蔣紅珍

(上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海 200030)

2021年8月通過(guò)的《個(gè)人信息保護(hù)法》，專門在第70條設(shè)有公益訴訟條款，明確將公益訴訟制度納入個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域。(1)胡衛(wèi)列，寧中平.明確公益訴訟辦案重點(diǎn) 形成個(gè)人信息保護(hù)合力[N].檢察日?qǐng)?bào)，2021-09-27(3).但由于我國(guó)的檢察公益訴訟制度包含有民事和行政兩種類型，該條款并未明晰具體種類，因此，我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》所確立的公益訴訟制度是否同時(shí)包含了民事和行政這兩種類型，尤其是行政公益訴訟究竟是否適用于個(gè)人信息保護(hù)，引發(fā)了學(xué)界和實(shí)務(wù)界的認(rèn)識(shí)分歧。(2)余凌云，鄭志行.個(gè)人信息保護(hù)行政公益訴訟的規(guī)范建構(gòu)[J].人民檢察，2022(5)： 31-36.按照部分學(xué)者的理解，《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條規(guī)定確立起的僅僅是民事公益訴訟制度，并不包含行政公益訴訟。(3)明確否認(rèn)行政公益訴訟適用的觀點(diǎn)，可見(jiàn)程嘯.個(gè)人信息保護(hù)法理解與適用[M].北京： 中國(guó)法制出版社，2021： 531.(4)也有學(xué)者對(duì)《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條的適用，回避了是否包含行政公益訴訟的設(shè)問(wèn)，而是直接將之對(duì)等于民事公益訴訟條款，參見(jiàn)龍衛(wèi)球.個(gè)人信息保護(hù)法釋義[M].北京： 中國(guó)法制出版社，2021： 331.(5)張新寶，賴成宇.個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度的理解與適用[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2021，29(5)： 55-74.主要理由有： 其一，行政公益訴訟根據(jù)《行政訴訟法》提起，但該法第25條對(duì)于可以提起行政公益訴訟的情形做了嚴(yán)格限制；其二，由于履行個(gè)人信息保護(hù)的行政部門非常多，幾乎所有行政管理機(jī)關(guān)都負(fù)有保護(hù)個(gè)人信息的職責(zé)，因此規(guī)定個(gè)人信息保護(hù)的行政公益訴訟顯然不合適。(6)程嘯.個(gè)人信息保護(hù)法理解與適用[M].北京： 中國(guó)法制出版社，2021： 531.本文針對(duì)上述論斷展開(kāi)分析，試圖從規(guī)范層面回答行政公益訴訟對(duì)于《個(gè)人信息保護(hù)法》而言“是否被排除”和“能否被包容”的問(wèn)題，主要探討可行性；從價(jià)值層面則回答行政公益訴訟制度對(duì)個(gè)人信息保護(hù)而言“為何有必要”，從而探討個(gè)人信息保護(hù)與行政公益訴訟之間的關(guān)系，試圖為厘清和完善當(dāng)下我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的行政公益訴訟制度提供助力。

一、 是否被排除？

如果行政公益訴訟無(wú)法適用于個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域，那么從規(guī)范角度看，最強(qiáng)有力的基礎(chǔ)可能來(lái)自兩種方式。其一，法律設(shè)置有明確的禁止性條款。比如，《個(gè)人信息保護(hù)法》有明確的禁止行政公益訴訟制度適用的條款，那么姑且不論其立法形成背后的正當(dāng)性問(wèn)題，至少具備了排除行政公益訴訟適用的直接規(guī)范依據(jù)。其二，雖然沒(méi)有明確的禁止性條款，但如果現(xiàn)有涉及個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的規(guī)范所支持或承認(rèn)的公益訴訟制度，與行政公益訴訟存在實(shí)質(zhì)性沖突的話，那么按照法律沖突的原理，在承認(rèn)《個(gè)人信息保護(hù)法》乃是新近頒布的、涉及基本個(gè)人信息保護(hù)的“領(lǐng)域法”的前提下，應(yīng)當(dāng)以新法和特別法優(yōu)先為原則，排除行政公益訴訟的適用。(7)《個(gè)人信息保護(hù)法》作為一部“領(lǐng)域法”而非“民事特別法”的定位，參見(jiàn)張翔.個(gè)人信息權(quán)的憲法(學(xué))證成： 基于對(duì)區(qū)分保護(hù)論和支配權(quán)論的反思[J].環(huán)球法律評(píng)論，2022，44(1)： 53-68.那么，這兩種可能導(dǎo)致行政公益訴訟被排除的情形，是否存在于當(dāng)下的個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域呢？

(一) 沒(méi)有禁止性條款

根據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條的規(guī)定：“個(gè)人信息處理者違反本法規(guī)定處理個(gè)人信息，侵害眾多個(gè)人的權(quán)益的，人民檢察院、法律規(guī)定的消費(fèi)者組織和由國(guó)家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟。”從文義角度看，該條款確立起個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度的兩個(gè)要件。一方面，從主體角度看，它對(duì)有權(quán)提起個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的主體做了有限列舉，除了法定的消費(fèi)者組織、由個(gè)人信息保護(hù)履責(zé)部門(國(guó)家網(wǎng)信部門)“確定的組織”之外，還包括人民檢察院。檢察公益訴訟本身既包含有民事公益訴訟，也包含行政公益訴訟。尤其是行政公益訴訟，目前在實(shí)定法上有依據(jù)的就只有人民檢察院作為原告的情形。(8)事實(shí)上，在《個(gè)人信息保護(hù)法》頒布之后，最高人民檢察院即發(fā)布《關(guān)于貫徹執(zhí)行個(gè)人信息保護(hù)法推進(jìn)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟檢察工作的通知》，明確個(gè)人信息保護(hù)納入檢察公益訴訟體系。另一方面，該條款明確了公益訴訟起訴的兩個(gè)實(shí)質(zhì)要件。其一，個(gè)人信息處理者有違法處理個(gè)人信息的行為。這里的違法，指的是違反《個(gè)人信息保護(hù)法》的規(guī)定。其二，這種違法處理個(gè)人信息的活動(dòng)，已經(jīng)達(dá)到“侵害眾多個(gè)人權(quán)益”的程度。

