厲盡國，龐好月，黃曙霞

（1.山東大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100；2.中共濟(jì)南市市中區(qū)區(qū)委黨校，濟(jì)南 山東 250001）

習(xí)近平總書記指出：重農(nóng)固本是安民之基、治國之要。新時代推動國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)在農(nóng)村，最大的潛力和后勁也在農(nóng)村。新時代全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須處理好兩方面的基本問題：一是基于有序發(fā)展總基調(diào)維護(hù)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定；二是聚焦農(nóng)村發(fā)展需要推動矛盾糾紛解決領(lǐng)域體制機(jī)制創(chuàng)新。在此背景下，探索契合新時代鄉(xiāng)村現(xiàn)實需要的矛盾糾紛解決路徑，已成為我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化領(lǐng)域的重要課題之一。同時，鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)在于自治，要提升農(nóng)村矛盾糾紛治理效能，必須激活群眾的主體意識、共同體觀念、村莊記憶，從而充分調(diào)動他們參與解紛過程的積極性。換言之，必須立足基層自治思路探索矛盾糾紛之道。為此，本文以河南長垣農(nóng)村調(diào)查為基礎(chǔ)，聚焦當(dāng)代中國農(nóng)村矛盾糾紛及其解決路徑展開分析并提出政策建議，希望對于促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化有所裨益。

1 本次調(diào)查基本情況簡介

本次調(diào)查從2021年7月10日開始，到2021年8月30日基本結(jié)束。在調(diào)研方法上，主要采取訪談以及小型座談會方法。我們針對鎮(zhèn)村干部和農(nóng)村居民設(shè)計了兩類訪談提綱，從矛盾糾紛解決主體（施動者）和矛盾糾紛當(dāng)事人（受動者）兩個角度展開調(diào)查，力求得到全面準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。其中，了解施動者對農(nóng)村矛盾糾紛及其解決機(jī)制的看法和實際情況是調(diào)研重點。

本次調(diào)查地點為河南省長垣市。長垣市是河南省直管縣級市，位于河南省東北部，經(jīng)濟(jì)發(fā)展平穩(wěn)向好，2021年入選 “全國綜合實力百強(qiáng)縣市”，曾于2020年獲得了國家信訪局頒發(fā)的2019年度“信訪工作‘三無’縣（市、區(qū)）”的牌子，即無進(jìn)京越級上訪、無大規(guī)模集體上訪、無因信訪問題引發(fā)的極端惡性事件。整體而言，該市在農(nóng)村社會矛盾糾紛解決實踐中表現(xiàn)優(yōu)異，這是本次調(diào)研地點選擇過程中考慮的主要因素。從另一方面來看，成績的取得離不開當(dāng)?shù)馗骷夵h政部門的高度重視以及不懈努力，為了鞏固實踐成果并使之轉(zhuǎn)化為可穩(wěn)定發(fā)揮作用的長效機(jī)制，特別需要通過認(rèn)真調(diào)研總結(jié)成熟經(jīng)驗。此外，該市農(nóng)村矛盾糾紛解決實踐中也存在不足之處，需要仔細(xì)梳理并挖掘其根源。因此，及時開展調(diào)研分析，不僅對于鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村矛盾糾紛解決領(lǐng)域理論創(chuàng)新具有重要意義，而且對于完善農(nóng)村矛盾糾紛解決機(jī)制、構(gòu)建農(nóng)村和諧社會以及實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略均具有重要現(xiàn)實意義?？梢哉f，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村矛盾糾紛解決實踐領(lǐng)域確實存在開展社會調(diào)研的客觀需要，這是本次調(diào)研地點選擇考慮的重要因素之一。

本次調(diào)查囿于人手、經(jīng)費(fèi)以及時間等方面限制，同時亦受疫情防控因素影響，因此僅在長垣部分農(nóng)村展開，調(diào)查結(jié)果僅在一定程度上反映當(dāng)?shù)剞r(nóng)村矛盾糾紛解決實際狀況。

2 當(dāng)前農(nóng)村矛盾糾紛的主要類型及其特點

2.1 當(dāng)前農(nóng)村基層矛盾糾紛的主要類型

2.1.1 宅基地引發(fā)的矛盾糾紛

河南省長垣市是中央宅基地制度改革試點之一。試點以來，長垣針對農(nóng)村地區(qū)存在的戶均面積大、閑置宅基地多、布局亂等問題，為盤活土地資源實施了宅基地“三權(quán)分置”改革措施，形成了規(guī)范的農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理辦法，有效解決了農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理中的問題，騰退了大量的土地資源。長垣對宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行了界定，制訂了宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)和退出方案，構(gòu)建了宅基地轉(zhuǎn)建設(shè)用地入市和宅基地基層治理制度。強(qiáng)調(diào)“一戶村民只能擁有一戶住宅地”，且在“人均耕地一畝地以上的平原地區(qū)，每戶宅基地面積不得超過167平方米”“超出面積有償使用（施行階梯式計費(fèi)）”等規(guī)定。據(jù)了解，在前期準(zhǔn)備過程中，村委會及上級部門在對村里的宅基地使用情況進(jìn)行了調(diào)查摸底工作之后，匯總了一戶多宅以及符合一戶一宅但超出規(guī)定使用面積的住戶名單，并公布了名單和超出面積需要繳納的金額。在問卷訪談過程中發(fā)現(xiàn)，不少村民對這一制度改革試點存在糾紛和爭議。例如，部分村民認(rèn)為土地改革是好事，保障了農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，但對宅基地收入的錢在哪里，老百姓從哪里受益了，不公開透明如何讓老百姓信服等問題存疑；而有的村民則表示，自己作為村民卻沒有宅基地，向村委會索要卻無果；有村民稱，自己有宅基地想要自建房，但手續(xù)流程繁雜，自己家的房子己經(jīng)不能住了，但因為城市建設(shè)、村莊規(guī)劃等問題不讓自建，村委會也沒有說明如何才能讓本村村民自建房；不少村民認(rèn)為，相關(guān)部門沒有調(diào)查過有償使用的群眾支持率就推行宅基地改革，家里人口多，一家五口人和一家七口人按照同樣的住宅面積標(biāo)準(zhǔn)不夠合理。了解發(fā)現(xiàn)，在政策具體開展過程中，部分村委會采取了先交優(yōu)惠20%等一系列方法鼓勵村民交錢，大部分村民在村干部的解說和宣傳之下表示理解和支持，但仍有少部分村民認(rèn)為宅基地是私有財產(chǎn)，收費(fèi)需要繳納的金額較多，并且需要每年繳納，從而對宅基地收費(fèi)表示不滿。

