全球衛(wèi)生治理下《國(guó)際衛(wèi)生條例》“旅行者特別條款”的實(shí)施困境與完善路徑

陳瑋琦 王林彬

（新疆大學(xué)法學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830046）

新冠肺炎疫情全球肆虐，使得國(guó)際旅行受到了極大的制約和束縛。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2020 年較2019 年國(guó)際旅行和人員流動(dòng)銳減，給旅游業(yè)和商務(wù)往來帶來了重創(chuàng)，2021年較前一年也未有改觀。①《2020 年全球旅游行業(yè)市場(chǎng)現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)分析人次下降60%至80%》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1678141344444752888&wfr=spider&for=pc，2021年6月9日最后訪問。各國(guó)在不影響出行剛性需求的基礎(chǔ)上加大邊境管控力度，然而，在出入境方面和國(guó)際旅行方面，過度的或不規(guī)范的邊境管控措施嚴(yán)重影響國(guó)際供應(yīng)鏈的暢通。常見的問題如：一些旅行者在國(guó)際旅行途中會(huì)遭遇過度的防疫管控，隔離期限模糊不定給外出旅行增加了諸多不確定性；航海船員遭遇港口?？坎荒苌舷麓唤影?，長(zhǎng)時(shí)間滯留海上；②《海員服役超過13 個(gè)月，船舶或?qū)⒈粶簟罚d自信德海事網(wǎng)，轉(zhuǎn)載于搜狐新聞https://www.sohu.com/a/404311284_175033，2021年4月12日最后訪問。各國(guó)當(dāng)局對(duì)疫苗接種互認(rèn)問題達(dá)不成統(tǒng)一，使得已接種人群健康狀況不被認(rèn)可；來自各國(guó)的旅行者在出入境口岸遭遇不公平的待遇，等等。因此有必要修訂完善《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》③《世界衛(wèi)生條例》是各締約國(guó)通過的具有法律效力的國(guó)際法，以控制國(guó)家間疾病的傳播。1951年，世界衛(wèi)生組織（WHO）制定了《國(guó)際衛(wèi)生公共條例》，后改為《國(guó)際衛(wèi)生條例》。2005 年5 月23 日，第58 屆世界衛(wèi)生大會(huì)審議通過對(duì)舊條例的修改，定名為《世界衛(wèi)生條例（2005）》，并于2007年6月15日正式生效。本文所稱《世界衛(wèi)生條例》即是現(xiàn)行生效的《世界衛(wèi)生條例（2005）》，為敘述方便計(jì)，有時(shí)簡(jiǎn)稱為《條例》。中“旅行者特別條款”的內(nèi)容，以解決現(xiàn)實(shí)中“人在囧途”的困境。