結(jié)合《民事訴訟法》第58條的規(guī)定看，(9)該條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒(méi)有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！庇上嚓P(guān)主體代表多數(shù)人利益對(duì)“侵權(quán)者”提起訴訟，符合民事公益訴訟的制度機(jī)理。因此，《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條確實(shí)可以視為是在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》(10)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條規(guī)定：“對(duì)侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，可以向人民法院提起訴訟?！薄董h(huán)境保護(hù)法》(11)《環(huán)境保護(hù)法》第58條第1款規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟： (一) 依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；(二) 專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄?！钡葘ｉT法之后，又一個(gè)通過(guò)領(lǐng)域法的特別條款設(shè)置，來(lái)規(guī)定特定領(lǐng)域的民事公益訴訟適用機(jī)制的典型。但無(wú)論是從第70條的規(guī)定看，還是通觀整部《個(gè)人信息保護(hù)法》，都沒(méi)有明確禁止行政公益訴訟適用的規(guī)范基礎(chǔ)。換言之，民事公益訴訟機(jī)制可以以《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條為直接依據(jù)，但行政公益訴訟也未被明確禁止?！秱€(gè)人信息保護(hù)法》第70條本身能否作為行政公益訴訟的依據(jù)，還可能存在解釋空間。

(二) 并無(wú)實(shí)質(zhì)性沖突

討論個(gè)人信息保護(hù)是否與行政公益訴訟有實(shí)質(zhì)性沖突的問(wèn)題，就需要分析《行政訴訟法》第25條第4款，并梳理其與《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條的關(guān)系。

作為行政公益訴訟制度的核心條款，《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！备鶕?jù)這一條款所確立的行政公益訴訟制度具有以下特點(diǎn)： 首先，原告資格的排他性。只有人民檢察院才可以提起行政公益訴訟。其次，所涉領(lǐng)域的有限性。盡管可以通過(guò)“等”字的解釋和其他單行法的增擴(kuò)，但《行政訴訟法》第25條第4款通過(guò)列舉的方式，對(duì)行政公益訴訟適用的領(lǐng)域進(jìn)行了類型化的示例。(12)《行政訴訟法》第25條第4款列舉了“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”。除了《個(gè)人信息保護(hù)法》之外，《英雄烈士保護(hù)法》《未成年人保護(hù)法》《安全生產(chǎn)法》和《軍人地位和權(quán)益保障法》也分別設(shè)置有公益訴訟條款。再次，被訴主體和啟動(dòng)要件的有限性。在“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)”存在“違法行使職權(quán)或者不作為”，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的情況下才啟動(dòng)行政公益訴訟機(jī)制。(13)根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第22條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)，需要提交“被告違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”的證明材料。最后，程序的必經(jīng)性。人民檢察院提起公益訴訟，必須經(jīng)過(guò)檢察建議程序。并且需要經(jīng)此程序，在認(rèn)定行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”的前提下，方能提起訴訟。(14)學(xué)者歸納了實(shí)踐中“不依法履行職責(zé)”的多種情形，包含了拒絕履行、延遲履行、不予答復(fù)或者不正確履行、不完全履行等，參見(jiàn)李瑰華.行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)“依法履職”的認(rèn)定[J].行政法學(xué)研究，2021(5)： 33-40.(15)李明超.論行政公益訴訟中“不履行法定職責(zé)”的認(rèn)定規(guī)則[J].社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2020(3)： 275-280.

反觀《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條的法律結(jié)構(gòu)，它僅僅確立起公益訴訟原告在符合法定要件的前提下，向人民法院起訴個(gè)人信息處理者的機(jī)制?！缎姓V訟法》第25條第4款所要求的行政公益訴訟在主體、領(lǐng)域、要件和程序本身等方面的規(guī)定，并沒(méi)有在《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條的框架中被明確排除。退一步說(shuō)，即使承認(rèn)《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條確實(shí)只是確立起個(gè)人信息保護(hù)的民事公益訴訟保障機(jī)制，也不能完全排除基于《行政訴訟法》第25條第4款所確立的行政公益訴訟在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的適用可能性。換言之，在沒(méi)有明確禁止性規(guī)定和實(shí)質(zhì)性沖突的前提下，《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條和《行政訴訟法》第25條第4款能否作為并行不悖的兩個(gè)體系，為個(gè)人信息保護(hù)提供民事和行政公益訴訟的兩條制度渠道，本身是可待論證的問(wèn)題。更何況，即使在這兩個(gè)條款內(nèi)部，還存在著包容性的可能。

二、 能否被包容？

如前文所述，《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條主要確立個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟在主體資格和起訴要件層面的規(guī)定；《行政訴訟法》第25條第4款則確立行政公益訴訟的主體資格、適用領(lǐng)域，以及啟動(dòng)和程序要件。這兩個(gè)條款之間是否存在相容的余地？換言之，由《行政訴訟法》第25條第4款所確立的行政公益訴訟結(jié)構(gòu)能否在《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條中獲得解釋空間？

(一) 主體資格

主體資格包含原告和被告兩個(gè)方面。從原告資格角度看，人民檢察院已經(jīng)為《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條所承認(rèn)。但從順位角度看，《民事訴訟法》規(guī)定的公益訴訟主體啟動(dòng)順位應(yīng)該是“行政機(jī)關(guān)/法定組織—檢察機(jī)關(guān)”。換言之，檢察機(jī)關(guān)只有在沒(méi)有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，才可以向人民法院直接提起訴訟。(16)實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)也通過(guò)“訴前公示”程序來(lái)確定是否有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織提起訴訟。即使在不作為原告的前提下，檢察機(jī)關(guān)也可以通過(guò)“支持起訴”的方式在民事公益訴訟中發(fā)揮作用。潘巧.重慶首例消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟案調(diào)解結(jié)案[N].民主與法制時(shí)報(bào)，2021-09-17(4).與《民事訴訟法》立法結(jié)構(gòu)不同，《個(gè)人信息保護(hù)法》中的人民檢察院處于有權(quán)提起公益訴訟的首位，突顯人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位及在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟機(jī)制中的角色。(17)有學(xué)者從特別法優(yōu)于一般法的原則出發(fā)，認(rèn)為《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條是對(duì)《民事訴訟法》第58條關(guān)于人民檢察院提起公益訴訟順位優(yōu)先的特別規(guī)定。張成果.個(gè)人信息保護(hù)民事公益訴訟的程序邏輯與規(guī)范解釋： 兼論個(gè)人信息保護(hù)的“消費(fèi)者化”[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2021，29(6)： 72-84.