2.1.2 土地征收引發(fā)的矛盾糾紛

河南省長垣是農(nóng)業(yè)大市（縣），同時也有“中國機(jī)械名城”“中國衛(wèi)生材料生產(chǎn)基地”“中國防腐蝕之都”“中國廚師之鄉(xiāng)”的美譽(yù)。作為全國最大的醫(yī)療器械和衛(wèi)生材料生產(chǎn)基地，產(chǎn)品覆蓋面大約占了全國市場的80%，同時擁有全國最大的通用起重機(jī)制造企業(yè)，隨著第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不少企業(yè)把工廠開設(shè)到了村里，在這一過程中相關(guān)部門大量的征收農(nóng)民原有的耕地用于工業(yè)用地，帶來了糾紛與矛盾。

在這一過程中，有些村民為捍衛(wèi)自己的土地權(quán)益與外部勢力進(jìn)行抗?fàn)?，引發(fā)了一些糾紛乃至暴力沖突，具體表現(xiàn)為：一是村民與土地征收部門之間存在矛盾糾紛。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分村莊的土地征收分別按照一級、二級、三級不同片區(qū)綜合地價范圍的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償安置。有村民覺得土地征收價格比自己預(yù)期的要低，自己把地賣了導(dǎo)致自己失地又失業(yè)，沒有生活的保障，因而對土地征收有一定抵觸心理，有部分村民會為多獲得賠款而出現(xiàn)搶栽搶種的現(xiàn)象，這樣一來引發(fā)了村民與土地征收部門之間的矛盾糾紛。二是村民與村集體之間存在矛盾糾紛。根據(jù)村民反映：“相關(guān)部門征收了部分土地，同時把田間地頭的道路、小河一并征收了，并把這部分征收費(fèi)用給到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門，可剩下的耕地前邊沒有路，我們還要從剩下的耕地里去留出來一段路，所以原有的小路部分征收賠償?shù)馁M(fèi)用應(yīng)該賠給我們，但大隊部就說小路屬于集體所有。”因此導(dǎo)致了村民與村集體之間的矛盾糾紛。三是村民與外部企業(yè)之間的矛盾糾紛。有村民反映：“最近C企業(yè)基于房產(chǎn)開發(fā)的需求，與A村達(dá)成土地征收協(xié)議，但B村常年租用A村的土地并在此修了一條方便全村人通行的大路，而C企業(yè)征收完之后根據(jù)開發(fā)需要決定要將這條路挖斷，但B村村民不同意，于是產(chǎn)生了較大的糾紛和沖突?！焙髞淼弥?，該事件最終在村支書與企業(yè)負(fù)責(zé)人的溝通下達(dá)成口頭協(xié)議，由C企業(yè)出資為村民再另修一條路。

2.1.3 土地調(diào)整、流轉(zhuǎn)引發(fā)的矛盾糾紛

我國規(guī)定的土地承包權(quán)30年不變，長垣市也提出了在前兩輪土地承包到期后繼續(xù)延長三十年，實行“長久不變”的重大舉措，提倡“增人不增地，減人不減地”。而調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實際上人數(shù)各村在變化，嫁女兒的不抽地，娶媳婦分不到地；去世的村民不抽地，出生的孩子到上學(xué)年齡還分不到地。對于以上情況，部分村子的村民表示習(xí)以為常，存在村委會“不動地”自己一家有意見也無可奈何的心理。而有些村子則并非如此，村民表示，當(dāng)有的家庭生孩子、娶媳婦就會主動到村委會“要一份地”，而當(dāng)村民家里嫁女兒、老人去世需要抽取一份地的時候則會選擇默不作聲。這樣一來，有部分村委會則會根據(jù)情況三五年不定期地進(jìn)行土地調(diào)整，以緩解村民的土地糾紛。

在村民看來，耕地、林地邊界矛盾糾紛、土地承包（流轉(zhuǎn)）矛盾糾紛一般比較少，一般情況下存在耕地、林地邊界矛盾糾紛的時候會請鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)人員過來裁定，或者自己私下協(xié)商。有村民常年在外務(wù)工，會把自己的土地承包給自己關(guān)系比較近的人，價錢一般按照市場價，在他們看來，自己人比較好說話，糾紛矛盾相對少。有村民表示，前幾年有承包別人耕地不給錢的情況，近些年這種情況已經(jīng)很少了。比如：有人承包別人的土地多年，開始每年會按期給錢，后來時間久了就會因為資金周轉(zhuǎn)等各種問題不給土地所有者錢，這種情況大多是私下解決，一般是通過土地所有者多次上門討要才會給錢。

2.1.4 家庭鄰里生活引發(fā)的矛盾糾紛

2.1.4.1 婚姻家庭糾紛

婚姻家庭層面的糾紛主要存在婚姻和老人贍養(yǎng)兩個方面。

其一，在婚姻糾紛方面，大部分是由于夫妻感情不牢、婆媳矛盾等原因出現(xiàn)的糾紛。有村民表示：“村子里也會聽說誰家吵架、鬧離婚的，一般離婚等相關(guān)的問題都是直接去民政局辦理，不會主動找村委會進(jìn)行調(diào)解?！?/p>

