黃河流域水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)法律機(jī)制研究

張君明

【摘要】作為中華民族燦爛文明的搖籃，黃河對(duì)我國(guó)的歷史發(fā)展和生態(tài)安全而言舉足輕重。有必要借鑒國(guó)外流域水資源保護(hù)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善黃河流域水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的法律機(jī)制。樹(shù)立綠色發(fā)展的生態(tài)文明法治理念，構(gòu)建完備的黃河流域水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)法律規(guī)范體系，加大黃河流域水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的行政執(zhí)法和司法保護(hù)力度，實(shí)現(xiàn)全流域的生態(tài)保護(hù)法治化和綠色發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】黃河流域? 水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)? 法律機(jī)制

【中圖分類號(hào)】 D922.68? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.02.013

我國(guó)歷來(lái)高度重視黃河流域的生態(tài)修復(fù)與保護(hù)工作，將黃河中上游生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入我國(guó)重點(diǎn)生態(tài)工程，逐步構(gòu)建起開(kāi)發(fā)與保護(hù)相銜接的生態(tài)文明制度體系。2019年9月，“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”被納入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略。當(dāng)前，對(duì)水資源的過(guò)度利用和大量污染物的排放，導(dǎo)致流域水源枯竭、水體污染、富營(yíng)養(yǎng)化、流域河段斷流等現(xiàn)象，亟需進(jìn)行流域水生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，以自然為主、人工為輔相結(jié)合的方式開(kāi)展黃河流域水資源保護(hù)工作，這個(gè)過(guò)程存在著復(fù)雜的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一關(guān)系。黃河流域水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)法律機(jī)制的健全和完善，是確保該流域生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的關(guān)鍵舉措。

當(dāng)前環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的根源在于各利益群體對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的需求不能得到全部滿足，存在相互沖突、相互制約的情形。法學(xué)理論觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)公眾既享有獲取環(huán)境資源并享受生態(tài)服務(wù)功能的權(quán)利，也在一定程度上負(fù)有保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維持生態(tài)平衡的法定義務(wù)。黃河流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)制度的理論基礎(chǔ)在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，黃河流域存在日益嚴(yán)峻的水資源短缺、流域生態(tài)系統(tǒng)破壞、生物多樣性銳減、水質(zhì)惡化等問(wèn)題，亟需將黃河流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)納入法治軌道，從生態(tài)文明建設(shè)的角度、服務(wù)重大國(guó)家戰(zhàn)略的高度，實(shí)現(xiàn)全流域生態(tài)保護(hù)法治化進(jìn)路。

黃河流域水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的實(shí)踐困境

生態(tài)文明法治理念亟待創(chuàng)新。當(dāng)前，我國(guó)的環(huán)境立法往往以大氣、水、土壤等環(huán)境保護(hù)要素作為分類保護(hù)的依據(jù)，在一定程度上忽視了黃河流域生態(tài)保護(hù)的整體性、系統(tǒng)性、全面性，生態(tài)文明法治體系化發(fā)展理念體現(xiàn)不足，不利于黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展以及將其貫穿于生態(tài)文明建設(shè)的全過(guò)程。

涉及黃河流域的地方環(huán)境立法有待完善。一是規(guī)范性文件的法律效力層級(jí)不高，法律強(qiáng)制力不足。在國(guó)家生態(tài)法治建設(shè)中，涉及黃河流域的地方立法大多系法律效力層級(jí)不高的規(guī)范性文件，沒(méi)有法律強(qiáng)制力，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)各異，導(dǎo)致不能實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)政策的靈活性與法律的穩(wěn)定性之間的動(dòng)態(tài)平衡。二是黃河流域的生態(tài)保護(hù)地方立法還未體系化。由于不同地區(qū)之間的地理環(huán)境差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，以及黃河流域各省市缺乏協(xié)同合作、整體治理的統(tǒng)一思想引導(dǎo)，黃河流域生態(tài)保護(hù)相關(guān)地方立法未能真正著眼全流域統(tǒng)籌發(fā)展，立法內(nèi)容存在一定的差異和沖突，沒(méi)有及時(shí)將生態(tài)保護(hù)政策予以體系化確認(rèn)，不利于黃河流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)機(jī)制的順利實(shí)施。三是黃河流域生態(tài)保護(hù)制度不夠完備。作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略之一，黃河經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)目前尚未與其他區(qū)域展開(kāi)深度實(shí)質(zhì)性合作。需要以制度創(chuàng)新引領(lǐng)黃河流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)法治建設(shè)，將“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的政策制度落到實(shí)處，培育拓展依托綠水青山實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)價(jià)值的法治路徑機(jī)制。

