我國促進(jìn)工業(yè)節(jié)能降碳的電價政策初探

趙越

(中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院節(jié)能環(huán)保研究所，北京 100846)

目前，我國促進(jìn)節(jié)能降碳的價格政策集中在電價方面，包括差別電價、階梯電價、懲罰性電價、分時電價等。

1 我國促進(jìn)節(jié)能降碳電價政策的發(fā)展演變

1.1 差別電價的演變

為抑制高耗能行業(yè)盲目發(fā)展，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，提高能源利用效率，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2004年6月8日，國家發(fā)展改革委向華北、南方、華中和華東四大電網(wǎng)所在省、自治區(qū)、直轄市發(fā)出關(guān)于疏導(dǎo)電網(wǎng)電價矛盾有關(guān)問題的特急通知，決定對電解鋁、鐵合金、電石、燒堿、水泥和鋼鐵等6個高耗能行業(yè)試行差別電價，國家產(chǎn)業(yè)政策淘汰類和限制類企業(yè)，每千瓦時加價0.05元和0.02元。

差別電價政策試行2年，發(fā)揮了積極作用。但由于有關(guān)方面認(rèn)識不盡一致，相關(guān)措施不夠得力等原因，差別電價政策在部分地區(qū)沒有得到很好落實(shí)。在電力供應(yīng)緊張狀況逐步緩解的情況下，個別地區(qū)還擅自對高耗能產(chǎn)業(yè)用電實(shí)行價格優(yōu)惠，部分高耗能產(chǎn)業(yè)又出現(xiàn)了盲目發(fā)展的勢頭，這種現(xiàn)象如不及時加以引導(dǎo)，必將引發(fā)新一輪高耗能產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難度，加劇資源浪費(fèi)與環(huán)境污染。為此，2006年9月17日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)展改革委《關(guān)于完善差別電價政策的意見》(國辦發(fā)〔2006〕77號)，擴(kuò)大了差別電價范圍，將黃磷、鋅冶煉納入；加大了差別電價力度，淘汰類企業(yè)由每千瓦時加價0.05元提高到0.20元，限制類企業(yè)由每千瓦時加價0.02元提高到0.05元。

2010年5月12日，國家發(fā)展改革委、電監(jiān)會、能源局印發(fā)《關(guān)于清理對高耗能企業(yè)優(yōu)惠電價等問題的通知》(發(fā)改價格〔2010〕978號)，在取消對高耗能企業(yè)用電價格優(yōu)惠的同時，加大了差別電價政策實(shí)施力度。自2010年6月1日起，將淘汰類企業(yè)執(zhí)行的電價加價標(biāo)準(zhǔn)由每千瓦時0.20元提高到0.30元，限制類企業(yè)執(zhí)行的電價加價標(biāo)準(zhǔn)由每千瓦時0.05元提高到0.10元。

2014年5月5日，國家發(fā)展改革委、工信部、國家質(zhì)檢總局印發(fā)《關(guān)于運(yùn)用價格手段促進(jìn)水泥行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有關(guān)事項(xiàng)的通知》(發(fā)改價格〔2014〕880號)，對淘汰類水泥熟料企業(yè)生產(chǎn)用電實(shí)行更加嚴(yán)格的差別電價政策。自2014年7月1日起，對《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2011年本)(修正)》明確淘汰的利用水泥立窯、干法中空窯(生產(chǎn)高鋁水泥、硫鋁酸鹽水泥等特種水泥除外)、立波爾窯、濕法窯生產(chǎn)熟料的企業(yè)，其用電價格在現(xiàn)行目錄銷售電價基礎(chǔ)上每千瓦時加價0.4元。

2016年12月30日，國家發(fā)展改革委、工信部印發(fā)《關(guān)于運(yùn)用價格手段促進(jìn)鋼鐵行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有關(guān)事項(xiàng)的通知》(發(fā)改價格〔2016〕2803號)。自2017年1月1日起，對列入《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2011年本)(修正)》鋼鐵行業(yè)淘汰類、限制類裝置所屬企業(yè)生產(chǎn)用電，在現(xiàn)行目錄銷售電價或市場交易電價基礎(chǔ)上，淘汰類加價標(biāo)準(zhǔn)由每千瓦時0.3元提高至0.5元，限制類加價標(biāo)準(zhǔn)仍為每千瓦時0.1元。未按期完成化解過剩產(chǎn)能實(shí)施方案中化解任務(wù)的鋼鐵企業(yè)，其生產(chǎn)用電加價標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行淘汰類電價加價標(biāo)準(zhǔn)，每千瓦時加價0.5元。