其二，在贍養(yǎng)義務(wù)的糾紛方面。主要表現(xiàn)為三種情況。一是子女較多，子女、妯娌之間存在矛盾，在贍養(yǎng)方面互相推脫，都不愿意主動承擔(dān)贍養(yǎng)義務(wù)。二是子女打工或長期在外工作，子女迫于生計有意愿贍養(yǎng)老人但沒有時間和精力照顧老人，大家都不愿意在工作忙的時候照顧老人，因時間問題產(chǎn)生糾紛。例如村民崔某表示：“婆婆因為腰扭傷不能動，我們家和大哥家商量著輪流照顧。但馬上收秋了，又要打工又要收秋，誰都不想吃虧，不愿意先照顧?！比嵌嘧优彝ピ陂L期的共同生活或者分家產(chǎn)的過程中，有子女覺得老人分配不均，區(qū)別對待，導(dǎo)致長期存在怨氣，不愿意贍養(yǎng)老人。四是老人和子女有存在不和的情況，特別是婆媳矛盾長期未能化解開，導(dǎo)致一方面子女不愿意贍養(yǎng)老人，老人也不愿意被有矛盾的子女贍養(yǎng)，導(dǎo)致其它子女覺得不公平進(jìn)而引發(fā)矛盾糾紛。

2.1.4.2 鄰里生活糾紛

一般來說，農(nóng)村鄰里生活方面的糾紛相對較少。村民普遍認(rèn)為周圍鄰居都是抬頭不見低頭見，所以，只要不涉及較大的利益糾紛，對于鄰里的矛盾糾紛村民一般會選擇忍忍算了，產(chǎn)生的主要糾紛大都涉及利益問題。例如，鄰里在建房中存在的糾紛，一般農(nóng)村村民認(rèn)為房屋高度具有“福氣、運(yùn)氣、財旺人旺”等特殊文化寓意，左右型鄰居一般講求“東屋為上”，即東邊的鄰居可以建的比自己高，不喜歡西邊鄰居建的房子比自己高一頭。有村民表示，前幾年村子里有兩家不和（兩家人是親兄弟），弟弟的兒子因結(jié)婚要建新房，建成的房子位于西邊還比哥哥家的房子高出一頭，哥哥家因為東西鄰居的房子都比自己高而感到不滿，因此在村子里大吵一架，后來出于無奈不了了之。

2.1.5 社會環(huán)境引發(fā)的矛盾糾紛

生態(tài)環(huán)境方面的矛盾糾紛不容忽視。一是因工業(yè)化發(fā)展導(dǎo)致的環(huán)境污染糾紛。隨著工業(yè)化的發(fā)展，某鎮(zhèn)建了一家火電廠，隨之而來的一些工業(yè)因地價便宜，用電方便等原因也紛紛搬到了火電廠附近，而這些引進(jìn)的企業(yè)大多是一些被城市淘汰的高污染企業(yè)。剛開始，由于農(nóng)民環(huán)保意識不強(qiáng)，對環(huán)境問題不夠關(guān)注或一知半解，并沒有意識到環(huán)境污染的嚴(yán)重性，但隨著環(huán)境污染的加劇，村民的環(huán)保意識增強(qiáng)，對生活質(zhì)量要求變高，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卮迕竦牟粷M而引發(fā)矛盾糾紛，最突出的表現(xiàn)為自來水方面的糾紛，據(jù)X村村民反映，由于工業(yè)排放污染環(huán)境同時導(dǎo)致了地下水污染，原來用的井水變黑，而自來水廠因資金等問題，經(jīng)常停水，影響村民正常生活。二是因村民養(yǎng)殖等帶來的環(huán)境糾紛。有村民反映，李姓某村民在家開設(shè)養(yǎng)豬場，導(dǎo)致四周臭味漫天飛，污水亂排放，嚴(yán)重影響了周邊村民生活，導(dǎo)致大家都有意見。

社會治安方面的矛盾糾紛時有發(fā)生。近些年農(nóng)村基層群眾收入水平不斷提升，信息化程度提高，但不少村民科學(xué)文化水平不高，農(nóng)民心理防線較低，容易受到利益誘惑，導(dǎo)致不法分子有機(jī)可乘。訪談發(fā)現(xiàn)，部分村莊存在非法金融集資現(xiàn)象，有受騙村民稱：“我們是通過xx村的熟人介紹認(rèn)識的，集資的人也是M村里的人，看到周圍有好多村的人都投了才跟著投，據(jù)說利潤很高，有需要可以隨時取出來，投得越多利率越高，咱村里有好幾家都受騙了，一般都是我們這種上了歲數(shù)（年紀(jì)）的人?！边€有村民表示：“有的人把存的錢全都投進(jìn)去了，這些受騙村民曾結(jié)伴前往集資人家里討要，但人已經(jīng)失蹤，往上告也沒結(jié)果?！笨梢哉f不法分子在農(nóng)村地區(qū)中獲得巨額非法資金的行為對農(nóng)民危害性極大。

2.1.6 村務(wù)管理引發(fā)的矛盾糾紛

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村在干群和村務(wù)管理方面存在的矛盾糾紛相對較少，大部分村民一般不會與村干部發(fā)生正面的沖突與矛盾，但部分村民對村干部選舉、村務(wù)決策等方面仍舊存在不滿情緒。

