省級(jí)核安全“十四五”規(guī)劃編制思路與重點(diǎn)工作研究
——以廣西為例

于 嶸，黃美琴，姚宗林，王 昆，鞠志萍

（1. 廣西壯族自治區(qū)輻射環(huán)境監(jiān)督管理站，南寧 530222；2. 百色市生態(tài)環(huán)境局，百色 533000）

中國核安全觀是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容，核安全也是國家安全的重要組成部分。2017年3月，國務(wù)院批復(fù)《核安全與放射性污染防治“十三五”規(guī)劃及2025年遠(yuǎn)景目標(biāo)》（以下簡稱國家核安全“十三五”規(guī)劃），對(duì)全國“十三五”期間核安全與放射性污染防治工作做出全面部署，全國各省區(qū)也相繼印發(fā)了地方專項(xiàng)規(guī)劃或?qū)嵤┓桨?，進(jìn)一步細(xì)化國家下達(dá)的各項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)和重點(diǎn)工作任務(wù)?！笆奈濉睍r(shí)期，是我國做好頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌謀劃“十四五”核安全工作的開局時(shí)期，具有重要戰(zhàn)略意義?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確 “十四五”期間將進(jìn)一步推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，因而對(duì)全國各省區(qū)核安全監(jiān)管工作提出了新要求。本文在《核安全與放射性污染防治“十三五”規(guī)劃及2025年遠(yuǎn)景目標(biāo)廣西實(shí)施方案》終期評(píng)估的基礎(chǔ)上，針對(duì)“十四五”期間核安全面臨的新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)，從省區(qū)層面提出基本工作思路和重點(diǎn)工作建議。

1 “十三五”廣西核安全狀況

“十三五”以來，廣西各級(jí)部門認(rèn)真落實(shí)國家核安全“十三五”規(guī)劃相關(guān)重點(diǎn)工作，核安全與放射性污染防治工作取得明顯進(jìn)展和成效：（1）地區(qū)輻射環(huán)境水平以及各種環(huán)境介質(zhì)中的放射性核素的濃度均在天然本底的波動(dòng)范圍之內(nèi)；核與輻射環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)有效管控，“十三五”期間年平均輻射事故發(fā)生率為1.6起/萬枚，未發(fā)生較大及以上輻射事故；廢舊放射源100%安全收貯（回收）。（2）核與輻射監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)不斷完善。輻射環(huán)境自動(dòng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)“設(shè)區(qū)市全面覆蓋，核電廠重點(diǎn)監(jiān)控”，率先建成國內(nèi)首座核電廠海域輻射監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)（海上自動(dòng)站）及與國家監(jiān)管平臺(tái)無縫對(duì)接的省級(jí)高風(fēng)險(xiǎn)移動(dòng)源在線監(jiān)控平臺(tái)。（3）核與輻射應(yīng)急能力明顯提升，較好地完成各項(xiàng)省內(nèi)和跨省區(qū)核應(yīng)急演習(xí)。在重點(diǎn)工作方面，防城港核電站保持高安全水平運(yùn)行；與自治區(qū)質(zhì)檢、海關(guān)、交通等部門積極合作不斷強(qiáng)化放射性物品運(yùn)輸監(jiān)管；2017年完成全區(qū)放射源和探傷設(shè)備清查工作，嚴(yán)防嚴(yán)控核技術(shù)利用輻射事故；對(duì)區(qū)內(nèi)桂林703-1礦等3個(gè)鈾礦持續(xù)開展鈾礦冶輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)，確保周邊地區(qū)輻射環(huán)境安全；2020年，獲批“國家級(jí)生態(tài)環(huán)境科普教育基地”。

2 面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

2.1 面臨的機(jī)遇

2.1.1 國家核安全觀形成法律制度

2016年，習(xí)近平總書記在全球第四屆核安全峰會(huì)會(huì)議上首次完整闡述了“理性、協(xié)調(diào)、并進(jìn)”的核安全理念和國家核安全觀［1］。2018年實(shí)施的《中華人民共和國核安全法》，將國家核安全觀納入法律法規(guī)體系，該法案明確了各相關(guān)主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管全覆蓋，強(qiáng)化了信息公開和公眾參與，建立了監(jiān)督檢查制度，提高了監(jiān)管能力。