從被告適格角度看，行政公益訴訟的對(duì)象必須是行政主體。當(dāng)行政主體的行為(包含作為和不作為)侵害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益時(shí)，由法律規(guī)定的有權(quán)機(jī)關(guān)作為原告提起訴訟。從文義看，《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條明確被告為“個(gè)人信息處理者”。根據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》的規(guī)定，個(gè)人信息處理者包括任何組織和個(gè)人，國(guó)家機(jī)關(guān)本身就是一類特殊的個(gè)人信息處理者。這其中，必然包含著行政主體。(18)彭錞.論國(guó)家機(jī)關(guān)處理個(gè)人信息的合法性基礎(chǔ)[J].比較法研究，2022(2)： 162-176.當(dāng)行政主體作為個(gè)人信息處理者，因?yàn)檫`法行使職權(quán)或者不作為而侵害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益時(shí)，就引發(fā)如何適用《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條進(jìn)行救濟(jì)的問(wèn)題。

民事公益訴訟的結(jié)構(gòu)注定了它無(wú)法針對(duì)行政主體作為被告方提起訴訟，導(dǎo)致對(duì)行政機(jī)關(guān)作為個(gè)人信息處理者時(shí)的救濟(jì)缺失。如果是行政主體在履職過(guò)程中，存在違反《個(gè)人信息保護(hù)法》的規(guī)定從而“侵害眾多個(gè)人權(quán)益”的情形，民事公益訴訟很難對(duì)應(yīng)這種情景下的公益救濟(jì)需要。比如，最高檢發(fā)布的“江西省樂(lè)安縣人民檢察院督促規(guī)范政府信息公開(kāi)行政公益訴訟案”，(19)中華人民共和國(guó)最高人民檢察院.最高檢發(fā)布檢察機(jī)關(guān)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟典型案例[EB/OL]. (2021-04-22)[2022-07-12]. https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202104/t20210422_516357.shtml#1.正是針對(duì)行政機(jī)關(guān)在履行政府信息公開(kāi)職能時(shí)泄露不應(yīng)公開(kāi)的公民個(gè)人信息的情形。該案明確，應(yīng)當(dāng)由“檢察機(jī)關(guān)通過(guò)制發(fā)訴前檢察建議，依法督促行政機(jī)關(guān)履職整改，保護(hù)公民個(gè)人信息安全”。雖然案件最終并未進(jìn)入司法訴訟的程序，但最高人民檢察院以“個(gè)人信息保護(hù)典型公益訴訟案例”加以公布，就意味著針對(duì)行政機(jī)關(guān)侵害公民個(gè)人信息的違法行為，傾向于行政公益訴訟制度的適用。按照學(xué)者的歸納，“從個(gè)人信息保護(hù)法規(guī)定的責(zé)任主體以及《民法典》和《網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定的個(gè)人信息保護(hù)方式看，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的路徑應(yīng)當(dāng)既有民事公益訴訟亦有行政公益訴訟”。(20)薛天涵.個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度的法理展開(kāi)[J].法律適用，2021(8)： 155-164.如果承認(rèn)《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條和《行政訴訟法》第25條第4款在責(zé)任主體角度存在著包容性的關(guān)系，那么行政公益訴訟就能夠被《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條涵蓋，所需要的是在適用的要件和流程上結(jié)合《行政訴訟法》第25條第4款加以增補(bǔ)。

(二) 適用領(lǐng)域

誠(chéng)然，《行政訴訟法》第25條第4款對(duì)行政公益訴訟的適用領(lǐng)域做了列舉式規(guī)定，即“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”。這一立法形式，也被學(xué)界和實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為是立法有意對(duì)“行政公益訴訟限縮適用”的表現(xiàn)之一?？紤]到在2017年《行政訴訟法》修訂之時(shí)，行政公益訴訟在我國(guó)正處于探索階段，將立法和實(shí)踐資源率先投入在當(dāng)時(shí)突出地需要行政公益訴訟介入的領(lǐng)域，有其合理性。但同時(shí)要看到，一方面，近年來(lái)我國(guó)行政公益訴訟制度已隨著實(shí)踐發(fā)展得到一定的經(jīng)驗(yàn)積累，相應(yīng)的學(xué)理和制度慢慢趨向成熟；另一方面，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會(huì)形態(tài)的變化，亟須檢察機(jī)關(guān)介入從而有效代表公益對(duì)行政監(jiān)管提出訴求的典型領(lǐng)域也在不斷發(fā)生變化。個(gè)人信息保護(hù)正是隨著信息產(chǎn)業(yè)技術(shù)的發(fā)展，并在人工智能、大數(shù)據(jù)和算法控制的時(shí)代里被凸顯出來(lái)。(21)比如有學(xué)者認(rèn)為在現(xiàn)代隱私權(quán)背景下討論隱私或者個(gè)人信息，必需緊緊針對(duì)計(jì)算機(jī)、現(xiàn)代科技以及與此相結(jié)合的權(quán)力對(duì)個(gè)人的威脅，這也是所謂“第二代隱私權(quán)”提出的背景。Westin A F. Privacy and Freedom[M]. New York： Atheneum， 1967： 346-355.大量行政機(jī)關(guān)既擔(dān)負(fù)著作為各自行業(yè)或產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管機(jī)關(guān)的職責(zé)，同時(shí)本身在履職過(guò)程中又涉及大量個(gè)人信息處理。這種角色的多元性和耦合性，更是彰顯出在不對(duì)等的個(gè)人信息處理領(lǐng)域民事公益訴訟所無(wú)法企及的救濟(jì)需求。(22)蔣紅珍.《個(gè)人信息保護(hù)法》中的行政監(jiān)管[J].中國(guó)法律評(píng)論，2021(4)： 48-58