一是村務(wù)決策不公開引發(fā)的不滿。部分村干部作風(fēng)不民主，決策不夠公開透明，使群眾不能及時了解村務(wù)、財務(wù)工作情況，農(nóng)民知情權(quán)未獲應(yīng)有保障，據(jù)村民反映：“H村地頭的用來澆地的井被人填了，后來村大隊隊長說讓村民自己兌錢打井，但是他收的錢太多了，聽說打口井一萬二就夠了，他收了快兩萬了，當(dāng)初說的是多退少補(bǔ)，但是打完沒消息了，我們也不知道什么情況，大家都有所疑惑和不滿，但一個村里大家抬頭不見低頭見的也沒人敢去得罪人?！倍谴甯刹坎涣甲黠L(fēng)引發(fā)的不滿。有村民表示，附近村子里的干部一般情況下都不會換人，村干部選舉仍舊存在私下拉票等情況，村干部選舉與家族勢力大小存在一定聯(lián)系，家族勢力大就比較容易當(dāng)選村干部；還有村民認(rèn)為村里的 “好婆婆”“好媳婦”“五美庭院”評選形式化問題嚴(yán)重，一般不能起到較好的引導(dǎo)示范作用，村民不了解評選的條件和標(biāo)準(zhǔn)，但由于這些不涉及具體的物質(zhì)利益，所以一般沒有人會去產(chǎn)生糾紛。有村民則表示，“前些年一些村干部仗著大家族勢力，拉幫結(jié)派，任人唯親，村民意見較大，例如：在農(nóng)村低保方面，搞‘關(guān)系保、人情?！?，但現(xiàn)在環(huán)境變了，上級查的嚴(yán)格，很多低保戶都被撤銷了，糧食補(bǔ)貼也是網(wǎng)上直接打給你，所以矛盾糾紛也變得少了?！?/p>

2.2 當(dāng)前農(nóng)村基層矛盾糾紛的主要特點

2.2.1 矛盾糾紛表現(xiàn)多樣化

當(dāng)前我國農(nóng)村基層地區(qū)的矛盾糾紛日益呈現(xiàn)出涉及范圍擴(kuò)大、內(nèi)容復(fù)雜多樣的特點。一方面，隨著農(nóng)村基層社會自身的演變，農(nóng)村基層原有的涉及婚姻家庭、鄰里生活、宅基地等在生產(chǎn)生活方面的傳統(tǒng)糾紛不斷向更深層次發(fā)展；另一方面，隨著農(nóng)村基層社會開放程度的日益提升，在我國主要社會矛盾變化的影響下，農(nóng)村基層在社會結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活方式、社會經(jīng)濟(jì)利益調(diào)整以及農(nóng)村居民的需求和觀念意識等方面也發(fā)生了廣泛的變化，在傳統(tǒng)的矛盾糾紛之上又裂變衍生出許多新型矛盾糾紛，例如環(huán)境污染、征地拆遷、非法金融集資等糾紛。這些矛盾糾紛涉及村民生活的方方面面，對于新時代下農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展產(chǎn)生了一定的影響。

2.2.2 矛盾糾紛主客體多元化

在推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中，隨著農(nóng)民流動性的增強(qiáng)，農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的改變，矛盾糾紛發(fā)生的主客體也日益多元化，其中土地方面的表現(xiàn)尤為突出。農(nóng)村人多地少的矛盾在農(nóng)村地區(qū)普遍存在，雖然隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廣大農(nóng)民群眾的收入渠道增多，收入來源日益多樣化，但不可否認(rèn)的是土地仍舊是大多數(shù)農(nóng)民世世代代生存和生活的重要來源和依存。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著城市土地價格的飛升，城市化建設(shè)和工業(yè)化發(fā)展對農(nóng)村土地需求的不斷增多，當(dāng)前農(nóng)村的土地糾紛集中表現(xiàn)為宅基地 （小產(chǎn)權(quán)房）矛盾糾紛、耕地林地邊界矛盾糾紛、土地承包（流轉(zhuǎn)）矛盾糾紛、土地征收（征用）矛盾糾紛。農(nóng)村地區(qū)因土地問題引發(fā)的村民之間、村民與村干部村委會之間、村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)部門之間、村民與外部企業(yè)之間的糾紛和矛盾不斷，因為土地矛盾糾紛而引發(fā)的上訪和群體性事件在個村莊時有發(fā)生。農(nóng)村土地問題將繼續(xù)面臨對內(nèi)、對外的雙重矛盾，土地利益關(guān)系變得復(fù)雜而緊張，可以說由土地而引發(fā)的一系列利益問題涉及的主客體較多，仍舊是當(dāng)前農(nóng)村矛盾糾紛解決的重點、難點和堵點。

2.2.3 矛盾糾紛解決復(fù)雜化

事實上，矛盾糾紛與解決方式存在交互作用，解決方式并非外在于矛盾糾紛的事物。由于主體實施行為必然要考慮（正式/非正式）制度力量的存在，并在預(yù)測后者作用機(jī)理的前提下實施策略化行為，從而最終形成矛盾糾紛與解決方式之間的動態(tài)關(guān)聯(lián)性機(jī)制。隨著鄉(xiāng)土社會的封閉格局逐漸被打破，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動的增多，在農(nóng)村基層社會發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了一系列新的矛盾和糾紛，使得糾紛調(diào)解解決的難度增大。一方面，當(dāng)前農(nóng)村基層大多數(shù)的矛盾糾紛是由多重利益紛爭而引起的，特別是一旦涉及多方面的經(jīng)濟(jì)利益或者具體利益，村民往往是采取對抗而非協(xié)商的手段為自己爭取權(quán)益，這使得調(diào)解變得困難。另一方面，隨著農(nóng)民思想觀念轉(zhuǎn)變，權(quán)利意識的覺醒，政治訴求不斷增多，農(nóng)民逐漸懂得用法律手段來維護(hù)自身的合法利益，導(dǎo)致農(nóng)村基層的信訪和矛盾糾紛增多，加之農(nóng)村社會信息化程度提升，當(dāng)事人對結(jié)果的期望值較高，表現(xiàn)形式較為激烈，各種要求較為迫切，容易出現(xiàn)情緒激動等現(xiàn)象，這給村委會乃至基層政府的矛盾糾紛調(diào)解工作帶來了巨大挑戰(zhàn)。可以說，農(nóng)村矛盾糾紛解決復(fù)雜化就是上述動態(tài)關(guān)聯(lián)性機(jī)制的客觀表現(xiàn)。