1.2 階梯電價的演變

階梯電價是從居民生活用電開始的，2004年8月首先在浙江省實(shí)施，2011年11月在全國試行，2013年開始推廣到工業(yè)領(lǐng)域。

1.2.1 電解鋁階梯電價

2013年12月13日，國家發(fā)展改革委、工信部印發(fā)《關(guān)于電解鋁企業(yè)用電實(shí)行階梯電價政策的通知》(發(fā)改價格〔2013〕2530號)，對電解鋁企業(yè)用電實(shí)行階梯電價，電解鋁企業(yè)階梯電價標(biāo)準(zhǔn)見表1。

表1 電解鋁企業(yè)階梯電價標(biāo)準(zhǔn)

2021年8月26日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于完善電解鋁行業(yè)階梯電價政策的通知》(發(fā)改價格〔2021〕1239號)，進(jìn)一步完善了階梯電價分檔和加價標(biāo)準(zhǔn)。一是調(diào)整階梯電價分檔標(biāo)準(zhǔn)電耗指標(biāo)。統(tǒng)籌考慮電解鋁企業(yè)能源消費(fèi)、統(tǒng)計管理情況，將原使用的鋁液電解交流電耗指標(biāo)，調(diào)整為鋁液綜合交流電耗指標(biāo)，進(jìn)一步體現(xiàn)企業(yè)整體能效水平，計算方法更為清晰，更易核查。二是合理設(shè)定階梯電價分檔標(biāo)準(zhǔn)。2022年，電解鋁行業(yè)階梯電價分檔標(biāo)準(zhǔn)為鋁液綜合交流電耗13 650 kW·h/t；2023年-2024年，分檔標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為13 450 kW·h/t(不含脫硫電耗)；自2025年起，分檔標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為13 300 kW·h/t(不含脫硫電耗)。三是采用累進(jìn)加價方式確定加價標(biāo)準(zhǔn)。將加價方式由分檔加價調(diào)整為累進(jìn)加價，對電解鋁企業(yè)鋁液綜合交流電耗不高于分檔標(biāo)準(zhǔn)的，鋁液生產(chǎn)用電量不加價；高于分檔標(biāo)準(zhǔn)的，每超過20 kW·h，加價0.01元/kW·h，不足20 kW·h的按20 kW·h時計算。四是鼓勵電解鋁企業(yè)提高清潔能源利用水平。明確電解鋁企業(yè)消耗的非水可再生能源電量在全部用電量中的占比超過15%，且不小于所在省(自治區(qū)、直轄市)上年度非水電消納責(zé)任權(quán)重激勵值的，占比每增加1個百分點(diǎn)，階梯電價加價標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)降低1%，調(diào)整后的電解鋁企業(yè)階梯電價標(biāo)準(zhǔn)見表2?；谇鍧嵞茉蠢盟絼討B(tài)調(diào)整加價標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵電解鋁企業(yè)提高風(fēng)電、光伏發(fā)電等非水可再生能源利用水平，減少化石能源消耗。電解鋁企業(yè)消耗的非水可再生能源電量在全部用電量中的占比超過15%，且不小于所在省(自治區(qū)、直轄市)上年度非水電消納責(zé)任權(quán)重激勵值的，占比每增加1個百分點(diǎn)，階梯電價加價標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)降低1%[1], 調(diào)整后的電解鋁企業(yè)階梯電價標(biāo)準(zhǔn)見表2。

表2 調(diào)整后的電解鋁企業(yè)階梯電價標(biāo)準(zhǔn)

1.2.2 水泥階梯電價

2014年5月5日，國家發(fā)展改革委、工信部和國家質(zhì)檢總局印發(fā)《關(guān)于運(yùn)用價格手段促進(jìn)水泥行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有關(guān)事項(xiàng)的通知》(發(fā)改價格〔2014〕880號)，對執(zhí)行差別電價以外的水泥企業(yè)實(shí)行基于能耗標(biāo)準(zhǔn)的階梯電價政策。2016年1月14日，國家發(fā)展改革委等《關(guān)于水泥企業(yè)用電實(shí)行階梯電價政策有關(guān)問題的通知》(發(fā)改價格〔2016〕75號)，分為三檔且以《水泥單位產(chǎn)品能源消耗限額》(GB16780-2012)實(shí)施之日(2013年10月1日)為界限，實(shí)行不同的階梯電價。水泥企業(yè)用電階梯電價加價標(biāo)準(zhǔn)(適用于2013年10月1日之前投產(chǎn)企業(yè))見表3，水泥企業(yè)用電階梯電價加價標(biāo)準(zhǔn)(適用于2013年10月1日之后投產(chǎn)企業(yè))見表4。