國家層面，在總結(jié)過去核安全監(jiān)管工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我國將以習(xí)近平核安全理論為核心內(nèi)容的國家核安全觀上升為法律制度，逐步構(gòu)建與國際接軌的核安全保障體系，將相關(guān)的管理和技術(shù)性工具制度化，實(shí)現(xiàn)對(duì)涉核活動(dòng)的全過程、全要素監(jiān)管，不斷強(qiáng)化監(jiān)管程序的法制化和規(guī)范化。

2.1.2 生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力建設(shè)不斷強(qiáng)化

黨的十九大報(bào)告提出 “構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”；2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確提出推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［2］；黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確要求“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”［3］。

總體來看，包括核安全監(jiān)管體系的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從實(shí)踐出發(fā)，形成了關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的系列重要理論思想，并做出了相應(yīng)的制度和政策體系設(shè)計(jì)，引領(lǐng)我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平進(jìn)一步提高。

2.1.3 “十四五”期間沿海省區(qū)核能產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展截至2021年9月30日，我國在運(yùn)核電機(jī)組共52臺(tái)，總裝機(jī)容量53485.95 MWe。從圖1、圖2分析［4］，2009～2019年，全國核電裝機(jī)規(guī)模從913萬千瓦上升到4875萬千瓦，全國核電發(fā)電量從738.80億千瓦時(shí)上升到3481.31億千瓦時(shí)。“十四五”期間，核能在我國清潔能源低碳系統(tǒng)中的定位將更加明確，作用將更加凸顯，“華龍一號(hào)”、“國和一號(hào)”等自主化三代核電將進(jìn)入規(guī)?；?、批量化建設(shè)階段，核電建設(shè)有望按照每年6～8臺(tái)持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)。

圖1 2010～2019年全國核電裝機(jī)規(guī)模Fig.1 Nuclear power installed capacity in China from 2010 to 2019

圖2 2010～2019年全國核電發(fā)電量Fig.2 Nuclear power generation capacity in China from 2010 to 2019

廣西區(qū)內(nèi)，防城港核電廠1～4號(hào)機(jī)組已投運(yùn)，5、6號(hào)機(jī)組正在建設(shè)，建成后將新增兩百萬千瓦級(jí)運(yùn)行能力。此外，廣西和中國電力投資集團(tuán)公司正在積極推動(dòng)防城港白龍核電項(xiàng)目，規(guī)劃建設(shè)6臺(tái)百萬千瓦級(jí)壓水堆核電機(jī)組。由此可見，“十四五”期間，包括廣西在內(nèi)的我國沿海省區(qū)核能產(chǎn)業(yè)將進(jìn)入快速發(fā)展的新時(shí)期。

2.2 面臨的挑戰(zhàn)

2.2.1 地方核安全法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范體系建設(shè)滯后

美國、法國、日本等核電發(fā)達(dá)國家較早建立了以原子能法、輻射防護(hù)法、核安全法為基礎(chǔ)的核能法律體系，構(gòu)建了適應(yīng)本國國情的核事故應(yīng)急相關(guān)法律制度［5-7］。而我國的核安全監(jiān)管法規(guī)主要包括《中華人民共和國核安全法》、國務(wù)院頒布的《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》，以及國家核安全局、原國防科工委、原衛(wèi)生部等相關(guān)部門頒布的部門規(guī)章、安全導(dǎo)則和管理規(guī)定。與美國、法國、日本等核電發(fā)達(dá)國家相比，我國核安全法律規(guī)章制度的種類、數(shù)量和涵蓋范圍都存在欠缺，標(biāo)準(zhǔn)體系方法建設(shè)不完善［8，9］。一般情況下，地方省級(jí)黨委、政府要等到國家核安全相關(guān)法律規(guī)章制度出臺(tái)后，才推進(jìn)地方對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)體系建設(shè)。以廣西為例，“十三五”期間，隨著行政審批及生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)改革的深入，輻射安全管理體系、機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍等均有較大調(diào)整，出現(xiàn)了諸多問題：自治區(qū)本級(jí)及各地市級(jí)在核技術(shù)利用、輻射安全許可、日常監(jiān)督、行政執(zhí)法等管理環(huán)節(jié)的主體單位不一致；高風(fēng)險(xiǎn)移動(dòng)放射源在線監(jiān)控推廣使用在法律法規(guī)層面的制度支持不足；相關(guān)工作與高風(fēng)險(xiǎn)放射源異地使用備案等管理工作缺乏聯(lián)動(dòng)；省際間高風(fēng)險(xiǎn)移動(dòng)源在線監(jiān)控平臺(tái)信息未實(shí)現(xiàn)共享等等。這些核安全監(jiān)管過程中出現(xiàn)的問題迫切需要通過完善地方核安全監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)方法和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系予以解決。