3 當(dāng)前農(nóng)村矛盾解決領(lǐng)域存在的主要問題

3.1 農(nóng)村矛盾糾紛解決主體的素質(zhì)和能力有待提升

從目前實際情況來看，當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)部分村干部和調(diào)解人員在矛盾糾紛調(diào)解觀念和能力方面仍存在不足，使得他們在調(diào)解矛盾糾紛時在方式方法和實際效果方面有所欠缺。

一是農(nóng)村基層干部整體素質(zhì)水平有待提升。村干部自身對相關(guān)法律政策認(rèn)識把握不足，導(dǎo)致在執(zhí)行過程中可能存在理解偏差、粗暴開展、宣傳不到位的情況。據(jù)了解，村干部在調(diào)解農(nóng)村矛盾糾紛的過程中會存在一些“和稀泥”的態(tài)度，較少運(yùn)用政策法律的專業(yè)分析，去積極妥善地處置各類矛盾糾紛，導(dǎo)致村里難以調(diào)解的糾紛一般要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府調(diào)解或者公安民警出面解決，這樣一來，導(dǎo)致基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和公安調(diào)解任務(wù)繁重，進(jìn)而導(dǎo)致部分矛盾糾紛問題被積壓或依靠命令解決，難以做到真正的調(diào)解。

二是部分農(nóng)村干部對矛盾糾紛的解決方式欠妥。有學(xué)者指出，“我國處于社會轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實決定了人民內(nèi)部矛盾的復(fù)雜性和模糊性?！雹僭诨鶎訉嵺`中，部分基層干部對農(nóng)村矛盾糾紛中矛盾區(qū)分認(rèn)識模糊，忽視對突出矛盾糾紛根結(jié)的考察與追問。另外部分村干部還沒有認(rèn)識到矛盾所具有的普遍性特征，認(rèn)為有矛盾糾紛不符合和諧社會建設(shè)的發(fā)展要求，對村子里發(fā)生的矛盾糾紛往往有“避諱”心理。根據(jù)村民描述了解到，一般村里有了糾紛，大部分村干部都會在村民找上門之后才會出面調(diào)解，他們一般抱有“結(jié)案了事”的心態(tài)，所采用的調(diào)解方式方法相對單一，多是兩頭說話好，盡力勸說雙方各退一步，或者請村子里有威望的長輩或者有公信力的人來說和，但調(diào)解結(jié)果往往不盡如人意，即使解決了當(dāng)下的問題，也會使雙方當(dāng)事人存在一定的心理隔閡。當(dāng)在雙方當(dāng)事人堅決不退讓的情況下，一般村干部會建議雙方去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去進(jìn)一步調(diào)解。

三是村民主動參與支持矛盾糾紛調(diào)解意識不強(qiáng)。村民是農(nóng)村社會生活的主體，但在現(xiàn)實生活中，村民往往是對與自身切實利益相關(guān)的問題更為關(guān)心，而對與自身無關(guān)的矛盾糾紛往往抱有“事不關(guān)己”心態(tài)，不愿意“摻和”進(jìn)來。根據(jù)D村村干部反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鼓勵有能力、有責(zé)任的村民主動參與到農(nóng)村基層矛盾糾紛調(diào)解中來，并設(shè)置了一定的獎勵，例如：不管是誰調(diào)解，只要成功了就獎勵五十元。但是激勵措施所產(chǎn)生的效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期。

3.2 農(nóng)村矛盾糾紛解決體制機(jī)制有待完善

當(dāng)前矛盾糾紛解決工作的開展一定程度上減少了農(nóng)村矛盾糾紛的激化。但也還存在不足，部分農(nóng)村由于組織隊伍建設(shè)較弱、資源經(jīng)費(fèi)無保障、缺乏長效機(jī)制等原因?qū)е旅芗m紛調(diào)處的功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來。

一是基層調(diào)解組織與隊伍建設(shè)較弱。當(dāng)前農(nóng)村基層的大部分地區(qū)缺乏較為專業(yè)的基層調(diào)解隊伍，矛盾糾紛調(diào)解干部大多是兼職，一般由村里的村支書、村長、婦女主任等人兼任，基層調(diào)解人員待遇較差，缺乏系統(tǒng)的晉升考核機(jī)制。除此之外還存在對于相關(guān)人員的日常管理和培訓(xùn)不完善等問題。據(jù)了解，在人員管理方面，農(nóng)村各地區(qū)對網(wǎng)格員、聯(lián)絡(luò)員等人的管理較為隨意，導(dǎo)致這些人員較為散亂，在調(diào)解工作中常常缺位，在群眾中威信和“知名度”不高。當(dāng)村里發(fā)生糾紛后，有時出現(xiàn)當(dāng)事人不知道找誰調(diào)解的情況。在培訓(xùn)方面，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然曾組織村干部或調(diào)解員開展過矛盾糾紛調(diào)解相關(guān)的培訓(xùn)，但培訓(xùn)大多是短期的，且大都存在形式大于內(nèi)容的問題。

