiàn)在兩個(gè)方面:①內(nèi)部監(jiān)督方面,新加了農(nóng)業(yè)行政處罰案件向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的規(guī)定。此外,法制審核制度作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自我預(yù)防、自我控制、自我糾錯(cuò)的重要機(jī)制,充分利用執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部專業(yè)力量,確?！安閷彿蛛x”[20]。②外部監(jiān)督方面,強(qiáng)化行政執(zhí)法公示制度,使人民對(duì)漁政的監(jiān)督有的放矢,探尋并采取方便人民監(jiān)督執(zhí)法的措施[21]。

3.3 加強(qiáng)案件歸檔意識(shí)

《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》細(xì)化了許多“案件歸檔”的程序性問題?！鞍讣w檔”表面上只是把案卷材料保存起來,但“歸檔”行為的意義重大。①漁政執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)都一定會(huì)有很多紙質(zhì)材料,如行政處罰立案審批表、各種證據(jù)材料、協(xié)助調(diào)查函、處罰決定事先告知書、處罰決定書等,這些都是有日期且需要執(zhí)法人員簽字蓋章的,漁政執(zhí)法人員是否依法行政,在這些材料中都是有跡可循的,材料越完備,越可以證明漁政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中依法執(zhí)政,“案件歸檔”能夠加強(qiáng)漁政執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制。②初次參與漁政執(zhí)法的執(zhí)法人員可以將歸檔的案件作為參考案例,甚至可以成為工作學(xué)習(xí)中的典型案例。實(shí)踐案例與法律知識(shí)不同,很多初次參與漁政執(zhí)法的執(zhí)法人員雖然法律知識(shí)扎實(shí),但實(shí)踐中對(duì)案件卻無從下手,通過閱讀以往的實(shí)踐案例,身臨其境,進(jìn)而更快掌握漁政執(zhí)法的程序。③漁政執(zhí)法人員在歸檔自己參與的執(zhí)法案件時(shí),必然會(huì)復(fù)盤整個(gè)案件的實(shí)體和程序并對(duì)自己的行為進(jìn)行反省,既有利于減少冤假錯(cuò)案的產(chǎn)生,又有利于規(guī)范執(zhí)法人員的執(zhí)法行為。

總之,最新修訂的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》的施行,要求農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)及其工作人員必須盡快熟悉和掌握新變化,切實(shí)轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念,提升專業(yè)素質(zhì),重視程序公正,進(jìn)而不斷提高執(zhí)法水平。

4 《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》的實(shí)施建議

4.1 深刻領(lǐng)悟立法原意

《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》的立法宗旨是通過規(guī)范辦案機(jī)關(guān)的執(zhí)法程序,來保障并監(jiān)督其依法行政,進(jìn)而保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)熟練掌握最新《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》的內(nèi)容,如果僅從文字表面上學(xué)習(xí)法條,無法合理行政,甚至可能導(dǎo)致行政行為違法。

第一,深刻理解“不得因當(dāng)事人陳述、申辯而給予更重的處罰”的情形。當(dāng)事人一般在下達(dá)處罰事前告知書之后進(jìn)行陳述、申辯。在當(dāng)事人進(jìn)行陳述、申辯后,原則上是不可以給予更重的處罰的,即最終作出的處罰決定要與事前告知的處罰決定相同或更輕。但是辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到,不給予更重行政處罰的前提是基于原有的事實(shí)和證據(jù)[22]。當(dāng)出現(xiàn)新的事實(shí)和證據(jù),且依據(jù)新的事實(shí)和證據(jù)作出的處罰決定比事前告知的處罰決定更重時(shí),則可以因當(dāng)事人陳述、申辯而給予更重的處罰。

第二,深刻理解“首違不罰”的涵義?！掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第四十九條第五項(xiàng)中的“初次違法”對(duì)應(yīng)《中華人民共和國行政處罰法》新增的“首違不罰”,“首違不罰”的目的是讓當(dāng)事人更加積極主動(dòng)地學(xué)法、知法、守法,形成以公民為主導(dǎo)、以行政機(jī)關(guān)為輔的雙向執(zhí)法[23]。農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意,《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》中規(guī)定“首違不罰”必須同時(shí)滿足3個(gè)要素:初次違法、危害后果輕微和及時(shí)改正。同時(shí),即使處理的案件同時(shí)滿足上述3個(gè)要素,農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)也不可以“一刀切”地作出不予行政處罰的決定。“可以不予行政處罰”的“可以”一詞顯然包含了司法裁量的空間[24]。故農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)對(duì)首違行為既可以作出處罰決定,也可以不予行政處罰。

第三,可以擴(kuò)大案件審查的范圍。雖然案件審核僅適用于普通程序案件,但辦案機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不可忽視對(duì)簡易程序全部案卷材料的審查,必要時(shí),也可對(duì)簡易程序案件進(jìn)行案件審核。

4.2 定期培訓(xùn)漁政執(zhí)法人員

無論是漁政執(zhí)法人員還是漁政執(zhí)法輔助人員,都應(yīng)接受定期培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)包括思想政治、漁業(yè)知識(shí)和相關(guān)法律知識(shí)。思想政治方面,學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想,增強(qiáng)漁政執(zhí)法人員和輔助人員的社會(huì)責(zé)任心;漁業(yè)知識(shí)方面,建議請(qǐng)當(dāng)?shù)氐臐O民來授課,充分發(fā)揮其熟悉當(dāng)?shù)厮闈O情的優(yōu)勢(shì),同時(shí)能夠激勵(lì)漁民自愿組建漁政協(xié)助巡護(hù)隊(duì)伍;相關(guān)法律知識(shí)方面,建議請(qǐng)多年辦理漁政案件的漁政執(zhí)法人員、律師、法官。當(dāng)新法頒布時(shí),漁政執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)?shù)谝粫r(shí)間將修改的相關(guān)法律知識(shí)進(jìn)行整理,方便一線漁政執(zhí)法人員和輔助人員執(zhí)法。在授課的形式上,可以根據(jù)實(shí)際情況,采取線上或線下的方式進(jìn)行授課。

4.3 全面升級(jí)漁政執(zhí)法軟硬件

我國大多數(shù)地區(qū)漁政執(zhí)法的軟硬件設(shè)施都比較落后,無法為提升漁政執(zhí)法能力提供科技支撐力量。只有全面升級(jí)漁政執(zhí)法軟硬件,才能推動(dòng)打造漁政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的升級(jí)版。軟件方面,要快速建設(shè)漁政執(zhí)法綜合管理系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)辦案流轉(zhuǎn)網(wǎng)上運(yùn)行,加快執(zhí)法信息互聯(lián)互通。同時(shí)大力推進(jìn)電子公告,全面提升公告送達(dá)的覆蓋面和精準(zhǔn)度。沒有先進(jìn)的硬件設(shè)施,軟件設(shè)施再完善,也毫無用處。由于漁政執(zhí)法涉及海上執(zhí)法,所以對(duì)硬件設(shè)施的要求更高,建議采用衛(wèi)星通信技術(shù),實(shí)現(xiàn)漁政執(zhí)法的海上實(shí)時(shí)監(jiān)控。