表3 水泥企業(yè)用電階梯電價加價標(biāo)準(zhǔn)(2013年10月1日前投產(chǎn))

表4 水泥企業(yè)用電階梯電價加價標(biāo)準(zhǔn)(2013年10月1日后投產(chǎn))

1.2.3 鋼鐵階梯電價

2016年12月30日，國家發(fā)展改革委、工信部印發(fā)《關(guān)于運(yùn)用價格手段促進(jìn)鋼鐵行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有關(guān)事項(xiàng)的通知》(發(fā)改價格〔2016〕2803號)，對執(zhí)行差別電價以外的鋼鐵企業(yè)，基于《粗鋼生產(chǎn)主要工序單位產(chǎn)品能源消耗限額》(GB21256-2013)(2014 年 10 月 1 日實(shí)施)，實(shí)行階梯電價政策：第一檔不加價，第二檔每千瓦時加價0.05元，第三檔每千瓦時加價0.1元。鋼鐵企業(yè)階梯電價標(biāo)準(zhǔn)(適用于2014 年 10 月 1 日之前投產(chǎn)企業(yè))見表5，鋼鐵企業(yè)階梯電價標(biāo)準(zhǔn)(適用于2014 年 10 月 1 日之后投產(chǎn)企業(yè))見表6。

第一階段：建立一個融合標(biāo)準(zhǔn)，第一部分由所有民用要素構(gòu)成，第二部分由軍有民無的要素構(gòu)成。這樣既保證了民用要素分類與代碼構(gòu)成不發(fā)生變動，又包含了所有需要考慮的軍用要素。

表5 鋼鐵企業(yè)階梯電價標(biāo)準(zhǔn)

表6 鋼鐵企業(yè)階梯電價標(biāo)準(zhǔn)

1.3 懲罰性電價

對超能耗限額耗能產(chǎn)品實(shí)行的加收電費(fèi)政策。2010年5月，國家發(fā)展改革委、電監(jiān)會和能源局印發(fā)的《關(guān)于清理對高耗能企業(yè)優(yōu)惠電價等問題的通知》(發(fā)改價格〔2010〕978號)中規(guī)定：“對超能耗產(chǎn)品實(shí)行懲罰性電價。對能源消耗超過國家和地方規(guī)定的單位產(chǎn)品能耗(電耗)限額標(biāo)準(zhǔn)的，實(shí)行懲罰性電價。超過限額標(biāo)準(zhǔn)一倍以上的，比照淘汰類電價加價標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；超過限額標(biāo)準(zhǔn)一倍以內(nèi)的，由省級價格主管部門會同電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定加價標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

1.4 分時電價

分時電價也稱峰谷電價，即對一天中的不同時間段用電實(shí)行不同的電價，用電高峰階段實(shí)行高電價，低谷階段實(shí)行低電價，峰谷之間實(shí)行平電價。很早以前，我國就實(shí)行了峰谷電價。2021年7月26日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善分時電價機(jī)制的通知》(發(fā)改價格〔2021〕1093號)，要求各地以“服務(wù)以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)建設(shè)，促進(jìn)能源綠色低碳發(fā)展”為目的，統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)仉娏ο到y(tǒng)峰谷差率、新能源裝機(jī)占比和系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力等因素，合理確定峰谷電價價差，上年或當(dāng)年預(yù)計最大系統(tǒng)峰谷差率超過40%的地方，峰谷電價價差原則上不低于4∶1；其它地方原則上不低于3∶1。尖峰電價在峰段電價基礎(chǔ)上上浮比例原則上不低于20%。尖峰時段是指根據(jù)前兩年當(dāng)?shù)仉娏ο到y(tǒng)最高負(fù)荷95%及以上用電負(fù)荷出現(xiàn)的時段合理確定的用電時段。

分時電價的設(shè)計，旨在鼓勵企業(yè)在用電低谷時段多用電，高峰時段少用電，從而實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)的均衡供電用電。針對可再生能源發(fā)電快速發(fā)展的情況，分時電價充分考慮這一積極變化，調(diào)整了價差比例。這種調(diào)整，符合當(dāng)前能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化實(shí)際，以及節(jié)能降碳要求，應(yīng)積極推行。