二是矛盾糾紛解決的長效機(jī)制不夠健全。一方面，相關(guān)資源配置和資金保障機(jī)制有待完善。大部分村子一般只是按照政策的要求在村委會設(shè)置了單獨的調(diào)解室，相關(guān)的辦公設(shè)施較為缺乏，經(jīng)費(fèi)不能得到較好的保障，嚴(yán)重影響了農(nóng)村基層矛盾調(diào)解人員的作用發(fā)揮。另一方面，政策支持力度有待加強(qiáng)。矛盾糾紛是社會交往的正?，F(xiàn)象，但是仍有村干部為了追求表面的和諧而選擇回避或是掩蓋糾紛，當(dāng)前矛盾糾紛解決工作并沒有成為農(nóng)村基層工作的重點。在不少村民看來，當(dāng)前村子里表面的糾紛解決了，正面的矛盾糾紛少了，實際上村民對很多事情存在不滿情緒，很多糾紛都沒有被發(fā)現(xiàn)被重視或者被擱置最后不了了之。而從村干部角度來看，由于自身水平受限，村民的期待較高，稍有不滿可能就會上訪，由于缺乏相應(yīng)的政策支持，面對很多棘手的矛盾糾紛自己也不敢解決，無力承擔(dān)。有村干部表示：“村子里因為耕地邊界發(fā)生矛盾的，兩家的地挨著，誰家的?。ㄌ锕。┒嗾嫉亓艘矔忻?，誰也不愿意退讓一步，我們的技術(shù)和專業(yè)能力也達(dá)不到，也不好拿主意，就地解決不了，矛盾只能上交?！?/p>

3.3 農(nóng)村矛盾糾紛解決整體環(huán)境氛圍有待改善

當(dāng)前農(nóng)村的物質(zhì)水平有了較大的提升，農(nóng)民的文化水平依舊偏低，農(nóng)村地區(qū)仍處在于法律知識相對匱乏、法治意識較為淡薄的環(huán)境氛圍之中。

一是法律知識普及宣傳不到位，解紛工作群眾知曉率較低。特別是作為勞務(wù)輸出大市，不少農(nóng)村的空心化問題嚴(yán)重，多數(shù)男性村民外出務(wù)工，村子里大多是老人、婦女、兒童，總體上看受教育水平普遍較低，對相關(guān)法律政策認(rèn)識和了解更顯不足。部分村干部自身文化和法律素質(zhì)水平較低，對相關(guān)政策的認(rèn)識、普及、宣傳不到位，在執(zhí)行上級政策時往往存在生搬硬套，急于求成的心態(tài)，在方式方法上較為粗暴。有村民表示：沒有聽說過村里有調(diào)解員組織，只知道村委會有個“牌子”，有時候相關(guān)的政策自己不理解，在向村委會咨詢了解的過程中，部分村干部一般也會以“上邊這樣要求的”等理由來給予回應(yīng)。長期以來，導(dǎo)致村民對法律政策不理解，當(dāng)發(fā)生利益沖突的時候，不是通過合情、合理、合法的途徑和手段維護(hù)自己的權(quán)益，而是以矛盾糾紛的方式爆發(fā)，阻礙了農(nóng)村地區(qū)法律和各項政策的普及以及解紛工作及其制度構(gòu)建的順利推進(jìn)。

二是村民自身法治意識淡薄，農(nóng)民對依法解紛缺乏認(rèn)知和認(rèn)同。原有的矛盾糾紛大多是村民內(nèi)部的問題，長期以來，村民受傳統(tǒng)的社會觀念和交往習(xí)慣影響頗深，其糾紛解決往往更多的是依賴于約定俗成的規(guī)矩和習(xí)慣。有村民表示：“一般的矛盾糾紛都是家事或者私事，農(nóng)村人注重面子，一般不愿意往外說，特別是像離婚、婆媳矛盾這種事情誰也不好插手?！笨梢钥闯觯捎诖迕駥σ婪ń鉀Q矛盾糾紛的認(rèn)知不足，加上法律知識普及的宣傳不到位，在糾紛發(fā)生的主客體多元化發(fā)展趨勢下，雖然村民的維權(quán)意識不斷提高，但在遇到需要起訴的矛盾糾紛時，往往無法提供對自身有利的合法證據(jù)，這反過來進(jìn)一步削弱了對依法解紛的認(rèn)同。因此，當(dāng)結(jié)果與自己的期待有所差別時，易對法院的判決產(chǎn)生不滿情緒，甚至走向上訪。

4 促進(jìn)農(nóng)村矛盾糾紛解決領(lǐng)域?qū)嵺`創(chuàng)新的基本路徑

4.1 激發(fā)農(nóng)村多元主體參與農(nóng)村矛盾糾紛解決的積極性

隨著改革深化以及社會變遷，農(nóng)村基層社會矛盾逐漸向深層次、多樣化、復(fù)雜化發(fā)展。在此形勢下，基層干部特別是矛盾糾紛解決人員要面對更復(fù)雜的局面、更高的要求以及更大壓力。他們不僅要掌握較為完備的法律知識和政策理論，同時也要有較強(qiáng)的觀察和溝通能力。有學(xué)者指出，提升基層干部化解矛盾糾紛的能力是實現(xiàn)民事調(diào)解和行政調(diào)解聯(lián)動、人民調(diào)解與司法調(diào)解銜接的有效途徑。②可以說，建設(shè)一支覺悟高、經(jīng)驗足、能力強(qiáng)、作風(fēng)硬、暖民心、解民憂的基層矛盾糾紛調(diào)解隊伍是防控矛盾糾紛激化的第一道防線，必須引起高度重視。

