李宗明, 蘇景州, 任保平

(1.陜西理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 陜西 漢中723000； 2.西北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院， 陜西 西安 710127)

黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中指出，我國(guó)目前仍存在“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距較大”的問(wèn)題，并將“基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小”，實(shí)現(xiàn)“全體人民共同富裕”，作為2035年要基本實(shí)現(xiàn)的社會(huì)主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)之一。[1]9同時(shí)，許多學(xué)者對(duì)城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)問(wèn)題展開了多角度的研究和探討。翟坤周、侯守杰提出城鎮(zhèn)化建設(shè)取得顯著進(jìn)展后，城鄉(xiāng)融合程度不斷提高，為適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)放在城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展之上。[2]文豐安、王星認(rèn)為城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展意味著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化，就是要在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)更高層次的良性互動(dòng)，將城鄉(xiāng)共生共榮作為城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的核心要義。[3]40任保平提出應(yīng)將城鄉(xiāng)建設(shè)高質(zhì)量作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量的重要部分，城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展關(guān)系到人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要能否得到滿足。[4]49曹飛認(rèn)為城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展要因地制宜推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合、空間融合、制度融合、人才融合、治理融合。[5]構(gòu)建城鄉(xiāng)融合產(chǎn)業(yè)體系，優(yōu)化空間布局，更要以制度作為保障，破除阻礙城鄉(xiāng)融合的制度壁壘，建立城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體系。范斯義、劉偉從提高農(nóng)村發(fā)展能力角度，提出將科技創(chuàng)新作為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力，來(lái)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，彌補(bǔ)城鄉(xiāng)發(fā)展差距。[6]文豐安、王星認(rèn)為推動(dòng)城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展關(guān)鍵在于有效利用城市發(fā)展力量合理配置城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素幫助農(nóng)村獲得更多有利的發(fā)展空間，通過(guò)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合、公共服務(wù)融合來(lái)破解城鄉(xiāng)發(fā)展難題。[3]41本文以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，重點(diǎn)關(guān)注城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展中存在的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度低、城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不順暢、公共服務(wù)均等化不足等問(wèn)題，并提出推進(jìn)城鄉(xiāng)要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等方面相互融合的對(duì)策建議，以促進(jìn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展。

一、 城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論基礎(chǔ)和主要目標(biāo)

(一)理論基礎(chǔ)

馬克思主義城鄉(xiāng)融合理論認(rèn)為，生產(chǎn)力的發(fā)展推動(dòng)著人類生產(chǎn)方式與生活方式的變革，由此帶動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系不斷演進(jìn)。城鄉(xiāng)關(guān)系大多經(jīng)歷城鄉(xiāng)依存、城鄉(xiāng)分離、 城鄉(xiāng)融合三個(gè)階段。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)分工的加劇，城市在鄉(xiāng)村中孕育產(chǎn)生，二者相互依存、又相互對(duì)立。工業(yè)革命后，城市中聚集了大量的資金、人才、原材料等資源，而鄉(xiāng)村由于生產(chǎn)力落后，兩者的發(fā)展更加不平衡，使城鄉(xiāng)關(guān)系由依存轉(zhuǎn)向分離和對(duì)立，城市統(tǒng)治農(nóng)村、“農(nóng)村從屬于城市” 的格局最終形成。馬克思和恩格斯認(rèn)為城鄉(xiāng)分離和對(duì)立是工商業(yè)勞動(dòng)與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)分工的必然結(jié)果，“一切發(fā)達(dá)的、以商品交換為媒介的分工的基礎(chǔ)都是城鄉(xiāng)分離。可以說(shuō)，社會(huì)的全部經(jīng)濟(jì)史，都概括為這種對(duì)立的運(yùn)動(dòng)?！盵7]408馬克思認(rèn)為城鄉(xiāng)融合是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是城鄉(xiāng)發(fā)展的終極目標(biāo)。恩格斯首次提出“城鄉(xiāng)融合”概念認(rèn)為城鄉(xiāng)融合消滅階級(jí)和階級(jí)的對(duì)立，使全體社會(huì)成員的才能得到全面發(fā)展。[8]308城鄉(xiāng)融合是將二者生活方式的優(yōu)點(diǎn)融合起來(lái)，鄉(xiāng)村的發(fā)展需要城市資源的幫助，但同時(shí)也要改進(jìn)自身環(huán)境，為城市資源流入鄉(xiāng)村提供便利條件?！肮I(yè)和農(nóng)業(yè)應(yīng)當(dāng)相結(jié)合，逐步消滅城鄉(xiāng)對(duì)立，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的融合發(fā)展” 。[8]422