從《行政訴訟法》第25條第4款看，行政公益訴訟的適用領(lǐng)域也通過(guò)“等”字保留著擴(kuò)張解釋的可能性。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)目前對(duì)公益訴訟保護(hù)范圍實(shí)際上采用的是“列舉+開(kāi)放”式的規(guī)定。(23)中華人民共和國(guó)最高人民檢察院.最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋[EB/OL]. (2020-12-30)[2022-07-12]. https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202012/t20201230_504430.shtml#1.正如同《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》將侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽(yù)、榮譽(yù)領(lǐng)域納入檢察民事公益訴訟可見(jiàn)《民事訴訟法》第55條的“等”乃是不完全列舉的有力證明一樣，《行政訴訟法》第25條第4款也同樣包含有“等”字，同樣以“致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”作為兜底，為檢察機(jī)關(guān)提起超出生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)家財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓四類案件范圍之外的行政公益訴訟提供規(guī)范基礎(chǔ)。(24)薛天涵.個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度的法理展開(kāi)[J].法律適用，2021(8)： 155-164.從這個(gè)角度看，個(gè)人信息保護(hù)在適用《行政訴訟法》第25條第4款時(shí)，也存在著包含個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域的解釋可能性。(25)《安全生產(chǎn)法》《軍人地位和權(quán)益保障法》等單行法明確對(duì)人民檢察院依據(jù)行政訴訟法相關(guān)規(guī)定提起公益訴訟做出授權(quán)。參見(jiàn)《安全生產(chǎn)法》第74條第2款、《軍人地位和權(quán)益保障法》第62條。未成年人保護(hù)領(lǐng)域的行政公益訴訟也被《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第67條第2項(xiàng)明確確立。

(三) 制度可行性： 啟動(dòng)和程序要件

按照《行政訴訟法》的規(guī)定，行政公益訴訟在啟動(dòng)要件和前置流程上有兩個(gè)要求。(26)這也被稱為“訴前程序+提起訴訟”的檢察行政公益訴訟雙軌模式。沈開(kāi)舉，邢昕.檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序?qū)嵶C研究[J].行政法學(xué)研究，2017(5)： 39-51.第一，負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)存在違法行使職權(quán)或者不作為的行為，從而引發(fā)的國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受損。第二，在向人民法院提起訴訟之前，須經(jīng)過(guò)檢察建議的程序。并且只有在檢察機(jī)關(guān)確認(rèn)行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”的前提下，才能訴諸法院。

匹配到個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域，需要區(qū)分行政機(jī)關(guān)的兩重身份屬性。

其一，如果是行政機(jī)關(guān)自身作為個(gè)人信息處理者有侵犯社會(huì)公共利益的行為，那么此時(shí)需要處理的是該行政機(jī)關(guān)是否屬于《行政訴訟法》第25條第4款所規(guī)定的“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)”。對(duì)這一概念的認(rèn)定，存在不同的觀點(diǎn)。從狹義角度看，有學(xué)者主張應(yīng)該“依據(jù)實(shí)體法規(guī)定或者法律的明確授權(quán)確定對(duì)某一行政領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)管職責(zé)”。(27)魏瓊，梁春程.行政公益訴訟中“行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定[J].人民檢察，2019(18)： 61-65.也有廣義觀點(diǎn)認(rèn)為除了實(shí)體法規(guī)定或者法律授權(quán)之外，行政機(jī)關(guān)的先行行為、切實(shí)保護(hù)公益需求也可以作為確定“監(jiān)督管理職責(zé)”的來(lái)源。(28)梅艷.行政公益訴訟的裁判規(guī)則： 以行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”為視角[J].三峽大學(xué)學(xué)報(bào)，2020，42(1)： 93-98.從規(guī)范層面看，以憲法第85條和89條為頂點(diǎn)設(shè)置的整個(gè)行政機(jī)關(guān)體系已經(jīng)在組織法層面具有身負(fù)“監(jiān)督管理職責(zé)”的抽象身份。(29)這里還可以區(qū)分“監(jiān)督或管理”和“監(jiān)督+管理”的兩種職責(zé)形態(tài)。也有學(xué)者區(qū)分作為主管部門的所謂“支配型行政機(jī)關(guān)”和作為一級(jí)人民政府的所謂“管理型行政機(jī)關(guān)”。陳德敏，謝忠洲.論行政公益訴訟中“不履行法定職責(zé)”之認(rèn)定[J].湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2020，49(1)： 54-62.而事實(shí)上，只要基于國(guó)家行政權(quán)行使來(lái)處理個(gè)人信息，就很難從監(jiān)督管理者的角色定位中完全脫離出來(lái)。(30)即使在意定的情形下通過(guò)簽訂行政協(xié)議的方式使用個(gè)人信息，行政機(jī)關(guān)的角色依然可以歸入“監(jiān)管機(jī)關(guān)”。實(shí)踐表明，我國(guó)行政公益訴訟的被告同時(shí)覆蓋了作為主管部門的“支配型行政機(jī)關(guān)”和作為一級(jí)人民政府的“管理型行政機(jī)關(guān)”，甚至還有同時(shí)作為被告的案例。(31)如“海南省人民檢察院第一分院督促瓊海市政府、省自然資源和規(guī)劃廳對(duì)海南省上溪、尖嶺自然保護(hù)區(qū)林地所有權(quán)依法履職案”。安徽省蕪湖市人民檢察院.2019年度十大檢察公益訴訟典型案例介紹與評(píng)析[EB/OL]. (2020-09-10)[2022-05-23]. www.wuhu.jcy.gov.cn/zyaj/202009/t20200910_2954258.shtml.

其二，如果是非國(guó)家機(jī)關(guān)的個(gè)人和組織違法侵害眾多個(gè)人信息權(quán)益，人民檢察院如果能夠針對(duì)這些侵權(quán)領(lǐng)域找到負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，就可以匹配行政公益訴訟的相關(guān)程序機(jī)制展開(kāi)法律監(jiān)督工作。這種行政公益訴訟的啟動(dòng)路徑，已經(jīng)被最高檢所公布的多個(gè)典型案例所印證。并且，《個(gè)人信息保護(hù)法》確立有“履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門”，(32)參見(jiàn)《個(gè)人信息保護(hù)法》第60條：“國(guó)家網(wǎng)信部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)個(gè)人信息保護(hù)工作和相關(guān)監(jiān)督管理工作。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門依照本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)個(gè)人信息保護(hù)和監(jiān)督管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門的個(gè)人信息保護(hù)和監(jiān)督管理職責(zé)，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定確定。”《個(gè)人信息保護(hù)法》還專門設(shè)置了針對(duì)履職部門的法律責(zé)任條款。當(dāng)這些專門負(fù)有履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門因?yàn)椤斑`法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”時(shí)，也應(yīng)當(dāng)納入行政公益訴訟制度的監(jiān)督和救濟(jì)中來(lái)。