4.1.1 加強(qiáng)專業(yè)化隊伍建設(shè)。首先，要重視引才，依托國家選調(diào)生、三支一扶等鼓勵基層大學(xué)生下基層鍛煉的相關(guān)政策，吸引大學(xué)生參與到農(nóng)村基層調(diào)解的隊伍中來，優(yōu)化隊伍的整體結(jié)構(gòu)。其次，要充分育才，挖掘農(nóng)村基層既存的自治潛力。一方面基層政府可以根據(jù)實際情況，聘請當(dāng)?shù)赜胸S富群眾工作經(jīng)驗的退休干部、有名望的鄉(xiāng)賢、知識分子參與矛盾糾紛化解，在農(nóng)村“五老”人員中選聘人民調(diào)解員發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。另一方面，要發(fā)揮農(nóng)民自身的調(diào)解作用。農(nóng)民既是矛盾糾紛產(chǎn)生的主體，又是矛盾糾紛解決的重要依靠力量，人們常說“解鈴需靠系鈴人”，農(nóng)民對村里的人際關(guān)系等具體情況最為了解，在解決問題的同時更能站在村民的立場上，調(diào)解也更有說服力。因此要開展相關(guān)法律和政策的宣傳，完善獎勵機(jī)制，設(shè)立榜樣模范，引導(dǎo)更多的農(nóng)民了解并參與到矛盾糾紛解決的工作中來。

4.1.2 重視隊伍培訓(xùn)和管理。一方面，開展常態(tài)化培訓(xùn)。重視基層矛盾糾紛調(diào)解員本領(lǐng)和能力的提升。針對不同年齡和科學(xué)文化水平的基層矛盾糾紛調(diào)解人員開展不同形式的培訓(xùn)，培訓(xùn)形式不拘泥于固有的集中培訓(xùn)形式，而是把農(nóng)村基層矛盾糾紛調(diào)解相關(guān)的法律政策、專業(yè)知識、調(diào)解技能融入到基層日常工作學(xué)習(xí)中，讓基層干部在講座中學(xué)、在會議中學(xué)、在實踐中學(xué)。另一方面，重視對基層調(diào)解人員的管理。提高其工資待遇，明確其工作職責(zé)內(nèi)容，減少其在工作中消極懈怠的情況。

4.2 健全完善農(nóng)村基層矛盾糾紛解決工作機(jī)制

復(fù)雜性問題以簡單方式難以有效解決，只能采取系統(tǒng)方式綜合性予以解決。由于農(nóng)村基層矛盾糾紛并非一朝一夕形成，亦非能夠一次性解決，因而必須高度重視并積極推動源頭治理、過程治理以及依法治理等工作機(jī)制建設(shè)。

4.2.1 推動農(nóng)村基層矛盾糾紛源頭治理。黨的十八屆三中全會指出，要“堅持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面、各層次利益訴求”③。因此，要暢通民意表達(dá)渠道，引導(dǎo)群眾運(yùn)用合理途徑維護(hù)合法利益。一方面，充分發(fā)揮各地市長信箱、12345熱線、微信、微博、抖音等媒體平臺反映群眾合理訴求的作用。另一方面，通過設(shè)立網(wǎng)格員、基層干部定期考察等方式促進(jìn)干部與群眾密切聯(lián)系，傾聽群眾呼聲，真正了解群眾熱切反映的各類問題和訴求，將矛盾糾紛消除在萌芽狀態(tài)。例如，佘家鎮(zhèn)積極推行糾紛調(diào)解網(wǎng)格化體系，將轄區(qū)9個網(wǎng)格列入調(diào)處網(wǎng)絡(luò)體系，建立鎮(zhèn)、村、組三級調(diào)處網(wǎng)絡(luò)，同時積極組織開展全鎮(zhèn)人民調(diào)解員參加培訓(xùn)，通過發(fā)放各類法律宣傳冊推動普及法律政策知識，一定程度上減少了農(nóng)村矛盾糾紛的激化。

4.2.2 推動農(nóng)村基層矛盾糾紛過程治理。一是建立完善矛盾糾紛定期排查制度?；鶎痈刹吭谔幚砘鶎用芗m紛的過程中應(yīng)該積極轉(zhuǎn)變工作觀念和方式方法。為此，既要認(rèn)識到矛盾的“普遍性”，正視基層出現(xiàn)的矛盾糾紛而不是回避問題，主動開展矛盾糾紛摸底排查工作，正確認(rèn)識、處理和化解農(nóng)民群眾長久以來真正的疑慮和不滿情緒，也要認(rèn)識到矛盾的“特殊性”，矛盾糾紛治理過程中，要正確區(qū)分不同性質(zhì)的矛盾糾紛，并根據(jù)不同的矛盾糾紛特點，積極探索新形勢下不同矛盾糾紛解決的新方式方法。二是要建立合理的容錯糾錯和獎懲機(jī)制，減輕基層干部心理負(fù)擔(dān)，在服務(wù)群眾的同時要樹立基層干部的權(quán)威，激勵其敢于擔(dān)當(dāng)?shù)囊庾R，使其能夠真正“甩開膀子”“擼起袖子”，敢于主動到農(nóng)民身邊開展工作，及時解決農(nóng)民群眾中出現(xiàn)的各種問題。同時，對那些敢擔(dān)當(dāng)有作為的基層解紛干部，要給予表彰和獎勵，進(jìn)一步提高其工作積極性。

4.2.3 推動農(nóng)村基層矛盾糾紛依法治理。農(nóng)村基層政府和干部開展的解紛實踐是推動解紛工作體制機(jī)制完善的重要來源和動力。據(jù)了解，近些年長垣市積極構(gòu)建“村組、司法、信訪”三級聯(lián)動的矛盾調(diào)處機(jī)制，加大對糾紛的回訪及調(diào)解,在矛盾糾紛解決方面取得了一定的成果,也探索了一些農(nóng)村矛盾糾紛調(diào)解的方式方法。例如，丁欒鎮(zhèn)認(rèn)真開展矛盾糾紛排查調(diào)解工作，借鑒“楓橋經(jīng)驗”，強(qiáng)化源頭防范，堅持“矛盾不上交、就地解決”的目標(biāo)原則，聘請專業(yè)法律顧問，34個行政村命名一名專職民事調(diào)解員等，為村民矛盾糾紛解決提供優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)。這類基層典型經(jīng)驗應(yīng)予足夠重視，以便及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，推動矛盾糾紛解決工作機(jī)制建設(shè)，以提升矛盾糾紛解決的科學(xué)化、規(guī)范化、法治化水平。