黃河流域環(huán)境執(zhí)法和司法機(jī)制不夠健全。在黃河流域水資源保護(hù)的執(zhí)法過(guò)程中，部分行政部門(mén)在不同程度上存在過(guò)度濫用自由裁量權(quán)、行政處罰力度不足、具體執(zhí)行工作落實(shí)力度不夠等問(wèn)題，對(duì)推進(jìn)黃河流域環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法工作、維護(hù)法律的公正嚴(yán)肅造成不良影響。在司法層面上，黃河流域環(huán)境污染糾紛的處理、環(huán)境司法的專業(yè)化推進(jìn)較為滯后?，F(xiàn)有環(huán)境資源類案件的管轄權(quán)往往局限于行政區(qū)劃，跨區(qū)域的聯(lián)動(dòng)式司法審判方式尚未形成。司法機(jī)關(guān)依據(jù)以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)司法管轄制度處理跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境案件時(shí)，往往力不從心，不利于生態(tài)環(huán)境司法服務(wù)和保障功能的發(fā)揮。

此外，環(huán)境公益訴訟是對(duì)當(dāng)前我國(guó)水污染糾紛案件進(jìn)行司法救濟(jì)的基本途徑，而其沒(méi)有充分發(fā)揮刑法在保護(hù)水資源方面的震懾作用。部分公益訴訟的結(jié)果過(guò)于側(cè)重解決水事糾紛，未能真正實(shí)現(xiàn)保障水生態(tài)安全和水資源可持續(xù)利用的根本初衷。

國(guó)外流域水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)法律機(jī)制的建設(shè)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

探索生態(tài)經(jīng)濟(jì)化、經(jīng)濟(jì)綠色化的生態(tài)法治理念。當(dāng)前，采取正當(dāng)利用和針對(duì)性保護(hù)的綜合管理方式，注重水資源的適度開(kāi)發(fā)是各國(guó)流域水資源保護(hù)的立法趨勢(shì)?？v貫全流域、全過(guò)程的“生態(tài)共同體”管理方式，可以有效實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)水資源配置的“帕累托最優(yōu)”，避免水資源因被無(wú)度索取而惡化或枯竭。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我們必須以生態(tài)文明思想為主導(dǎo)，探索生態(tài)經(jīng)濟(jì)化、經(jīng)濟(jì)綠色化的生態(tài)法治理念，構(gòu)建和完善黃河流域水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)法律機(jī)制，打造生態(tài)和經(jīng)濟(jì)良性互動(dòng)的綠色發(fā)展方式。

完善流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)立法工作。世界各國(guó)往往通過(guò)制定專門(mén)的流域立法、協(xié)議或統(tǒng)一的水資源法律規(guī)范，通過(guò)統(tǒng)一流域規(guī)劃管理、合理配置流域水資源開(kāi)發(fā)利用、科學(xué)防治流域水污染等，系統(tǒng)化全流域統(tǒng)籌規(guī)劃水資源的開(kāi)發(fā)利用管理和保護(hù)，對(duì)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步等問(wèn)題綜合考慮，科學(xué)厘清上下游各方的利益、責(zé)任、義務(wù)，改變上下游省級(jí)政府主體間的不均衡合作狀態(tài)。

強(qiáng)化流域綜合協(xié)同管理機(jī)制。國(guó)外的流域管理機(jī)關(guān)更偏向于綜合性管理機(jī)構(gòu)，集中制定流域管理政策、戰(zhàn)略以及運(yùn)行原則，有利于進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管職責(zé)，協(xié)調(diào)各控制機(jī)構(gòu)相互協(xié)同、跨界合作，有力克服屬地管理的弊端，從而達(dá)到高效的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展。

按流域?qū)λY源實(shí)現(xiàn)一體化保護(hù)是當(dāng)前世界大多數(shù)國(guó)家對(duì)于流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的共識(shí)。一是實(shí)現(xiàn)水資源管理模式從行政區(qū)劃管理轉(zhuǎn)向流域和區(qū)域綜合管理相結(jié)合。如法國(guó)建立了以流域?yàn)閱挝坏乃|(zhì)水量統(tǒng)一的綜合管理機(jī)制，日本實(shí)現(xiàn)了以整體集中協(xié)調(diào)為主、以分部門(mén)行政為輔的水質(zhì)水量的綜合管理體制。二是部分國(guó)家還通過(guò)立法確立了專門(mén)負(fù)責(zé)流域的水資源管理機(jī)構(gòu)，賦予各管理機(jī)構(gòu)相應(yīng)的水資源行政管理權(quán)限，從而統(tǒng)籌管理各大江河的合理開(kāi)發(fā)、正當(dāng)利用及針對(duì)性保護(hù)修復(fù)。如法國(guó)的流域管理委員會(huì)負(fù)責(zé)制定流域水資源開(kāi)發(fā)管理規(guī)劃，指導(dǎo)或引導(dǎo)各級(jí)地方政府實(shí)施水資源的具體開(kāi)發(fā)、綜合利用和保護(hù)工作。同時(shí)，部分國(guó)家高度重視水資源管理的公眾參與，管理方法或模式均體現(xiàn)出民主性、綜合性及科學(xué)創(chuàng)新性。