從程序角度看，檢察機(jī)關(guān)如若依照《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條提起民事公益訴訟，需要匹配《民事訴訟法》的規(guī)定，在沒(méi)有適格主體或適格主體不起訴的前提下方能起訴；(33)從這個(gè)角度看，檢察機(jī)關(guān)即使根據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條啟動(dòng)民事公益訴訟程序，也必須匹配《民事訴訟法》關(guān)于民事公益訴訟的程序要件。同樣，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，也必須匹配《行政訴訟法》中的程序規(guī)定。一方面，檢察建議是必經(jīng)程序，它不僅因?yàn)橛兴痉ㄔV訟作為后盾從而對(duì)行政機(jī)關(guān)具有一定客觀威懾力；并且將一部分行政公益訴訟案件通過(guò)訴前程序解決也有助于節(jié)約司法成本。另一方面，只有在檢察建議下達(dá)后依然認(rèn)定行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”的前提下，方才提起行政公益的司法訴訟。(34)具體可參見(jiàn)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第81、82條之規(guī)定。從這個(gè)角度看，無(wú)論是民事公益訴訟，還是行政公益訴訟，人民檢察院根據(jù)《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條提起，都需要根據(jù)訴訟法增補(bǔ)一定程序要件。

三、 為何有必要？

事實(shí)上，早在《個(gè)人信息保護(hù)法》正式出臺(tái)之前，涉及個(gè)人信息保護(hù)的行政公益訴訟機(jī)制就已經(jīng)在檢察公益實(shí)踐中得到探索。2020年，最高人民檢察院出臺(tái)《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確將個(gè)人信息保護(hù)納入公益訴訟檢察新領(lǐng)域。2021年4月，最高人民檢察院發(fā)布了11起檢察機(jī)關(guān)提起個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的典型案例，包含了行政公益訴訟、民事公益訴訟以及刑事附帶民事公益訴訟。從最高檢新近發(fā)布的信息看，“聚焦網(wǎng)絡(luò)時(shí)代公民個(gè)人信息保護(hù)更高需求，依法履行公益訴訟檢察職能更是未來(lái)檢察職能的重要方向”。(35)2021年，檢察機(jī)關(guān)共辦理個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件2 000余件，同比上升近3倍。張昊.檢察機(jī)關(guān)積極維護(hù)個(gè)人信息安全[N].法制日?qǐng)?bào)，2022-02-28(3).可以說(shuō)，在大數(shù)據(jù)時(shí)代涉眾型個(gè)人信息事件頻發(fā)的當(dāng)下，檢察行政公益訴訟的確立有其獨(dú)特價(jià)值。(36)張希平.推進(jìn)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟正當(dāng)其時(shí)[J].人民檢察，2021(8)： 76.

(一) 行政公益訴訟的制度優(yōu)勢(shì)

盡管檢察公益訴訟本身從類型上可以分為行政公益訴訟和民事公益訴訟，但在實(shí)踐中的選擇偏好上，無(wú)論是基于司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，還是基于辦案難度的考慮，檢察機(jī)關(guān)往往更容易優(yōu)先適用行政公益訴訟程序。(37)屠春含，馬方飛.檢察公益訴訟保護(hù)公民個(gè)人信息若干問(wèn)題探析[J].中國(guó)檢察官，2020(4)： 68-71.從近年來(lái)的實(shí)際數(shù)據(jù)看，行政公益訴訟的體量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于民事公益訴訟。(38)檢察機(jī)關(guān)2018年全年共立案辦理民事公益訴訟4 393件、行政公益訴訟108 767件；2019年辦理民事公益訴訟 7 125 件、行政公益訴訟119 787件；2020年立案辦理民事公益訴訟1.4萬(wàn)件，行政公益訴訟13.7萬(wàn)件。張軍.最高人民檢察院工作報(bào)告[EB/OL]. (2019-03-19)[2022-07-15]. www.12309.gov.cn/12309/dbwyll/201903/t20190319_2479001.shtml.這可以歸因于行政公益訴訟所具有的制度優(yōu)勢(shì)。

首先，行政公益訴訟在啟動(dòng)要件上較之民事公益訴訟更具確定性。對(duì)于民事公益訴訟而言，檢察機(jī)關(guān)即使發(fā)現(xiàn)有損害社會(huì)公共利益的行為，也不能徑行啟動(dòng)。而必須在缺乏法定機(jī)關(guān)和組織或者相應(yīng)機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的前提下，才可以起訴。(39)參見(jiàn)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第96條。盡管實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)發(fā)布訴前公告，敦促其他適格主體起訴；但只要有關(guān)機(jī)關(guān)和組織介入，檢察機(jī)關(guān)的職能就從核心參與者的“原告”轉(zhuǎn)變?yōu)檩o助性的“支持起訴”。而在行政公益訴訟中，無(wú)論是訴前程序還是提起訴訟，主導(dǎo)權(quán)始終掌握在檢察機(jī)關(guān)手里。

其次，行政公益訴訟的“雙軌制”優(yōu)勢(shì)。檢察行政公益訴訟的訴前程序和司法訴訟程序本質(zhì)上代表著不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)能關(guān)系。憲法賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)，由檢察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是否正確實(shí)施法律，是對(duì)立法機(jī)關(guān)監(jiān)督法律實(shí)施職能的延伸。(40)劉藝.檢察公益訴訟的司法實(shí)踐與理論探索[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，25(2)： 3-18.訴前階段，檢察建議直接對(duì)象為行政機(jī)關(guān)。一方面，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，個(gè)人信息的侵權(quán)主體往往兼具專業(yè)性和規(guī)模性，而侵權(quán)形態(tài)則富有高度隱蔽性和復(fù)雜性，這些特點(diǎn)都使得平等的、分散的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制難以發(fā)揮真正的時(shí)效。(41)薛天涵.個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟制度的法理展開(kāi)[J].法律適用，2021(8)： 155-164.另一方面，在現(xiàn)代監(jiān)管治理體系下，幾乎所有行業(yè)和產(chǎn)業(yè)都有各自的行政監(jiān)督管理部門。盡管檢察建議的法律性質(zhì)還有爭(zhēng)議，但是訴前程序就相當(dāng)于針對(duì)特定的個(gè)人信息侵權(quán)事件明確了具體的義務(wù)主體。事實(shí)上，受制于現(xiàn)代行政的專業(yè)性，檢察機(jī)關(guān)并不見(jiàn)得熟悉所有被監(jiān)督的法律領(lǐng)域，為發(fā)生在不同產(chǎn)業(yè)、行業(yè)領(lǐng)域的個(gè)人信息侵害事件匹配特定的監(jiān)管部門，有助于調(diào)動(dòng)行政資源，減輕自身壓力。