4.3 發(fā)揮法治在基層矛盾糾紛解決中的作用

2014年，習(xí)近平總書記在中央政法工作會議上強(qiáng)調(diào),“要把群眾合理合法的利益訴求解決好，完善對維護(hù)群眾切身利益具有重大作用的制度，強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位，使群眾由衷感到權(quán)益受到了公平對待、利益得到了有效維護(hù)?！雹鼙M管調(diào)解是農(nóng)村基層矛盾糾紛解決的重要手段，但當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變化使得部分矛盾糾紛具有涉法性特征，難以通過調(diào)解得到有效解決。因此，必須充分依靠法治力量推動農(nóng)村基層矛盾糾紛的有效解決。

4.3.1 因地制宜開展農(nóng)村法治宣傳教育。首先，推動法治宣傳教育力量下沉農(nóng)村基層。政府要推動法治教育宣傳成為基礎(chǔ)性、常態(tài)化的工作，要加強(qiáng)針對基層干部群眾的法治宣傳教育，通過法律培訓(xùn)、法治講座、基層干部擔(dān)任人民陪審員等方式，加快培育“法律明白人”。促使基層干部在工作過程中依法決策,而不是簡單的憑借個人經(jīng)驗和看法。其次，精心設(shè)計法治宣傳教育的具體內(nèi)容。結(jié)合農(nóng)民真正關(guān)心的問題進(jìn)行宣傳教育，例如農(nóng)民關(guān)心的宅基地問題和土地征收問題以及非法金融集資、生態(tài)環(huán)境、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等問題。要教會農(nóng)民有效留存法律證據(jù)，讓農(nóng)民了解除了通過司法機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)之外，還可以利用民間調(diào)解組織、消費(fèi)者協(xié)會、市場監(jiān)督管理局等多元渠道保護(hù)合法權(quán)益。要通過宣傳讓村民明白權(quán)力與義務(wù)的對等，引導(dǎo)群眾對自身權(quán)益維護(hù)的合理預(yù)期，同時鼓勵群眾積極參與到解紛工作中來。第三，積極探索法治宣傳教育的有效方式，要結(jié)合具體事例和生活實際開展宣傳教育，通過建立微信、抖音公眾平臺，推動法治通過形象化、創(chuàng)新性的方式深入人心，讓基層干部群眾真正做到知法、懂法、用法，達(dá)到潤物細(xì)無聲的效果。

4.3.2 加強(qiáng)農(nóng)村矛盾糾紛解決法律法規(guī)建設(shè)。首先，立足當(dāng)前農(nóng)村矛盾糾紛解決豐富實踐，研究新情況，發(fā)現(xiàn)新問題，推動農(nóng)村矛盾糾紛解決法律法規(guī)的發(fā)展完善。既要強(qiáng)化農(nóng)村矛盾糾紛重點領(lǐng)域制度建設(shè)，如農(nóng)村土地征收補(bǔ)償、農(nóng)村宅基地等方面的立法，增強(qiáng)地方立法的針對性和實效性，也要細(xì)化優(yōu)化活化以“一村一法律顧問”為代表的制度存量。其次，要堅持基層治理“德治、法治、自治相結(jié)合”的基本原則，將農(nóng)村基層矛盾糾紛解決相關(guān)議題納入村規(guī)民約、自治章程之中，充分發(fā)揮村規(guī)民約等自治性規(guī)范解紛止?fàn)幍奶厥庾饔谩Ｍ瑫r，也要積極引導(dǎo)村規(guī)民約與國家相關(guān)的法律法規(guī)相協(xié)調(diào)。

如上所述，我們以河南長垣農(nóng)村調(diào)查為基礎(chǔ)，分析了當(dāng)前農(nóng)村基層矛盾糾紛類型及其特點，并對促進(jìn)農(nóng)村矛盾糾紛解決領(lǐng)域?qū)嵺`創(chuàng)新作了一定思考。從調(diào)查來看，當(dāng)前我國農(nóng)村既存在土地調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)、婚姻家庭、鄰里生活、村務(wù)決策等傳統(tǒng)矛盾糾紛，又在新的時代條件下形成了非法金融集資、生態(tài)環(huán)境污染、土地征收、宅基地改革等新型矛盾糾紛?？傮w而言，農(nóng)村矛盾糾紛表現(xiàn)出表現(xiàn)多樣化、主客體多元化、糾紛解決復(fù)雜化等主要特征。從農(nóng)村基層實踐來看，矛盾糾紛解決領(lǐng)域還存在人才隊伍、體制機(jī)制、法律保障等方面的問題與不足，需要有針對性地采取措施予以解決。

必須充分認(rèn)識到，農(nóng)村基層矛盾糾紛是國家基層社會治理的重點亦是難點。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我們更加需要深刻把握農(nóng)村基層矛盾糾紛根源及其表征，更加需要積極探索確保農(nóng)村和諧穩(wěn)定的長效治理機(jī)制，從而推動農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興國家戰(zhàn)略的早日實現(xiàn)。

注釋：

①呂德文.基層中國[M].北京：東方出版社,2021.121-123.

②唐任伍.精準(zhǔn)扶貧中農(nóng)村矛盾糾紛的調(diào)解[J].人民論壇,2018(21):26.

③中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定(2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過)[J].求是,2013(22):3-18.

④柴振國、潘靜.社會治理創(chuàng)新的法治路徑[N].人民日報,2014-11-17(007).