黃河流域水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)法律機(jī)制的完善建議

樹(shù)立綠色發(fā)展的生態(tài)文明法治理念，著力加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)治理工作，改變傳統(tǒng)的針對(duì)單項(xiàng)常規(guī)污染物或環(huán)境要素的防治或保護(hù)模式，構(gòu)建黃河流域綠色生態(tài)保護(hù)法治理念，注重資源和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的整體保護(hù)和修復(fù)，注重污染物全面防治和區(qū)域流域綜合環(huán)境治理，從而實(shí)現(xiàn)黃河流域的綠色發(fā)展。

構(gòu)建完備的黃河流域水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)法律規(guī)范體系。充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)作用，構(gòu)建多元立法主體、多層級(jí)組成的黃河流域生態(tài)環(huán)境法律體系和統(tǒng)一資源與環(huán)境的綜合性水資源法律法規(guī)體系，一體化處理黃河流域水資源開(kāi)發(fā)利用與環(huán)境污染防治保護(hù)工作。提高生態(tài)文明立法質(zhì)量，推進(jìn)黃河流域生態(tài)文明治理體系由管控型向共治型轉(zhuǎn)變。

通過(guò)借鑒國(guó)外以流域?yàn)閱挝坏乃Y源綜合規(guī)劃的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，努力構(gòu)建完善符合我國(guó)流域水資源實(shí)際的綜合管理法律機(jī)制。明確流域綜合規(guī)劃的主要編制機(jī)關(guān)，在規(guī)劃的編制依據(jù)中增加“水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)一體化”，結(jié)合我國(guó)黃河流域水資源的地理特征、時(shí)空分布等因素，在制定和實(shí)施規(guī)劃時(shí)統(tǒng)籌黃河流域水資源的開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)，充分考量地區(qū)之間、部門(mén)之間的利益，保護(hù)生態(tài)，涵養(yǎng)水源，促進(jìn)黃河流域水資源開(kāi)發(fā)保護(hù)修復(fù)一體化的穩(wěn)定發(fā)展。

建立健全黃河流域水生態(tài)環(huán)境與資源的利用、保護(hù)、補(bǔ)償、修復(fù)、監(jiān)測(cè)、處罰等規(guī)章制度，將生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作納入規(guī)范嚴(yán)密的法治化軌道，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督查常態(tài)化。健全區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，全面推行河長(zhǎng)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)黃河流域環(huán)境的全方位監(jiān)管。各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)摒棄因地方保護(hù)主義傾向和片面追求經(jīng)濟(jì)利益而損害局部流域生態(tài)環(huán)境的行為，在充分運(yùn)用法治思維的前提下，嚴(yán)格控制排污總量，提高生態(tài)環(huán)境綜合治理能力，確保流域生態(tài)保護(hù)規(guī)劃能夠善始善終、善作善成。

加大黃河流域水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的行政執(zhí)法和司法保護(hù)力度。深入推進(jìn)黃河流域環(huán)境交叉執(zhí)法常態(tài)化，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)和綜合執(zhí)法體制改革，實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法與司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制全覆蓋。一是創(chuàng)新司法審判體制，深入推進(jìn)環(huán)境資源糾紛案件的審判方式改革，構(gòu)建黃河流域環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)或巡回法庭，審理跨行政區(qū)域的環(huán)境污染糾紛案件，細(xì)化涉環(huán)境資源糾紛案件的審判程序和審理指南。二是加強(qiáng)審判隊(duì)伍建設(shè)，打造專業(yè)化高素質(zhì)人才梯隊(duì)，加大力度培養(yǎng)環(huán)境資源領(lǐng)域司法人才。三是多形式發(fā)揮生態(tài)環(huán)境司法的作用。暢通信息共享渠道，促進(jìn)智慧法院建設(shè)，加強(qiáng)流域內(nèi)相關(guān)法院的互聯(lián)互通，堅(jiān)持線上線下結(jié)合，暢通黃河流域立體化訴訟服務(wù)渠道，充分發(fā)揮司法大數(shù)據(jù)作用。堅(jiān)持專業(yè)審判與公眾參與相結(jié)合，拓寬公眾參與的途徑，拓展司法公開(kāi)的廣度，讓廣大人民群眾積極參與到環(huán)境公益訴訟中，定期公布環(huán)境資源典型案件，營(yíng)造司法服務(wù)保障的良好社會(huì)氛圍。

（本文系河南省科技廳軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“黃河流域水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)法律機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：212400410281）

責(zé) 編/肖晗題

Study on the Legal Mechanism for Water Preservation and Restoration

in the Yellow River Basin

Zhang Junming

Abstract： As the cradle of the splendid civilization of the Chinese nation， the Yellow River plays an important role in China's historical development and ecological security. It is necessary to learn from the advanced experience of foreign river basin water resources preservation and improve the legal mechanism for water preservation and restoration in the Yellow River Basin. This article holds that China should establish green development as a legal concept of ecological progress， build a complete legal and normative system and strengthen administrative law enforcement and judicial protection for water preservation and restoration in the Yellow River Basin， and legalize ecological preservation and adhere to green development across the whole Basin.

Keywords： Yellow River Basin， water preservation and restoration， legal mechanism