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展以逐步縮小城鄉(xiāng)差別為最根本的價(jià)值追求，在堅(jiān)持馬克思主義城鄉(xiāng)融合思想的基礎(chǔ)上，繼承中國(guó)傳統(tǒng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展智慧，借鑒現(xiàn)當(dāng)代資本主義城鄉(xiāng)發(fā)展思想中的積極因素，根據(jù)不同時(shí)期的國(guó)情和發(fā)展?fàn)顩r不斷做出調(diào)整和創(chuàng)新。進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代, 黨的十九大提出要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，為新時(shí)代城鄉(xiāng)關(guān)系確立了新的方向。2019年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》[9]24，為我國(guó)重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，設(shè)計(jì)了嶄新的路線圖，對(duì)新時(shí)期推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略提供了重要指導(dǎo)。

(二)城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的主要目標(biāo)

恩格斯指出“由社會(huì)全體成員所組成的共同聯(lián)合體來(lái)共同地和有計(jì)劃地利用生產(chǎn)力”破除城市與鄉(xiāng)村對(duì)立的壁壘，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。[8]308從社會(huì)學(xué)角度分析，城鄉(xiāng)融合即打破城鄉(xiāng)壁壘，實(shí)現(xiàn)人口的自由流動(dòng)和促進(jìn)公共服務(wù)均等化，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展是指從生產(chǎn)力和生產(chǎn)要素流動(dòng)出發(fā)，促進(jìn)二者合理布局，自由流動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合，資源最佳配置。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，城鄉(xiāng)融合作為高質(zhì)量發(fā)展的重要部分也應(yīng)在更高層次上推進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的基本目標(biāo)就是逐步破除城鄉(xiāng)二元制度，加大城鄉(xiāng)互動(dòng)，堅(jiān)持城鄉(xiāng)平等，給予鄉(xiāng)村與城市同等的發(fā)展機(jī)遇，形成工農(nóng)互助、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。以加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展為重要?jiǎng)恿Γ龠M(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、城鄉(xiāng)要素均衡配置、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)居民收入差距縮小，推動(dòng)城鄉(xiāng)更加充分、更加均衡的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展。

具體的目標(biāo)內(nèi)容體現(xiàn)在以下幾方面：一是不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化、戶籍人口城鎮(zhèn)化水平不斷提高。2020年我國(guó)已經(jīng)完成常住人口城鎮(zhèn)化60%的建設(shè)目標(biāo)，(1)數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，第七次全國(guó)人口普查公報(bào)，http://www.gov.cn。但城鎮(zhèn)化率的提高不是城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的唯一內(nèi)核，而是要促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等享受市民權(quán)利、提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在政治權(quán)利、社會(huì)地位、生活方式的趨同。二是在要素配置領(lǐng)域，促進(jìn)生產(chǎn)要素能夠在城鄉(xiāng)間的均衡、自由、雙向流動(dòng)，堅(jiān)持城鄉(xiāng)平等，打破阻礙城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的壁壘，制度保障不斷完善，合理配置使人力、資金、土地等資源在城鄉(xiāng)間的雙向流動(dòng)，城鄉(xiāng)資源得到更好的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素配置合理化。三是在公共服務(wù)領(lǐng)域，就是要保障和改善民生，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，核心內(nèi)涵在于提高人民生活質(zhì)量，這是高質(zhì)量發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的改革力度不斷深化，公共服務(wù)供給發(fā)展不平衡問(wèn)題得到解決，不斷提高公共服務(wù)質(zhì)量滿足城鄉(xiāng)居民需要，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)均等化。四是在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提高，構(gòu)建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)不斷轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展制度健全，破除阻礙城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合的弊端，推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。五是在分配領(lǐng)域，就是要“富民”“增收”，實(shí)現(xiàn)收入分配合理，使各階層間的收入和消費(fèi)水平的差距不斷縮小。勞動(dòng)收入的主體地位得到維護(hù)，初次分配和二次分配制度得到完善，切實(shí)縮小城鄉(xiāng)收入分配差距，城鄉(xiāng)居民收入均衡化。