再次，通向司法程序的震懾性和解釋裁量。與訴前階段調(diào)整檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系不同，司法程序則涉及檢察權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三者之間的關(guān)系。(42)檢察公益訴訟涉及檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)、立法權(quán)和公民權(quán)的關(guān)系問(wèn)題，應(yīng)在不同網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)中明確不同主體的權(quán)能定位，從而實(shí)現(xiàn)檢察公益訴訟的治理效能提升。劉藝.論國(guó)家治理體系下的檢察公益訴訟[J].中國(guó)法學(xué)，2020(2)： 149-167.行政公益訴訟在試點(diǎn)時(shí)就堅(jiān)持將大量的行政違法行為通過(guò)訴前檢察建議機(jī)制予以解決的思路，進(jìn)入實(shí)質(zhì)的訴訟過(guò)程本身并不被提倡。(43)盧超.從司法過(guò)程到組織激勵(lì)： 行政公益訴訟的中國(guó)試驗(yàn)[J].法商研究，2018，35(5)： 25-35.但不可否認(rèn)，經(jīng)由檢察機(jī)關(guān)判斷行政機(jī)關(guān)是否“依法履行職責(zé)”從而進(jìn)入司法程序，也為檢察建議機(jī)制提供了震懾效果。換言之，通過(guò)雙軌制的機(jī)制配置，既通過(guò)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履職來(lái)實(shí)現(xiàn)制度目標(biāo)，又同時(shí)起到節(jié)省檢察資源和司法成本的效果，最大程度實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人權(quán)益和社會(huì)公益的維護(hù)。(44)黃忠順.公益性訴訟實(shí)施權(quán)配置論[M].北京： 社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018： 41.

(二) 個(gè)人信息保護(hù)行政公益訴訟的既有實(shí)踐

如果說(shuō)最高人民檢察院于2021年4月發(fā)布的個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的典型案例，還在《個(gè)人信息保護(hù)法》出臺(tái)之前，那么到2022年3月最高人民檢察院發(fā)布第三十五批指導(dǎo)性案例時(shí)，已經(jīng)正式迎來(lái)了《個(gè)人信息保護(hù)法》的生效。其中，檢察機(jī)關(guān)在“浙江省杭州市余杭區(qū)人民檢察院對(duì)北京某公司提起民事公益訴訟、北京市人民檢察院敦促保護(hù)兒童個(gè)人信息權(quán)益行政公益訴訟案”(45)參見(jiàn)最高人民檢察院指導(dǎo)案例第141號(hào)。中，分別通過(guò)民事公益訴訟和行政公益訴訟的兩條路徑共同作用于兒童個(gè)人信息權(quán)益保護(hù)，具有啟發(fā)性。在最高人民檢察院所公布的行政公益訴訟指導(dǎo)性案例或者典型性案例中，以被告來(lái)源作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，至少已經(jīng)涉及三種類型。

1. 行政機(jī)關(guān)作為個(gè)人信息處理者被提起行政公益訴訟

由于行政機(jī)關(guān)在履行法定職責(zé)過(guò)程中，往往需要處理自然人的個(gè)人信息，因此行政機(jī)關(guān)本身就與自然人之間形成個(gè)人信息處理的行政法律關(guān)系。在《個(gè)人信息保護(hù)法》出臺(tái)之前，已經(jīng)有不少立法針對(duì)行政機(jī)關(guān)履職過(guò)程中獲得的個(gè)人信息，提出明確的禁止性義務(wù)或者設(shè)置法律責(zé)任。以職能形態(tài)區(qū)分來(lái)看，包括針對(duì)作為核心履職內(nèi)容的信息處理行為，比如《居民身份證法》第6條第3款、(46)該條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)及其人民警察對(duì)因制作、發(fā)放、查驗(yàn)、扣押居民身份證而知悉的公民的個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)予以保密?！薄蹲o(hù)照法》第12條第3款；(47)該條規(guī)定：“護(hù)照簽發(fā)機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)因制作、簽發(fā)護(hù)照而知悉的公民個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)予以保密。”針對(duì)因履行法定職能而自然獲取的信息處理行為，比如《契稅法》第13條第2款、(48)該條規(guī)定：“稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)稅收征收管理過(guò)程中知悉的納稅人的個(gè)人信息，應(yīng)當(dāng)依法予以保密，不得泄露或者非法向他人提供?！薄冻鼍橙刖彻芾矸ā返?5條、(49)該條第3款規(guī)定：“履行出境入境管理職責(zé)的工作人員，有下列行為之一的，依法給予處分： ……(三) 泄露在出境入境管理工作中知悉的個(gè)人信息，侵害當(dāng)事人合法權(quán)益的”?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第92條(50)該條規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)行政部門和其他有關(guān)行政部門、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)及其工作人員泄露用人單位和個(gè)人信息的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；給用人單位或者個(gè)人造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任?！?；針對(duì)特定調(diào)查或監(jiān)督檢查職能處理個(gè)人信息行為，比如《出口管制法》第29條第3款、(51)該條規(guī)定：“有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)調(diào)查中知悉的國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和個(gè)人信息依法負(fù)有保密義務(wù)?！薄堵糜畏ā返?6條第2款(52)該條規(guī)定：“監(jiān)督檢查人員對(duì)在監(jiān)督檢查中知悉的被檢查單位的商業(yè)秘密和個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)依法保密?！眳⒁?jiàn)中華人民共和國(guó)旅游法[EB/OL]. (2018-11-05)[2022-07-12]http：//www.npc.gov.cn/npc/c12435/201811/0c84f02fb5b84a648fa0b801bd88d8cb.shtml.。如果說(shuō)這些規(guī)定僅僅提供了特定領(lǐng)域中的個(gè)人信息保護(hù)要求，那么《個(gè)人信息保護(hù)法》的出臺(tái)，則提供了一般意義上的個(gè)人信息保護(hù)規(guī)范基礎(chǔ)。