2.2.2 涉核產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展對(duì)核安全監(jiān)管帶來新的挑戰(zhàn)

“十三五”以來，廣西涉核產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，在用放射源和廢（舊）放射源的收儲(chǔ)數(shù)量不斷增加。2015年12月底全區(qū)在用放射源1660枚，2017年6月底上升至1750枚。截至2020年3月31日，廣西廢物庫已收貯各類廢（舊）放射源2200余枚，其中自2016年以來新增357枚，總量增加16.2%。此外，隨著防城港核電廠5、6號(hào)機(jī)組投建運(yùn)行、“十四五”期間核能產(chǎn)業(yè)覆蓋范圍擴(kuò)大、反應(yīng)堆堆型多樣、風(fēng)險(xiǎn)源數(shù)量增加，核安全監(jiān)管的工作壓力也會(huì)隨之上升。

從全國范圍來看，“十三五”初期，我國在用核放射源已達(dá)到10萬余枚，涉及單位超過1萬家，在用核射線裝置12萬余臺(tái)（座），涉及單位近5萬家［10］。“十四五”期間，大型先進(jìn)壓水堆及高溫氣冷堆核電重大專項(xiàng)繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)，小型反應(yīng)堆的研究和應(yīng)用開發(fā)進(jìn)一步深入，第四代核能技術(shù)的研發(fā)也列入計(jì)劃，沿海核電站加速建設(shè)，各省區(qū)核技術(shù)利用企事業(yè)單位的數(shù)量不斷增加，核安全監(jiān)管的工作范圍和工作難度也不斷增加，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將面臨新的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)［11，12］。

2.2.3 核應(yīng)急

“十三五”以來，廣西組織完成了歷年的自治區(qū)級(jí)核與輻射事故應(yīng)急演習(xí)和防城港核電廠、供電、交通、衛(wèi)生等單項(xiàng)核應(yīng)急演練。其中包括2019年自治區(qū)核與輻射事故應(yīng)急演習(xí)，該演習(xí)在全國范圍內(nèi)首次使用真實(shí)高危放射性源模擬重大輻射事故。此外，廣西與廣東等周邊省份建立了核應(yīng)急聯(lián)席會(huì)議和聯(lián)絡(luò)員機(jī)制。從歷次核應(yīng)急演習(xí)來看，廣西核應(yīng)急前沿指揮所及核應(yīng)急機(jī)動(dòng)指揮平臺(tái)的信息化建設(shè)亟待完善，當(dāng)前的狀態(tài)難以滿足核與輻射應(yīng)急工作的實(shí)際需要。此外，核與輻射應(yīng)急的實(shí)戰(zhàn)能力有待加強(qiáng)，部分成員單位、地方核應(yīng)急機(jī)構(gòu)的人員配備不齊，專業(yè)人員缺失，裝備的各類輻射監(jiān)測(cè)設(shè)備不足。

自2014 年以來，在生態(tài)環(huán)境部（國家核安全局）的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，全國各省區(qū)市陸續(xù)開始組織省級(jí)輻射事故應(yīng)急演習(xí)工作，各級(jí)應(yīng)急響應(yīng)能力得到了較大的提升。與此同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)了預(yù)案修訂工作滯后、實(shí)施程序不完善、實(shí)戰(zhàn)性有待增強(qiáng)、應(yīng)急響應(yīng)專業(yè)化和規(guī)范性操作有待加強(qiáng)、市縣應(yīng)急能力薄弱等問題［13］。“十四五”期間，核技術(shù)利用發(fā)展迅速，區(qū)域輻射環(huán)境日趨復(fù)雜，這給核應(yīng)急工作帶來巨大壓力。