二、 我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展中存在的主要問(wèn)題

在我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)快速發(fā)展過(guò)程中，特別是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系不斷改善，城鄉(xiāng)差距逐漸縮小，農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)不斷加強(qiáng)，農(nóng)民生活得到很大改善，城鄉(xiāng)融合程度顯著提高，但由于城鄉(xiāng)二元制度并沒有被完全破除，城市“虹吸”效應(yīng)強(qiáng)烈，擴(kuò)散效應(yīng)不明顯，城鄉(xiāng)發(fā)展依然存在城鄉(xiāng)基本要素流動(dòng)不合理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不均衡等問(wèn)題。

(一)“化地不化人”的半城鎮(zhèn)化

據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，2020年末我國(guó)居住在城鎮(zhèn)的人口占63.89%，而我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率為45.4%，常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率相差18.49%，(2)數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，第七次全國(guó)人口普查公報(bào)，http://www.gov.cn。戶籍城鎮(zhèn)化率雖然也在提高，2020年末已完成1億非農(nóng)戶籍人口落戶目標(biāo)。但是二者的相差比率表明，2020年末我國(guó)仍有超2.5億農(nóng)村籍人口(以農(nóng)民工為主)工作生活在城鎮(zhèn)，占城市總?cè)丝诒嚷矢哌_(dá)28.76%,這表明每一百個(gè)城鎮(zhèn)常住人口就有28個(gè)沒有城鎮(zhèn)戶口。由于城鄉(xiāng)二元體制沒有被完全破除，不同戶籍人口享受的資源配置方式、基本公共服務(wù)不同，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化程度不夠，其就業(yè)、教育、醫(yī)療與居住條件等生活保障機(jī)制尚不健全，有待不斷完善和推進(jìn)。

(二)城鄉(xiāng)基本生產(chǎn)要素單向流動(dòng)

近年來(lái)在國(guó)家一系列惠農(nóng)政策幫扶下，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村獲得較快發(fā)展，但尚未建立起城鄉(xiāng)要素均衡配置體制，缺乏制度保障，加上農(nóng)村地區(qū)的資金附加值低于城市地區(qū)，農(nóng)村資金、人才、土地等基本要素流入城市，農(nóng)村面臨發(fā)展難、后勁不足等問(wèn)題。一是農(nóng)村金融服務(wù)體系不完善，對(duì)農(nóng)村服務(wù)能力不足，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)存在存貸比過(guò)低、放貸供給與需求不匹配等問(wèn)題。二是農(nóng)村勞動(dòng)力大量外流，人口“流出去”卻“流不回來(lái)”。2018年農(nóng)村外流人口為2.8 836億人，2019年增加到2.9 077億人。(3)數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2019年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告，http://www.stats.gov.cn。三是隨著新《土地管理法》的出臺(tái)，我國(guó)正在全力推動(dòng)城鄉(xiāng)土地的市場(chǎng)化流動(dòng)，來(lái)打破城鄉(xiāng)土地要素的配置局限。但因“農(nóng)地流轉(zhuǎn)所存在的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇等可能性，制約了工商資本和小農(nóng)戶的有機(jī)融合”，[10]出現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)發(fā)展緩慢，土地流轉(zhuǎn)的面積不高、增速放緩等現(xiàn)象，也對(duì)推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)提出了一定挑戰(zhàn)。

(三)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展有待提升

在黨中央政策支持下，農(nóng)村發(fā)展環(huán)境有了較大改善，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷提高，農(nóng)產(chǎn)品加工和鄉(xiāng)村旅游業(yè)不斷擴(kuò)大，三產(chǎn)融合既增加了農(nóng)民的收入，又促進(jìn)了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)系。但從總體看，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平不高、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局不合理制約了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系不完善，經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，科技對(duì)農(nóng)業(yè)拉動(dòng)力度不夠，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈條、產(chǎn)業(yè)形態(tài)雖有延伸和豐富，但同樣面臨一些問(wèn)題。一是產(chǎn)業(yè)鏈條短，大多進(jìn)行初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品加工，產(chǎn)品附加值低，農(nóng)企之間聯(lián)系不密切。二是“三產(chǎn)”融合程度低，農(nóng)村生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，缺乏農(nóng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)。鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展深度不足，同質(zhì)化嚴(yán)重，流于表面，無(wú)法進(jìn)行深層次產(chǎn)業(yè)融合。

