田 靜

（南開大學(xué) 法學(xué)院，天津 300071）

聯(lián)合國自1945年10月24日成立以來，在維護世界和平、促進人類進步、推動全球經(jīng)濟貿(mào)易發(fā)展、改善人類環(huán)境、保護婦女兒童權(quán)益、推動全球衛(wèi)生健康體系建設(shè)等方面均做出了巨大貢獻。然而，在經(jīng)歷七十多年的國際風(fēng)云動蕩后，聯(lián)合國的運作已經(jīng)出現(xiàn)很多突出的問題，譬如聯(lián)合國的機構(gòu)過于臃腫、工作效率低下、財政捉襟見肘，在工作中存在著“重安全、輕發(fā)展”等問題，所以在這種形勢下，聯(lián)合國改革的呼聲再起。圍繞聯(lián)合國改革中的諸多重大爭議問題，各國斗爭空前激烈，各種政治力量均在努力尋求自己的話語權(quán)，這必將為聯(lián)合國的改革帶來巨大障礙。

一、聯(lián)合國改革勢在必行

聯(lián)合國自成立之日起就伴隨著改革的足音，可謂“小改不斷，大改難行”。作為當(dāng)前全球治理體系的重要組成部分，聯(lián)合國改革不僅關(guān)系著各國之間利益的協(xié)調(diào)與平衡，而且還事關(guān)國際體系的發(fā)展和演變。聯(lián)合國在機制問題方面一直存有爭議，安理會所固有的“大國一致原則”以及否決權(quán)問題一直被很多國家抨擊，他們指責(zé)安理會為“大國俱樂部”?；诖?，從1992年起，聯(lián)合國正式醞釀安理會改革，廣泛聽取各方建議，但因爭議較大無果而終。在1995年聯(lián)合國成立五十周年紀(jì)念大會上，關(guān)于安理會的改革再次呼聲四起，各國就安理會擴容問題的爭論空前激烈，德國、日本一心想成為安理會常任理事國，但夢想均告破滅。

安南于1997年出任聯(lián)合國秘書長后，便開始推進聯(lián)合國的改革。同年3月，第51屆聯(lián)大主席拉扎利提出安理會改革“一攬子方案”，但并沒有取得實質(zhì)性的進展。其實，安南自己也認(rèn)識到，“未來的一個世紀(jì)將是全球更深刻、更迅速改變的一個時代，聯(lián)合國必須預(yù)先準(zhǔn)備?！钡牵?lián)合國的改革“是一個復(fù)雜的過程，變化必須是循序漸進的”［1］。在2005年世界首腦會議后，安南又推出了“一體行動”（Deliver as One）改革倡議，“建議通過一體化來加強各機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，后來有八個國家自愿試行該辦法，并取得了較好的效果?！保?］可見，要使聯(lián)合國真正成為服務(wù)于全球利益的最重要的國際組織，勢必要勇于探索，在找到新形勢下最為可行的改革措施方面付出更大努力。

古特雷斯自2017年接任聯(lián)合國秘書長以來，也始終以推動聯(lián)合國的改革為己任，提出了七大核心改革事項。然而在國際關(guān)系日益復(fù)雜的今天，從各大政治力量的對比中尋求一種權(quán)力的制衡絕非易事，但古特雷斯堅信，若不改革聯(lián)合國勢必走入“死胡同”。作為推動人類命運共同體構(gòu)建的有效途徑，聯(lián)合國改革已經(jīng)成為大勢所趨、人心所向了，它是聯(lián)合國適應(yīng)新時代國際政治經(jīng)濟形勢需要的必由之路，也在一定程度上反映了世界各國尤其是廣大發(fā)展中國家要求改變國際舊秩序、促進人類和諧進步的迫切愿望和強烈呼聲。

二、聯(lián)合國改革的主要問題

（一）安理會的改革問題

安理會在聯(lián)合國中負(fù)有維護國際和平與安全、采取維和行動、派出觀察團、向聯(lián)大推薦會員國、推薦國際法院法官等重要職權(quán)，因此，聯(lián)合國改革中最重要的便是安理會的改革。

首先是安理會的擴容問題。安理會負(fù)有《聯(lián)合國憲章》賦予的維護國際和平及安全之重要責(zé)任，它的存在對世界各大政治力量產(chǎn)生了有力的制衡作用。自1965年安理會增加了4個非常任理事國以來，聯(lián)合國成員國數(shù)量不斷增加，而且新增成員國全部都是發(fā)展中國家，其中又以中小國家居多，但是發(fā)展中國家在安理會中的名額只占一半左右，這導(dǎo)致了發(fā)展中國家代表性不足的問題［3］。因此，安理會的改革必須傾向多邊主義，充分考慮理事國的代表性、普遍性，更好地體現(xiàn)地域平衡原則。