行政機(jī)關(guān)違法處理個(gè)人信息被提起行政公益訴訟，在最高檢公布的“江西省樂(lè)安縣人民檢察院督促規(guī)范政府信息公開(kāi)行政公益訴訟案”中得以體現(xiàn)。(53)江西省樂(lè)安縣人民檢察院督促規(guī)范政府信息公開(kāi)行政公益訴訟案，參見(jiàn)檢察機(jī)關(guān)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟典型案例[EB/OL]. (2021-04-22)[2022-07-12]. https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202104/t20210422_516357.shtml#2.該案中，樂(lè)安縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局作為農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政府信息的制發(fā)單位，未依法履行對(duì)擬公開(kāi)的政府信息進(jìn)行審查的責(zé)任，致使大量公民個(gè)人信息處于泄露狀態(tài)，侵害了社會(huì)公共利益。(54)根據(jù)《居民身份證法》《政府信息公開(kāi)條例》以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《涉農(nóng)補(bǔ)貼領(lǐng)域基層政務(wù)公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)指引》等相關(guān)法律法規(guī)和文件規(guī)定，涉及居民身份證號(hào)碼、銀行賬號(hào)等個(gè)人信息的政府信息屬于依法不予公開(kāi)的內(nèi)容。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)制發(fā)訴前檢察建議的方式，督促行政機(jī)關(guān)履職整改。其典型意義被歸納為：“檢察機(jī)關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息工作中存在的公民個(gè)人信息泄露風(fēng)險(xiǎn)，可以通過(guò)履行公益訴訟檢察職能督促行政機(jī)關(guān)進(jìn)行整改，實(shí)現(xiàn)保護(hù)公民個(gè)人信息安全和依法公開(kāi)政府信息職能的‘雙贏多贏共贏’?！睆姆蛇m用角度看，該案跟進(jìn)了《行政訴訟法》第25條第4款中關(guān)于行政公益訴訟被告(“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)”)和適用領(lǐng)域(“等領(lǐng)域”)的解釋空間，也為后續(xù)頒布的《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條中“個(gè)人信息處理者”，提供了行政機(jī)關(guān)這一類型的注腳。

2. 行政機(jī)關(guān)作為相關(guān)產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的監(jiān)管部門被提起行政公益訴訟

在行政機(jī)關(guān)作為相關(guān)產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的監(jiān)管部門被提起行政公益訴訟的情形下，確定相關(guān)領(lǐng)域的直接監(jiān)管部門是檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟程序的重要前提。從最高檢公布的典型案例看，針對(duì)商事主體非法獲取就診者個(gè)人信息用于商業(yè)營(yíng)銷的市場(chǎng)亂象，檢察機(jī)關(guān)督促市場(chǎng)監(jiān)督管理部門依法履職。(55)浙江省溫州市鹿城區(qū)人民檢察院督促保護(hù)就診者個(gè)人信息行政公益訴訟案，參見(jiàn)最高檢發(fā)布檢察機(jī)關(guān)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟典型案例[EB/OL]. (2021-06-28)[2022-07-12]. http：//www.zjph.jcy.gov.cn/html/phjcy/news/show-1534.html.針對(duì)轄區(qū)內(nèi)快遞企業(yè)的快遞單未對(duì)用戶個(gè)人信息采取隱匿化等有效保護(hù)措施，存在泄露公民個(gè)人信息重大隱患時(shí)，檢察機(jī)關(guān)向市郵政局發(fā)出訴前檢察建議，建議其依法全面履行快遞市場(chǎng)安全監(jiān)督管理職責(zé)，督促快遞企業(yè)采取有效手段保護(hù)用戶信息安全。(56)甘肅省平?jīng)鍪腥嗣駲z察院督促整治快遞單泄露公民個(gè)人信息行政公益訴訟案[EB/OL]. (2021-05-18) [2022- 07-12]. https：//www.spp.gov.cn/spp/dxwlzp2021/202105/t20210518_518485.shtml.針對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)非法獲取學(xué)生個(gè)人信息用于營(yíng)銷招生、侵害學(xué)生合法權(quán)益的行為，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)訴前磋商和檢察建議等方式督促教育行政部門依法履職，保護(hù)學(xué)生個(gè)人信息安全。(57)江蘇省無(wú)錫市人民檢察院督促保護(hù)學(xué)生個(gè)人信息行政公益訴訟案[EB/OL]. (2021-04-22)[2022-07-12]. https：//www.spp.gov.cn/spp/jcgyssljgrxxbh/202104/t20210422_527818.shtml.針對(duì)房地產(chǎn)及裝飾裝修等行業(yè)泄露消費(fèi)者個(gè)人信息、導(dǎo)致大量騷擾電話短信推銷的行為，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)個(gè)案情形確定房地產(chǎn)管理中心、市場(chǎng)監(jiān)督管理局、裝飾裝修行業(yè)管理辦公室、住房和建設(shè)局分別對(duì)本案中的違法個(gè)人信息處理承擔(dān)相關(guān)職責(zé)，通過(guò)訴前檢察建議督促有關(guān)部門依法履行監(jiān)管職責(zé)，推動(dòng)行業(yè)治理，切實(shí)加強(qiáng)公民個(gè)人信息保護(hù)。(58)河南省濮陽(yáng)市華龍區(qū)人民檢察院督促整治裝飾裝修行業(yè)泄露公民個(gè)人信息行政公益訴訟案[EB/OL]. (2021-04-22)[2022-07-12]. https：//www.spp.gov.cn/spp/jcgyssljgrxxbh/202104/t20210422_527820.shtml.這種涉及行政機(jī)關(guān)作為相關(guān)產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的監(jiān)管部門被提起行政公益訴訟的方式，較為貼合行政公益訴訟的制度優(yōu)勢(shì)，也是目前個(gè)人信息保護(hù)行政公益訴訟的典型類型。從法律適用角度看，這種類型的行政公益訴訟并不以“個(gè)人信息處理者”為訴訟對(duì)象，可以視為根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款對(duì)個(gè)人信息保護(hù)補(bǔ)充提供的行政公益訴訟的救濟(jì)途徑。