(四)農(nóng)民人均收入顯著增長(zhǎng)，但城鄉(xiāng)收入絕對(duì)差值依舊存在

改革開放以來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入穩(wěn)步提升，收入有所提高。但由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)品附加值低，農(nóng)民外出務(wù)工也只獲得工資性收入，農(nóng)民缺乏財(cái)產(chǎn)性收入來(lái)源，近年來(lái)我國(guó)農(nóng)村居民的收入增長(zhǎng)很快，但與城市居民收入相比，仍存在一定差距。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)2020年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為43 834元，同比增長(zhǎng)3.5%，農(nóng)村居民人均可支配收入為17 131元，同比增長(zhǎng)6.9%。(4)數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2020年居民收入和消費(fèi)支出情況，http://www.stats.gov.cn。農(nóng)村增速高于城鎮(zhèn)，相對(duì)倍數(shù)逐年下降，2020年下降為2.55倍。城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)差值逐步縮小，近五年略有波動(dòng)，總體穩(wěn)定在3%左右。但是城鄉(xiāng)純收入與支出的絕對(duì)差值仍然存在，2020年分別為26 703元和13 294元。按收入來(lái)源劃分，2020年城鎮(zhèn)工資性收入和財(cái)產(chǎn)性收入為26 381元和4 627元，同年農(nóng)村居民分別為6 974元和419元。

(五)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)配置不均衡

近年來(lái)國(guó)家對(duì)基本公共服務(wù)建設(shè)不斷加強(qiáng)，初步建立起惠及全民的基本公共服務(wù)體系，基本公共服務(wù)均等化程度不斷提高。我國(guó)在教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等方面已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋，解決了“有沒有”的問(wèn)題，但城鄉(xiāng)在公共服務(wù)上仍存在較大差異。在教育方面主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)和師資力量上的差距。2020年全國(guó)普通小學(xué)和中學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)為12 330.58元和17 803.60元，其中，農(nóng)村為11 541.34元和15 731.01元。(5)數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家教育部，2020年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)快報(bào)，http://www.moe.gov.cn。“城市義務(wù)教育投入要高于鄉(xiāng)村義務(wù)教育的投入，在一定程度上導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)師資力量減弱 ”，[11]農(nóng)村師資力量較為匱乏，城鄉(xiāng)在教育方面存在一定差距。在醫(yī)療水平方面，基本全覆蓋的新農(nóng)村合作醫(yī)療下，農(nóng)民住院看病報(bào)銷基本能夠保障，但是城鄉(xiāng)醫(yī)療物資和技術(shù)資源仍存在差距。2019年城市每萬(wàn)人醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)為87.81，農(nóng)村每萬(wàn)人醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)為48.09，城市是鄉(xiāng)村的1.82倍。在醫(yī)療技術(shù)人員層面，每萬(wàn)人比為111∶50，城市是鄉(xiāng)村的2.22倍(6)數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)，2019年我國(guó)衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，http://www.nhc.gov.cn。。在社會(huì)保障方面，廣大農(nóng)村地區(qū)保障制度初步建立，保障的力度和保障范圍都還十分有限。

三、 推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議

(一)深化戶籍制度改革，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化

深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的配套政策體系，加大力度促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市。堅(jiān)持以《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》文件精神為指導(dǎo)，(7)國(guó)家發(fā)改委關(guān)于印發(fā)《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》的通知，http://www.gov.cn。完善超大城市的積分落戶政策，放開放寬中小城市的落戶限制，增加中小城市基本公共服務(wù)供給，逐步破除戶籍壁壘。[1]以平等享受居民權(quán)利作為基礎(chǔ)推動(dòng)力，要將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為城市不可或缺的一部分，保障其能夠全面平等地享受市民權(quán)利，增強(qiáng)其歸屬感?！稗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本生存條件的市民化是平等享受市民權(quán)利的主要評(píng)價(jià)體系之一”,[12]提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口技能素質(zhì)，提供基本的住房保障和就業(yè)機(jī)會(huì)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要方面。因此，要健全就業(yè)和保障機(jī)制，加強(qiáng)就業(yè)技能培訓(xùn),消除就業(yè)差別，提高進(jìn)城務(wù)工人員的就業(yè)技能，提供均等的就業(yè)機(jī)會(huì)。不斷推進(jìn)城中村改造，提高進(jìn)城務(wù)工人員的住房質(zhì)量，加大城市廉租房、保障住房建設(shè)，著力解決生活困難人員、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房問(wèn)題。