眾所周知，安理會在表決問題上采取的是“大國一致原則”，五大常任理事國在一些問題上可以行使“雙重否決權(quán)”。因此，常任理事國的席位成為很多國家覬覦和爭奪的焦點。圍繞安理會擴容問題有很多不同的方案。2005年3月21日，聯(lián)合國秘書長安南提交了一份題為《大自由：為人人共享安全、發(fā)展和人權(quán)而奮斗》的報告，該報告就安理會擴容問題提出了兩套方案：方案一為“六加三”模式，即增加6個沒有否決權(quán)的常任理事國和3個經(jīng)選舉產(chǎn)生的非常任理事國［4］；方案二為“八加一”模式，即增加8個任期四年、可連選連任的“半常任理事國”和1個非常任理事國。

2005年9月聯(lián)合國首腦會議到來之前，各利益集團紛紛向聯(lián)合國秘書處提交了關(guān)于安理會改革的議案，斗爭空前激烈，諸多議案均對安理會的擴容提出了建議，但是收效甚微。在過去十多年的時間里，國際社會就此問題提出多種方案并進行了多次嘗試，但終因牽涉主體太多，大多都不了了之。

其次是常任理事國否決權(quán)的存廢問題。在安理會的表決事項中，五大常任理事國享有特權(quán)，這是不爭的事實。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第27條之規(guī)定，安理會對實質(zhì)性問題進行表決時，“應(yīng)以九理事國之可決票包括全體常任理事國之同意票表決之”，即五大國中只要有一國投反對票，便可阻止一項議案的通過。其實，舊金山會議在通過《聯(lián)合國憲章》第27條時，就遭到了十幾個中小國家的猛烈抨擊，但在大國的高壓下，最終還是得以通過。當(dāng)然，否決權(quán)的產(chǎn)生有利于在大國之間形成一種權(quán)力上的制衡。然而，否決權(quán)的弊端就在于它可能會導(dǎo)致一些大國借否決權(quán)推行霸權(quán)主義和單邊主義政策，這違背了《聯(lián)合國憲章》序言中所說的重申“大小各國平等權(quán)利之信念”，進一步說，它違背了國際法的平等原則。

但是，讓五大國主動放棄自身所享有的特權(quán)顯然太難。單從取消否決權(quán)的這一過程而言，就是存在障礙的。《聯(lián)合國憲章》第108條規(guī)定：“本憲章之修正案經(jīng)大會會員國三分之二表決并由聯(lián)合國會員國三分之二，包括安全理事會全體常任理事國，各依其憲法程序批準(zhǔn)后，對于聯(lián)合國所有會員國發(fā)生效力?！保?］由此可知，五大常任理事國在修改聯(lián)合國憲章、取消其否決權(quán)問題上也享有否決權(quán)。

自聯(lián)合國成立以來，否決權(quán)的存廢一直是憲章修改的中心，但是修改這一問題卻有其難以想象的復(fù)雜性，因此，一種比較折衷的方法是盡可能地限制這一否決權(quán)的廣泛行使，而限制的方式就是修改安理會的表決程序，防止濫用。為了貫徹憲章所確定的根本原則，更加有效地發(fā)揮其他會員國的積極性，這一限制是必要的，也是可行的［6］。

（二）發(fā)展問題

“全人類的愿望，就是和平與發(fā)展。”［7］人類命運共同體本身也包含人類共同發(fā)展的價值內(nèi)涵。聯(lián)合國作為世界上最大、最權(quán)威的政府間的多邊活動場所，理應(yīng)擔(dān)負(fù)起消滅貧窮、消除南北矛盾、促進人類共同發(fā)展的歷史使命。據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2019年，世界上最不發(fā)達國家有47個，約占聯(lián)合國成員國總數(shù)的24%；全球生活在極端貧困線下的人口有7億，且有1.23億學(xué)齡兒童處于失學(xué)狀態(tài)，占全球?qū)W齡兒童的11.5%［8］。因此，聯(lián)合國應(yīng)考慮到絕大多數(shù)發(fā)展中國家的利益和愿望，只有這樣，其才能真正得到國際社會的普遍支持。