3. 行政機(jī)關(guān)作為履行個(gè)人信息保護(hù)職能的部門被提起行政公益訴訟

《個(gè)人信息保護(hù)法》專門規(guī)定了“履行個(gè)人信息保護(hù)職能的部門”。其中，國(guó)家網(wǎng)信部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌個(gè)人信息保護(hù)工作和相關(guān)監(jiān)督管理工作；國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門根據(jù)相關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)個(gè)人信息保護(hù)和監(jiān)督管理工作。(59)參見(jiàn)《個(gè)人信息保護(hù)法》第60條。從目前相關(guān)典型案例看，存在針對(duì)特定履行個(gè)人信息保護(hù)職能部門提起的行政公益訴訟程序。

與前述行政機(jī)關(guān)作為狹義的“監(jiān)管部門”，就各自監(jiān)督管理產(chǎn)業(yè)或者行業(yè)中的違法個(gè)人信息處理提起行政公益訴訟不同，針對(duì)特定履行個(gè)人信息保護(hù)職能的部門提起行政公益訴訟，則是將個(gè)人信息保護(hù)本身作為獨(dú)特監(jiān)管領(lǐng)域。按照《個(gè)人信息保護(hù)法》的規(guī)定，履行個(gè)人信息保護(hù)職責(zé)的部門分為直接負(fù)責(zé)的有關(guān)部門和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的網(wǎng)信部門兩類，(60)蔣紅珍.《個(gè)人信息保護(hù)法》中的行政監(jiān)管[J].中國(guó)法律評(píng)論，2021(5)： 48-58.就此而言，以網(wǎng)信部門為訴訟對(duì)象，可以視作行政公益訴訟的一種獨(dú)特類型。目前，從最高檢公布的案例看，既存在單獨(dú)針對(duì)網(wǎng)信部門提起公益訴訟的例子，也存在結(jié)合其他監(jiān)管部門共同要求履行個(gè)人信息保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的行政公益訴訟案件。前者如最高檢2022年公布的檢例第141號(hào)“北京市人民檢察院督促保護(hù)兒童個(gè)人信息權(quán)益行政公益訴訟案”。網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者未依法履行網(wǎng)絡(luò)保護(hù)義務(wù)，相關(guān)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管不到位，侵犯兒童個(gè)人信息權(quán)益的，檢察機(jī)關(guān)可以依法綜合開(kāi)展民事公益訴訟和行政公益訴訟。后者如最高檢于2021年公布的江西省南昌市人民檢察院督促整治手機(jī)APP侵害公民個(gè)人信息行政公益訴訟案，針對(duì)手機(jī)APP等互聯(lián)網(wǎng)軟件侵害公民個(gè)人信息損害社會(huì)公共利益的情形，檢察機(jī)關(guān)確定通信管理局、公安局和市網(wǎng)信辦未履行個(gè)人信息保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)。(61)江西省南昌市人民檢察院督促整治手機(jī)APP侵害公民個(gè)人信息行政公益訴訟案[EB/OL]. (2021-05-18)[2022-07-12]. https：//www.spp.gov.cn/spp/dxwlzp2021/202105/t20210518_518484.shtml.從制度完善角度看，對(duì)網(wǎng)信部門提起行政公益訴訟，突破了針對(duì)個(gè)人信息保護(hù)履職機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部法律責(zé)任追究的界限，能夠彌補(bǔ)我國(guó)當(dāng)下個(gè)人信息保護(hù)制度中國(guó)家機(jī)關(guān)救濟(jì)機(jī)制和法律責(zé)任配置的缺失。(62)余凌云，鄭志行.個(gè)人信息保護(hù)行政公益訴訟的規(guī)范建構(gòu)[J].人民檢察，2022(5)： 31-36.

四、 結(jié) 語(yǔ)

個(gè)人信息的保護(hù)方式需要強(qiáng)調(diào)公法和私法路徑并重，這已經(jīng)成為當(dāng)下學(xué)理界和實(shí)務(wù)界的普遍共識(shí)。(63)王錫鋅.個(gè)人信息國(guó)家保護(hù)義務(wù)及展開(kāi)[J].中國(guó)法學(xué)，2021(1)： 145-166.(64)周漢華.《個(gè)人信息保護(hù)法(草案)》： 立足國(guó)情與借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的有益探索[J].探索與爭(zhēng)鳴，2020(11)： 9-11.(65)趙宏.《民法典》時(shí)代個(gè)人信息權(quán)的國(guó)家保護(hù)義務(wù)[J].經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論，2021(1)： 1-20.國(guó)家機(jī)關(guān)等公主體與經(jīng)營(yíng)者等私主體在處理個(gè)人信息的目的、方式、效果等方面存在顯著差異，由此引發(fā)的公益訴訟路徑也不盡相同。檢察公益訴訟涉及檢察權(quán)與行政權(quán)、審判權(quán)、立法權(quán)和公民權(quán)的關(guān)系問(wèn)題，在不同網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)中明確不同主體的權(quán)能定位，能夠有效助益于提升檢察公益訴訟的治理效能。(66)劉藝.論國(guó)家治理體系下的檢察公益訴訟[J].中國(guó)法學(xué)，2020(2)： 149-167.雖然《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條沒(méi)有就檢察公益訴訟進(jìn)行類型化區(qū)分，但結(jié)合現(xiàn)有的規(guī)范基礎(chǔ)，根據(jù)責(zé)任主體制度機(jī)制的差異，區(qū)分個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的公法和私法路徑，應(yīng)當(dāng)成為發(fā)揮檢察公益訴訟獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的重要指引。(67)張希平.推進(jìn)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟正當(dāng)其時(shí)[J].人民檢察，2021(8)： 76.從這個(gè)角度看，在《個(gè)人信息保護(hù)法》生效之后，結(jié)合個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域已有的檢察公益訴訟的制度實(shí)踐，立足于解釋論的視角彌合《個(gè)人信息保護(hù)法》第70條和《行政訴訟法》第25條第4款之間的規(guī)范適用，探索行政公益訴訟、民事公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟的多重路徑來(lái)回應(yīng)個(gè)人利益、國(guó)家利益和社會(huì)公共利益保護(hù)的復(fù)雜性，已經(jīng)成為現(xiàn)代個(gè)人數(shù)據(jù)治理和隱私保護(hù)亟需直面的迫切命題。(68)邵俊.個(gè)人信息的檢察公益訴訟保護(hù)路徑研究[J].法治研究，2021(5)： 55-64.