(二)建立健全城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)機(jī)制

城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展最重要的在于合理配置生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的均衡、自由、雙向流動(dòng)，樹立城鄉(xiāng)平等理念，徹底打破阻礙城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的壁壘，“充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用和市場(chǎng)的資源配置作用，利用財(cái)政補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠、政策性貸款等手段，按照自由流動(dòng)、平等交換的原則，吸引要素由城入鄉(xiāng)、由工入農(nóng)”，[13]45實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源有效配置、要素有機(jī)融合。

1.暢通人力資源流通渠道。人力資源流動(dòng)是城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，應(yīng)進(jìn)一步完善人才返鄉(xiāng)激勵(lì)體制，鼓勵(lì)熱愛鄉(xiāng)村事業(yè)的青年，投身廣大農(nóng)村建設(shè)。不斷壯大職業(yè)農(nóng)民、科技人才、駐村干部等專業(yè)人才隊(duì)伍，通過(guò)科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。建立農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)保障機(jī)制，確保人員“流出去”也能“返回來(lái)”，推動(dòng)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力要素的雙向流動(dòng)。

2.為鄉(xiāng)村發(fā)展提供資金保障。城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展需要資本作為保障資源，國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村發(fā)展的投資力度，增加財(cái)政支出，增加對(duì)農(nóng)村發(fā)展的資金供給，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村，提升對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的服務(wù)水平。政府部門應(yīng)建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展資金管理機(jī)制，設(shè)立專項(xiàng)扶持基金，開辟綠色通道使資金流入農(nóng)村，確保?？顚Ｓ?，提高資金利用效率。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)完善城鄉(xiāng)金融服務(wù)體系，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制能力，創(chuàng)新信貸產(chǎn)品類別，推動(dòng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)回歸本源，將更多的金融資本流入農(nóng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

3.統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。我國(guó)“十四五”規(guī)劃綱要提出要“建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革” 。[1]7首先，要建立和完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，破除集體經(jīng)濟(jì)封閉性，加快土地流轉(zhuǎn)?！霸诖_保農(nóng)業(yè)安全、保障農(nóng)民利益的前提下，推動(dòng)土地要素市場(chǎng)化，實(shí)現(xiàn)土地要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)”，[13]46使農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度充滿活力。其次，要進(jìn)一步完善農(nóng)村土地征用制度，規(guī)范征地程序，建立健全征地調(diào)解機(jī)制，建立健全城鄉(xiāng)一體的土地征用補(bǔ)償機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。最后，在堅(jiān)持宅基地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，深化農(nóng)村宅基地制度試點(diǎn)改革，“加快房地一體的宅基地確權(quán)頒證，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實(shí)現(xiàn)的形式” 。[1]7建立閑置宅基地交易平臺(tái)，允許宅基地進(jìn)入市場(chǎng)自愿公平交易，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，盤活宅基地活力。

(三)加快推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合，奠定鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的物質(zhì)前提

城鄉(xiāng)高質(zhì)量的產(chǎn)業(yè)融合是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要前提和物質(zhì)基礎(chǔ)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、建立城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)融合機(jī)制是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合高質(zhì)量發(fā)展的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

1.推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。發(fā)展農(nóng)業(yè)提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合的基礎(chǔ)。[14]首先要改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，不斷優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化發(fā)展。發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，提升農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)層次。適當(dāng)推動(dòng)規(guī)模生產(chǎn)，推動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈標(biāo)準(zhǔn)化，降低成本，提高產(chǎn)品效益增加農(nóng)民收益。其次要提高農(nóng)業(yè)科技化水平，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展?？茖W(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開科技的支持。抓好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須重視科技，政府要加大資金投入，構(gòu)建科技平臺(tái)，在科技人員引進(jìn)中給予政策傾斜，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)專業(yè)化、技術(shù)化生產(chǎn)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的技能、素質(zhì)培育力度，打造一批“科技農(nóng)民”，切實(shí)提高農(nóng)業(yè)的科技貢獻(xiàn)率。