2000年9月6日至8日，在紐約召開聯(lián)合國千年首腦會議，共有147位國家元首和政府首腦以及189個國家通過《聯(lián)合國千年宣言》，在隨后的協(xié)商中，所有與會的聯(lián)合國成員國都承諾到2015年實現(xiàn)消除極端貧困和饑餓、普及初等教育等八個目標(biāo)，即所謂的“千年發(fā)展目標(biāo)”。這一目標(biāo)的認(rèn)可也是經(jīng)歷了諸多駁難的。美國等一些發(fā)達國家想極力推卸其對發(fā)展中國家所應(yīng)擔(dān)負(fù)的援助義務(wù)，對“千年發(fā)展目標(biāo)”一直持較為冷漠的態(tài)度。2005年9月7日，由中、美、俄等32個國家組成的第59屆聯(lián)大核心小組就峰會《成果文件草案》繼續(xù)磋商，美國的態(tài)度是接受“千年發(fā)展目標(biāo)”這一概念，但仍然拒絕接受2015年前將官方發(fā)展援助占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例提高至0.7%的目標(biāo)［9］。

聯(lián)合國發(fā)展峰會于2015年通過《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，提出了17項可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，“包含了消除貧困、控制跨國疾病傳播、保護環(huán)境資源、應(yīng)對氣候變化、遏制生物多樣性喪失、促進全球經(jīng)濟合作等各個方面，成為全球發(fā)展治理和國際發(fā)展合作的指導(dǎo)性文件，發(fā)展系統(tǒng)已經(jīng)成為聯(lián)合國涉及領(lǐng)域最廣、機構(gòu)最多的職能部門。”［10］此外，古特雷斯關(guān)于聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)的改革方案聯(lián)合國大會已經(jīng)于2018年6月1日正式通過，“這一改革被稱為是‘?dāng)?shù)十年來聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)最具雄心和最全面的轉(zhuǎn)型’，并認(rèn)為‘奠定了將可持續(xù)發(fā)展重新置于聯(lián)合國工作核心的基礎(chǔ)’。”［2］由此看來，由聯(lián)合國確立的發(fā)展目標(biāo)在實現(xiàn)過程中雖然面臨很大的障礙，但也在逐漸地發(fā)展完善中。

（三）安全問題

近年來，聯(lián)合國在安全問題上面臨一系列新的挑戰(zhàn)。聯(lián)合國締造之初的安全考慮主要是沿襲傳統(tǒng)的軍事威脅思路，避免國與國之間大規(guī)模的戰(zhàn)爭是其努力的主要方向。然而，隨著時代的發(fā)展，傳統(tǒng)的安全意識已經(jīng)發(fā)生根本變化，正如“威脅、挑戰(zhàn)與變革問題”高級別小組在報告中指出的：“現(xiàn)在和未來幾十年所面臨的最大的安全威脅已經(jīng)絕不僅僅是國家發(fā)動的侵略戰(zhàn)爭了。這些威脅擴大到貧窮、傳染病和環(huán)境退化，國家內(nèi)部的戰(zhàn)爭和暴力，核武器、放射性武器、化學(xué)和生物武器擴散和可能被使用，恐怖主義以及跨國有組織犯罪。這些威脅不僅來自國家，也來自非國家行為者，威脅的不僅是國家安全，也威脅到人類安全?！保?］為此，聯(lián)合國的改革勢必將圍繞“集體安全”這一問題展開。

安南在2005年提交的《大自由：實現(xiàn)人人共享的發(fā)展、安全和人權(quán)》報告，最大的亮點就是清晰地表述了新的集體安全的概念及意義。該報告還強烈要求各國就恐怖主義的定義達成一致，力求通過《關(guān)于國際恐怖主義的全面公約》。此外，該報告建議為動用武力設(shè)定原則，即“先發(fā)制人”的自衛(wèi)權(quán)、防御性使用武力和“保護的責(zé)任”等，但這一建議遭到了包括伊朗、俄羅斯、埃及、巴基斯坦、馬來西亞和牙買加在內(nèi)的多數(shù)國家的反對，他們認(rèn)為安南的該方案過分取悅美國，沒有考慮占聯(lián)合國大多數(shù)席位的發(fā)展中國家的想法。實質(zhì)上，圍繞建立什么樣的集體安全觀所產(chǎn)生的分歧，更是從側(cè)面反映了單邊主義和多邊主義的激烈較量。