3 總體思路和重點(diǎn)工作建議

3.1 總體思路

深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì)精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神和核安全新理念、新思想、新戰(zhàn)略，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，統(tǒng)籌推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實(shí)理性、協(xié)調(diào)、并進(jìn)的核安全理念，推進(jìn)核安全監(jiān)管及治理體系和能力現(xiàn)代化，構(gòu)建并不斷完善以核安全、核在建在運(yùn)營設(shè)施、輻射安全許可證制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)制度五大體系為核心的核安全監(jiān)管制度框架。實(shí)行分階段審批許可制度以及全過程監(jiān)督模式，確保核設(shè)施安全運(yùn)營，嚴(yán)控在用放射源、退役鈾礦冶項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，不斷提升核應(yīng)急能力，建立全民參與的核安全科普文化體系，持續(xù)提升核安全水平，為全面建成小康社會(huì)提供強(qiáng)大支撐。

3.2 重點(diǎn)工作任務(wù)

3.2.1 推進(jìn)地方核安全法律法規(guī)體系建設(shè)

核安全領(lǐng)域監(jiān)管和治理體系治理能力現(xiàn)代化，核心在于不斷完善相關(guān)法律法規(guī)體系。針對(duì)廣西“十三五”期間存在的核安全法律法規(guī)體系不完善問題，“十四五”期間，在評(píng)估廣西已發(fā)布的法律法規(guī)和規(guī)章制度實(shí)施成效的基礎(chǔ)上，推進(jìn)廣西輻射環(huán)境監(jiān)管地方立法工作，出臺(tái)輻射工作人員培訓(xùn)教育等工作制度文件，修訂《廣西壯族自治區(qū)放射性廢物管理暫行辦法》等已頒布實(shí)施的法規(guī)制度；不斷完善核應(yīng)急預(yù)案和執(zhí)行程序，建立健全地方核與輻射法律法規(guī)制度。此外，針對(duì)修改后部分地市核與輻射監(jiān)管工作弱化問題，完善制度體系，加強(qiáng)地市核與輻射監(jiān)管能力建設(shè)。

3.2.2 確保核電廠場內(nèi)外輻射環(huán)境安全

“十四五”期間，防城港核電廠應(yīng)不斷加強(qiáng)培養(yǎng)本公司專業(yè)監(jiān)測(cè)人員，加大環(huán)境監(jiān)測(cè)的軟硬件投入，完善環(huán)境管理與監(jiān)測(cè)技術(shù)，不定期對(duì)廣西防城港核電廠周邊的官山遼水庫、山口水庫、東興黃淡水庫地表水和白云村、沙螺遼飲用水進(jìn)行放射性監(jiān)測(cè)，定期（每半年）對(duì)廣西防城港核電廠周邊白云村、沙螺遼地下水進(jìn)行放射性監(jiān)測(cè)。廣西核與輻射環(huán)境監(jiān)測(cè)部門將增設(shè)5個(gè)防城港核電廠海域輻射監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)（海上自動(dòng)站），引入衛(wèi)星遙感、無人機(jī)等監(jiān)測(cè)手段［14］，加強(qiáng)毗鄰海域生態(tài)環(huán)境本底狀況監(jiān)測(cè)，完善核電廠周邊環(huán)境自動(dòng)監(jiān)測(cè)與手工監(jiān)測(cè)相融合的監(jiān)測(cè)體系。

3.2.3 加強(qiáng)放射源等重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)源頭監(jiān)管