2.建立健全城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展制度，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合。產(chǎn)業(yè)融合是提高農(nóng)業(yè)發(fā)展效益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)在動(dòng)力。要堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)為依托，市場(chǎng)為導(dǎo)向，構(gòu)建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)制，完善產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展政策，通過(guò)將資源、市場(chǎng)技術(shù)等要素間的相互交叉，形成新的分工體系，達(dá)到以城促鄉(xiāng)到工農(nóng)互促的轉(zhuǎn)變，不斷推動(dòng)城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)循環(huán)，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

(四)不斷完善城鄉(xiāng)居民收入分配制度，縮小城鄉(xiāng)收入差距

不斷完善城鄉(xiāng)居民收入分配制度，不斷優(yōu)化收入分配結(jié)構(gòu)，拓展居民收入渠道。首先，健全各項(xiàng)生產(chǎn)要素參與分配的市場(chǎng)機(jī)制，激發(fā)市場(chǎng)活力“做大蛋糕”，探索通過(guò)土地、生產(chǎn)技術(shù)等要素增加中低收入群體要素收入?！皥?jiān)持按勞分配為主體、多種分配方式并存，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中比重” ，[1]9提高勞動(dòng)性收入，健全工資支付保障制度，提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)勞動(dòng)者主體地位，保障低收入人群的收入不斷提升。其次，完善再分配機(jī)制，加大稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付等再分配調(diào)節(jié)力度和精準(zhǔn)性，改善收入和財(cái)富分配格局。發(fā)揮政府稅收調(diào)節(jié)作用，完善居民財(cái)產(chǎn)稅制，“健全直接稅收體系，進(jìn)一步減輕中低收入者稅收負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)對(duì)高收入者的稅收調(diào)節(jié)和監(jiān)管，改革完善房地產(chǎn)稅，適時(shí)開征遺產(chǎn)稅”，[15]更好地促進(jìn)收入公平。同時(shí)注意調(diào)節(jié)財(cái)富存量差距過(guò)大問(wèn)題，促使稅收財(cái)政政策在“調(diào)高、擴(kuò)中、保低”方面有效落地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性和經(jīng)營(yíng)性收入，優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，使廣大農(nóng)民盡快富裕起來(lái)。最后，發(fā)揮第三次分配的獨(dú)特作用，通過(guò)慈善捐贈(zèng)、志愿服務(wù)等方式直接給予城鄉(xiāng)弱勢(shì)群體社會(huì)救助和臨時(shí)保障。重點(diǎn)在于“推動(dòng)三種分配方式的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)” ，[16]推動(dòng)三種分配方式的相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，不斷改革和完善分配體系，不斷縮小城鄉(xiāng)收入差距，以實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的目標(biāo)。

(五)推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化，增進(jìn)民生福祉

城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展根本追求還是要促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化，落實(shí)到保障和改善民生上。以高質(zhì)量的公共服務(wù)不斷增強(qiáng)人民的獲得感和幸福感，針對(duì)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障方面提供更加普惠的服務(wù)和更加合理的資源配置，持續(xù)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。在教育方面，以促進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源的均衡配置為出發(fā)點(diǎn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教育保障體制，整合城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源，適當(dāng)向農(nóng)村傾斜。培養(yǎng)一批高質(zhì)量的鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍，鼓勵(lì)城市優(yōu)秀教師服務(wù)鄉(xiāng)村義務(wù)教育，提高支教教師的工資和福利待遇，加強(qiáng)教育的財(cái)政投入，完善教育基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)鄉(xiāng)村教育的“軟件”和“硬件”同步提高，推進(jìn)鄉(xiāng)村教育標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)間的教育差距。醫(yī)療衛(wèi)生方面，以推動(dòng)醫(yī)療服務(wù)城鄉(xiāng)全覆蓋為出發(fā)點(diǎn)，改善鄉(xiāng)村醫(yī)療設(shè)施、醫(yī)療人才不足的情況，加大農(nóng)村衛(wèi)生室建設(shè)，提高農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)水平。探索新農(nóng)合的實(shí)現(xiàn)路徑，推動(dòng)地方醫(yī)療體制改革，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療并軌制建設(shè)，統(tǒng)籌醫(yī)療城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。社會(huì)保障方面，以建立健全多層次的社會(huì)保障體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平為出發(fā)點(diǎn)，確定各個(gè)地區(qū)農(nóng)村保障標(biāo)準(zhǔn)。完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本保障基金和財(cái)政平衡保障補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)公共資源均衡配置。提高社會(huì)保障部門運(yùn)行效率，穩(wěn)步提升社會(huì)保障水平，加快健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。