（四）機構(gòu)改革問題

聯(lián)合國目前面臨著機構(gòu)臃腫、辦事效率低下等問題，因此，機構(gòu)的調(diào)整和改革將是聯(lián)合國改革的重要方面。

首先，聯(lián)合國自成立以來，圍繞著人權(quán)問題，產(chǎn)生了重要的國際人權(quán)文件——《世界人權(quán)宣言》，其被安南稱為“聯(lián)合國最偉大的成就之一”。早在2004年，安南就開始關(guān)注人權(quán)委員會的改革，在《大自由》報告中，安南正式提出人權(quán)委員會的升格問題，建議將附屬于經(jīng)濟社會理事會的人權(quán)委員會獨立出來，升格為與安理會和經(jīng)濟社會理事會平級的“人權(quán)理事會”，由聯(lián)大直接選舉產(chǎn)生，并應(yīng)遵守“最高的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)”。后來經(jīng)過多方博弈，聯(lián)合國人權(quán)理事會于2006年正式成立，在很多方面彌補了人權(quán)委員會遺留的弊端。

但在人權(quán)理事會運行過程中，也產(chǎn)生了一系列問題，其中，最主要的便是如何處理人權(quán)理事會與美國的關(guān)系問題。美國作為世界上唯一的超級大國，常借人權(quán)問題干涉別國內(nèi)政，在人權(quán)理事會的發(fā)展中的態(tài)度轉(zhuǎn)變也是云泥之別，由最開始的極力推崇到后來的極力反對，甚至在2018年6月以人權(quán)理事會“存在偏見”以及“無法有效保護人權(quán)”為由正式退出了聯(lián)合國人權(quán)理事會。全球問題需要全球方案，更需要世界各國的積極參與。如何保證理事會在人權(quán)問題上具有更廣泛的代表性，提高理事會的性能，也是人權(quán)理事會當(dāng)前的重要改革方向［11］。

其次，秘書處的管理改革是聯(lián)合國精簡機構(gòu)、提高辦事效率的題中之義。安南于1997年4月在第51屆聯(lián)大的報告中就秘書處的改革提出了一整套措施，如建立新的領(lǐng)導(dǎo)和管理機構(gòu)、把12個秘書處實體和單位合并為5個、改變管理文化并采取一些管理和效率措施等。改革在2005年取得了顯著進展，秘書處在形成新的更好的管理政策和程序方面做出了努力。在2005年9月高級峰會期間，《成果文件草案》采納了世界各國元首及外長的建議，一定程度上促使其發(fā)生了一場深遠(yuǎn)的管理變革。這是一個歷史性的決定，其帶來的重大改變，必將有利于聯(lián)合國秘書處未來的體制基礎(chǔ)和管理制度的最終形成。關(guān)于管理改革的成果，歸納起來為五大類：（1）確保道德行為；（2）加強監(jiān)督和責(zé)任；（3）組織更新；（4）改進高級管理績效；（5）增加透明度［12］。

此外，潘基文在聯(lián)合國也將精力主要集中在秘書處的改革上，主要措施包括“提高秘書處效率、加強問責(zé)制建設(shè)和獨立監(jiān)督、審計制建設(shè)、促進各系統(tǒng)的協(xié)調(diào)一致等”［13］。這些舉措大大提高了聯(lián)合國的工作效率，但在具體細(xì)節(jié)方面仍有待強化。

三、聯(lián)合國改革的未來走向

聯(lián)合國改革是一項復(fù)雜的社會工程，關(guān)系到國際格局的未來走向。各國為了爭奪自己在未來世界的地位和主導(dǎo)權(quán)，互不相讓，斗爭激烈。在當(dāng)前復(fù)雜多變的國際局勢中，聯(lián)合國準(zhǔn)確把握自身并在各大利益的激烈較量中尋找到一個平衡點尤為必要。聯(lián)合國只有不斷改革自身，完善職能，才能真正為國際和平與發(fā)展做出新的更大的貢獻。

（一）順應(yīng)人類命運共同體新秩序的構(gòu)建

聯(lián)合國在履行全球治理使命時，必須與時偕行積極推進改革。“其中包括順應(yīng)全球聯(lián)系日益緊密的現(xiàn)實，推動各國形成更加牢固的‘命運共同體意識’?！保?4］自習(xí)近平總書記發(fā)表《共同構(gòu)建人類命運共同體》演講后，聯(lián)合國便不斷將人類命運共同體的價值理念吸收融合并貫徹到各種行動之中。2018年9月10日，第72屆聯(lián)大再次重申了“合作共贏”和“人類命運共同體理念”?？梢?，人類命運共同體在一定程度上為聯(lián)合國的發(fā)展提供了具體的價值指引。