2 存在的問題

2.1 覆蓋產(chǎn)品品種偏少

目前只有7種產(chǎn)品實(shí)行差別電價(因?qū)嵤╇A梯電價，電解鋁差別電價自2022年1月1日停止執(zhí)行)，3種產(chǎn)品實(shí)行階梯電價，六大高耗能行業(yè)中許多產(chǎn)品沒有納入，如工業(yè)硅、剛玉、莫來石、碳素、鈦白粉、平板玻璃、鑄石、鉛冶煉、銅冶煉、銻冶煉和鈦等，有進(jìn)一步擴(kuò)大范圍的必要和空間。

2.2 加價標(biāo)準(zhǔn)總體偏低

差別電價加價標(biāo)準(zhǔn)，淘汰類分別加價0.3元/(kW·h)、0.4元/(kW·h)和0.5元/(kW·h)，限制類加價0.1元/(kW·h)，總體偏低。增加的電費(fèi)支出，在生產(chǎn)成本中所占比例不夠大，對這些產(chǎn)品的市場競爭能力沒有產(chǎn)生重大減降影響。從各地上馬高耗能項(xiàng)目熱情不減，國家有關(guān)部門不得不屢次叫停、剎車可以看出，差別電價力度不夠。

2.3 未將碳排放和可再生能源作為加價因素

除了分時電價，差別電價、階梯電價和懲罰性電價均未將二氧化碳排放及可再生能源作為加價因素考慮，不利于落實(shí)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)和任務(wù)。

2.4 電價機(jī)制方向單一

差別電價、階梯電價和懲罰性電價，均采取了“只加價不減價”的單向價格機(jī)制，遵循的是不懲罰就是獎勵的原則。對企業(yè)和產(chǎn)品實(shí)行單向約束、懲罰，對能耗低、能效高的企業(yè)沒有獎勵，不利于最大限度鼓勵先進(jìn)和鼓勵創(chuàng)新。

2.5 懲罰性電價已不適用

實(shí)行懲罰性電價的初衷，是想通過加收電費(fèi)，對單位能耗高、浪費(fèi)能源的企業(yè)給予經(jīng)濟(jì)懲罰，進(jìn)而倒逼企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，改進(jìn)管理，降低單位產(chǎn)品能耗。但由于操作性不強(qiáng)等原因，沒有得到貫徹執(zhí)行。

3 進(jìn)一步發(fā)揮電價政策調(diào)控作用促進(jìn)節(jié)能降碳的建議

2021年9月22日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》，要求“完善差別化電價、分時電價和居民階梯電價政策。嚴(yán)禁對高耗能、高排放和資源型行業(yè)實(shí)施電價優(yōu)惠。”

雖然我國差別電價、階梯電價、懲罰性電價和分時電價已經(jīng)實(shí)行多年，但仍需根據(jù)中央要求，進(jìn)一步完善和深化。就工業(yè)領(lǐng)域而言，建議從以下幾個方面進(jìn)行完善和深化。

3.1 擴(kuò)大差別電價實(shí)施范圍提高加價標(biāo)準(zhǔn)

建議將差別電價實(shí)施范圍擴(kuò)大到平板玻璃、造紙、工業(yè)硅和銅鋅冶煉等行業(yè)。廣東省已在2018年1月擴(kuò)大到了平板玻璃、造紙、酒精、印染和制革行業(yè)。同時建議對使用高耗能落后淘汰設(shè)備的企業(yè)，實(shí)施差別電價，促進(jìn)企業(yè)加快淘汰落后設(shè)備。江蘇省已從2019年11月開始，對使用國家明令淘汰的高耗能設(shè)備用電實(shí)行差別電價，加價0.30元/(kW·h)；超過一年未整改或整改不到位的，加價標(biāo)準(zhǔn)提高至0.50元/(kW·h)。

目前，鐵合金等7種產(chǎn)品差別電價加價標(biāo)準(zhǔn)總體偏低。建議按照高耗能產(chǎn)品生產(chǎn)成本中用電成本所占比重，以足以影響高耗能產(chǎn)品市場競爭力為原則，核定各行業(yè)差別電價加價標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到促進(jìn)高耗能高排放行業(yè)節(jié)能降碳目的。