確保廣西城市放射性廢物庫日常安全運(yùn)行管理，強(qiáng)化放射源、退役鈾礦冶、移動(dòng)高風(fēng)險(xiǎn)源等重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)源監(jiān)管，持續(xù)提升核與輻射環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管能力。將放射性廢物（源）安全管理理念滲透到輻射安全管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，“全流程”跟蹤，在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)上抓好廢舊放射源安全管理?！笆奈濉逼陂g，持續(xù)深化核技術(shù)利用“放管服”體制改革，依法依規(guī)，持續(xù)抓好涉源行政審批管理，推進(jìn)輻射工作場所監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，切實(shí)消除放射源安全隱患。鈾礦冶監(jiān)督方面，建立實(shí)施一套全面覆蓋輻射環(huán)境及流出物抽樣核查監(jiān)測(cè)、核設(shè)施輻射監(jiān)測(cè)監(jiān)督檢查、鈾礦冶輻射環(huán)境安全監(jiān)督三大重點(diǎn)監(jiān)管領(lǐng)域的現(xiàn)場監(jiān)督與執(zhí)法體系文件。做好中核金原鈾業(yè)有限責(zé)任公司桂林分公司鈾采冶工程（703-1礦）、南寧新原核工業(yè)有限公司701礦鈾采冶工程和中核韶關(guān)錦原鈾業(yè)公司新村鈾礦3個(gè)鈾礦冶的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)。完善廣西高風(fēng)險(xiǎn)移動(dòng)源在線監(jiān)控系統(tǒng)，在實(shí)現(xiàn)與國家級(jí)移動(dòng)源在線監(jiān)管系統(tǒng)平臺(tái)數(shù)據(jù)無縫對(duì)接的基礎(chǔ)上，根據(jù)監(jiān)管需求，不斷升級(jí)擴(kuò)展模塊功能。此外，積極推進(jìn)廣西防城港核電站配套低中放固體廢物處置場。

3.2.4 不斷增強(qiáng)核應(yīng)急能力

在“十三五”歷年核應(yīng)急演習(xí)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，完善《廣西壯族自治區(qū)核應(yīng)急預(yù)案》《廣西防城港核電廠場外應(yīng)急預(yù)案》及核應(yīng)急執(zhí)行程序，修訂核應(yīng)急崗位行動(dòng)指引程序。統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)核與輻射應(yīng)急能力信息化建設(shè)，完善廣西核應(yīng)急前沿指揮所（防城港市核應(yīng)急指揮中心）的應(yīng)急設(shè)施建設(shè)，完成固定洗消場所的選址和建設(shè)。查漏補(bǔ)缺，強(qiáng)化地方核與輻射應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，補(bǔ)齊地市核與輻射應(yīng)急能力建設(shè)短板。根據(jù)廣西發(fā)改委批復(fù)，開展廣西核輻射緊急醫(yī)學(xué)救援基地建設(shè)。此外，在防城港核電廠海域新增5個(gè)海上自動(dòng)監(jiān)測(cè)站，健全核事故海上輻射監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，不斷加強(qiáng)海洋核與輻射應(yīng)急預(yù)警能力和核應(yīng)急領(lǐng)域科研創(chuàng)新。廣西防城港核電有限公司按照相關(guān)要求，開展實(shí)物保護(hù)系統(tǒng)有效性評(píng)估，針對(duì)薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行升級(jí)改造，開展生物智能識(shí)別、低空飛行物管控、海面安全防范設(shè)備應(yīng)用研究，不斷提高防城港紅沙核電廠的核安保水平。

3.2.5 構(gòu)建核安全科普文化體系

依托廣西國家生態(tài)環(huán)境科普基地，強(qiáng)化文化培育，提高安全意識(shí)，全方位開展核安全文化宣傳。繼續(xù)推進(jìn)“自治區(qū)生態(tài)環(huán)境科普基地”和“自治區(qū)生態(tài)環(huán)境教育基地”建設(shè)，聯(lián)合廣西科協(xié)等相關(guān)單位，組織企事業(yè)單位職工、社區(qū)群眾、媒體記者等積極參與公眾開放日、“六·五”世界環(huán)境日、核與輻射科普座談等類型主題科普活動(dòng)。通過強(qiáng)化信息公開，多方式、多形式、多載體開展核與輻射公眾宣傳活動(dòng)，緩解公眾的“恐核”心理。