當(dāng)然，人類命運共同體理念的提出并非要推翻原來的國際秩序，打破舊有的國際關(guān)系，而是在聯(lián)合國的體系框架內(nèi)對既有國際秩序進行補充與完善，使其更加適合全球化的發(fā)展，進一步加深人們之間的相互依存度，最終的目標(biāo)是服務(wù)于人類的廣泛福祉。

（二）堅持全局性與漸進式的改革思路

聯(lián)合國的改革必須是全局性的。當(dāng)前很多國家把目光過多地投到安理會常任理事國與非常任理事國的爭執(zhí)上，把聯(lián)合國的改革引向了狹隘的一面。其實，安理會的改革只是聯(lián)合國改革中很小的一部分。中國政府于2005年6月7日發(fā)布了《中國關(guān)于聯(lián)合國改革問題的立場文件》（以下簡稱《立場文件》），以政府官方文本的形式系統(tǒng)而多方位地闡述了中國在聯(lián)合國改革問題上的立場，被稱為扭轉(zhuǎn)改革“誤區(qū)”、將改革引到正確軌道上來的重要文件。文件認(rèn)為，“在全球化深入發(fā)展、各國依存不斷密切的情況下，全球性威脅和挑戰(zhàn)呈現(xiàn)多元化的特點，更加相互關(guān)聯(lián)。對這些威脅都應(yīng)予以高度重視，不能厚此薄彼?！保?6］因此，各國更應(yīng)該加強合作，增進了解，通過多邊對話，全面跟進，以集體行動應(yīng)對全球新的威脅和挑戰(zhàn)。

同時，《立場文件》建議，“改革應(yīng)先易后難、循序漸進”，對于達成一致的建議，應(yīng)盡快“做出決定，付諸實施”；對于尚未達成一致的，應(yīng)“采取謹(jǐn)慎態(tài)度，繼續(xù)磋商，爭取廣泛一致，不人為設(shè)定時限或強行推動做出決定”［15］。聯(lián)合國的改革必須要應(yīng)時之需、穩(wěn)步推進，任何一勞永逸的想法都可能導(dǎo)致變革的失敗，甚至導(dǎo)致聯(lián)合國面臨分裂的危險。聯(lián)合國必須在發(fā)展中不斷探索，通過不斷談判、磋商，步步為營，不斷取得共識、積累成果。只有這樣，聯(lián)合國的改革才能取得實質(zhì)進展。漸進式的改革之路應(yīng)是聯(lián)合國改革必須選擇的一個方向。

（三）繼續(xù)推進多邊主義發(fā)展

推進多邊主義在聯(lián)合國改革中為廣大發(fā)展中國家廣泛奉行。當(dāng)前國際社會對聯(lián)合國改革的態(tài)度仍然是主張圍繞強化多邊主義在應(yīng)對全球化挑戰(zhàn)中的主導(dǎo)地位而展開。

《立場文件》首先肯定了聯(lián)合國在國際事務(wù)中所起的作用“不可或缺”，并聲稱“作為最具普遍性、代表性和權(quán)威性的政府間國際組織，聯(lián)合國是實踐多邊主義的最佳場所，是集體應(yīng)對各種威脅和挑戰(zhàn)的有效平臺，應(yīng)該繼續(xù)成為維護國際和平的使者、推動發(fā)展的先驅(qū)。”［15］要提高聯(lián)合國的權(quán)威和效率，必須推進多邊主義，只有這樣，才能真正增強其自身應(yīng)對新威脅和挑戰(zhàn)的能力。多邊主義要求聯(lián)合國的設(shè)置、力量對比必須有利于促進全人類的福祉，充分反映大多數(shù)國家的共同利益。而且，聯(lián)合國的改革也必須突出非政府組織及一些區(qū)域性組織的作用，必須在其與非政府組織、區(qū)域性組織合作和對話的途徑方面做出更進一步的探索。

聯(lián)合國改革是在面對日益復(fù)雜、動蕩的國際局勢從制度層面進行的革新。聯(lián)合國作為全球最具影響力的政府間國際組織，面對人類社會聯(lián)系日益緊密的全球化趨勢，雖然其推進的改革不曾止步，但圍繞聯(lián)合國改革的國家利益之爭以及各國之間的權(quán)力博弈一直都伴隨在改革的推進過程中，可見聯(lián)合國改革之路的漫長與艱難。人類命運共同體與聯(lián)合國同枝相連、相輔相成，勢必不會一蹴而就，但道阻且長、行則將至，只要積極而堅定地推進聯(lián)合國改革，其改革目標(biāo)終將實現(xiàn)，人類命運共同體倡導(dǎo)下的開放包容、互利共贏、協(xié)同共進的全球治理新框架也必將形成。