3.2 “獎罰”結(jié)合確定階梯電價標(biāo)準(zhǔn)并擴(kuò)大實(shí)施范圍

目前實(shí)行的電解鋁、水泥和鋼鐵階梯電價均為單向加價，電解鋁鋁液綜合交流電耗超過13 650 kW·h/t后，每增加20 kW·h加價0.01元，水泥、鋼鐵也是單位能耗超過一定指標(biāo)時開始加價。建議在此基礎(chǔ)上，按照“獎罰”結(jié)合的原則，采取“超罰節(jié)獎”辦法，確定階梯電價加價標(biāo)準(zhǔn)，形成超耗能源多付費(fèi)、節(jié)約能源多省錢的約束激勵機(jī)制。以電解鋁為例，鋁液綜合交流電耗低于13 650 kW·h/t時，每降低20 kW·h，降低電價0.01元/(kW·h)。

同時建議對工業(yè)硅、剛玉、莫來石、碳素、鈦白粉、平板玻璃、鑄石、玻璃纖維、鉛冶煉、銅冶煉、銻冶煉和海綿鈦等產(chǎn)品實(shí)行階梯電價。這些產(chǎn)品均為高耗能產(chǎn)品，并且已經(jīng)制定有單位產(chǎn)品能耗限額國家標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了能耗限定值，其中工業(yè)硅能耗限定值為3 500 kgce/t，剛玉為16 080～2 950 kgce/t(同一產(chǎn)品，不同工藝，下同)，莫來石為1 600 kgce/t，碳素為6 440～72 060 kW·h/t，鈦白粉為100～1 450 kgce/t，平板玻璃為12～14 kgce/箱，鑄石為800 kgce/t，玻璃纖維為430～900 kgce/t，鉛冶煉為140～540 kgce/t，銅冶煉為140～420 kgce/t，銻冶煉為(銻精礦-銻錠工藝)為1 250～1 400 kgce/t，海綿鈦(鈦渣-氯化-精制-鎂電解-還原蒸餾-破碎工藝)為8 000 kgce/t、(氯化-精制-鎂電解-還原蒸餾-破碎工藝)為6 100 kgce/t、(還原蒸餾-破碎工藝)為1 300 kgce/t。能耗限額國家標(biāo)準(zhǔn)為實(shí)行階梯電價創(chuàng)造了基本條件。

3.3 把碳排放和可再生能源作為制定節(jié)能降碳電價政策重要依據(jù)

隨著碳盤查方法的逐步完善和碳盤查工作深入開展，企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)基本可以滿足單位產(chǎn)品碳排放量核算需要。建議制定階梯電價政策時，在保留單位產(chǎn)品能耗指標(biāo)的同時，增加單位產(chǎn)品碳排放指標(biāo)。在確定差別電價實(shí)施范圍時，也能考慮企業(yè)的碳排放量。此外，亦應(yīng)把企業(yè)使用可再生能源情況，作為制定各種節(jié)能降碳電價政策的參考依據(jù)，以鼓勵企業(yè)利用可再生能源，減少化石能源消耗。

3.4 懲罰性電價政策可以退出

地方上，“十一五”初期就有省份實(shí)施懲罰性電價，國家2010年開始實(shí)施，但執(zhí)行效果并不理想。其原因主要有：一是懲罰性電價以國家和地方規(guī)定的單位產(chǎn)品能耗(電耗)限額標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)，這與后來實(shí)施的階梯電價有重合之處。二是計算超限額用能比較困難，可操作性比較差。雖然階梯電價也需要計算超限額用能結(jié)果，但階梯電價只針對電解鋁、水泥、鋼鐵三個行業(yè)，數(shù)據(jù)獲取相對容易一些。電解鋁、水泥生產(chǎn)流程簡單，能源流向清晰。鋼鐵生產(chǎn)雖流程較為復(fù)雜，但采用的是工序能耗，也比較容易計算。其它大部分行業(yè)，獲取數(shù)據(jù)困難。所以建議懲罰性電價退出節(jié)能降碳電價政策。

4 結(jié)語

促進(jìn)節(jié)能降碳的電價政策，對于遏制“兩高”產(chǎn)能盲目發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高工業(yè)企業(yè)能效碳效，具有重要作用。已經(jīng)執(zhí)行多年的差別電價和階梯電價政策，應(yīng)根據(jù)當(dāng)前節(jié)能降碳形勢，結(jié)合碳達(dá)峰碳中和要求，調(diào)整加價范圍和加價標(biāo)準(zhǔn)，完善加價機(jī)制，實(shí)行超耗超排加價約束，節(jié)約減排減價獎勵。對已不符合實(shí)際、難以落地的懲罰性電價政策，應(yīng)及時退出。