一、全球衛(wèi)生治理下“旅行者特別條款”適用的理念指引：人類衛(wèi)生健康共同體

（一）全球公共衛(wèi)生治理理念——人類衛(wèi)生健康共同體

新冠肺炎疫情所造成的全球公共衛(wèi)生安全危機(jī)，要求人類社會(huì)形成一種具有整體意識(shí)、全球意識(shí)、全人類意識(shí)的治理方案。2020 年5 月18 日，習(xí)近平主席在第七十三屆世界衛(wèi)生大會(huì)視頻會(huì)議開幕式的致辭中鄭重提出：“中國(guó)始終秉持構(gòu)建人類命運(yùn)共同體理念，既對(duì)本國(guó)人民生命安全和身體健康負(fù)責(zé)，也對(duì)全球公共衛(wèi)生事業(yè)盡責(zé)”，并呼吁“讓我們攜起手來，共同佑護(hù)各國(guó)人民生命和健康，共同佑護(hù)人類共同的地球家園，共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體！”①習(xí)近平：《團(tuán)結(jié)合作戰(zhàn)勝疫情 共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體——在第73 屆世界衛(wèi)生大會(huì)視頻會(huì)議開幕式上的致辭》，中國(guó)新聞網(wǎng)https://www.chinanews.com/gn/2020/05-18/9187910.shtml，2021年6月8日最后訪問。《世界衛(wèi)生組織法》關(guān)于“健康”的定義和世界衛(wèi)生組織的宗旨，其目標(biāo)和實(shí)質(zhì)就是要構(gòu)建“人類衛(wèi)生健康共同體”。人類衛(wèi)生健康共同體作為人類命運(yùn)共同體理念的有機(jī)組成部分，著眼于人類衛(wèi)生健康事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，是維護(hù)人類公共衛(wèi)生和整體健康福祉的重要理論創(chuàng)新，是全球公共衛(wèi)生治理的中國(guó)智慧和中國(guó)方案。其體現(xiàn)了合作共贏的理念，大大超越了“本國(guó)優(yōu)先論”“零和博弈”的視角，為國(guó)際社會(huì)團(tuán)結(jié)合作抗擊新冠疫情提供了價(jià)值引領(lǐng)。馬克思指出，“全部人類歷史的第一個(gè)前提無疑是有生命的個(gè)人的存在?！雹凇恶R克思恩格斯選集》（第1卷），北京:人民出版社，2012年，第146頁(yè)?！靶l(wèi)生健康”是“人類衛(wèi)生健康共同體”的中心主題，主題中體現(xiàn)出保衛(wèi)人類生命健康的使命?！叭祟愋l(wèi)生健康共同體”理念閃耀出人類對(duì)生命的尊重、平等交往的理想，更深層次豐富了“人類命運(yùn)共同體”的價(jià)值內(nèi)涵。這一理念的提出為人類應(yīng)對(duì)國(guó)際公共衛(wèi)生危機(jī)提供了全領(lǐng)域、全方位、全過程和全體性的新思路，摒棄了傳統(tǒng)治理方式的不足，是疫情當(dāng)下和國(guó)際公共衛(wèi)生治理未來應(yīng)秉承的價(jià)值理念。

（二）人類衛(wèi)生健康共同體理念對(duì)“旅行者特別條款”適用的指引作用

人類衛(wèi)生健康共同體秉承“生命至上”的理念，對(duì)國(guó)際旅行者的全球流動(dòng)安全提供指引作用。隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化，國(guó)際社會(huì)人流物流日益頻繁，國(guó)際旅行成為一種司空見慣的現(xiàn)象。據(jù)世界旅游組織發(fā)布的“2019年國(guó)際旅游報(bào)告”，在全球經(jīng)濟(jì)、新興經(jīng)濟(jì)體中不斷壯大的中產(chǎn)階級(jí)、技術(shù)進(jìn)步、新商業(yè)模式、負(fù)擔(dān)得起的旅行費(fèi)用和簽證便利化的推動(dòng)下，2018年國(guó)際游客人數(shù)增長(zhǎng)了5%，達(dá)到14億人。③世界旅游組織：《2019 年國(guó)際旅游報(bào)告》，http://www.199it.com/archives/932853.html，2021 年6 月8 日最后訪問。然而2019 年年末來襲的新冠疫情蔓延全球，在時(shí)間上延續(xù)至今，沉重打擊了全球旅游業(yè)迅猛發(fā)展的勢(shì)頭。時(shí)至2021年，全球旅游業(yè)雖較前一年有所復(fù)蘇，但仍處在低迷態(tài)勢(shì)。④西班牙媒體：《2021 年國(guó)際旅游業(yè)將出現(xiàn)三大變化》，新華網(wǎng)https://baijiahao.baidu.com/s?id=168515534 1002174017&wfr=spider&for=pc，2021 年6 月9 日最后訪問。與2020 年相比，2021 年的國(guó)際旅行將更加容易，三大變化將詮釋2021 年的旅行。首先是旅行頻率和持續(xù)時(shí)間。短期跨境停留仍將十分困難。隨著邊境逐步開放，大部分國(guó)家和地區(qū)將對(duì)往返旅客實(shí)行14天隔離。因此，旅行次數(shù)將更少，但持續(xù)時(shí)間更長(zhǎng)。第二大變化是距離。2021年，境內(nèi)旅游將迎來高峰。旅游大國(guó)試圖通過鼓勵(lì)民眾選擇境內(nèi)游的方式，以彌補(bǔ)國(guó)際游客的不足。比如美國(guó)的航空公司正將目光投向夏威夷。出境旅行雖可行，但仍會(huì)很麻煩：要填報(bào)的表格、核酸檢測(cè)證明和滯留境外的風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)磨滅國(guó)際游客的興致。第三大變化是假期的性質(zhì)。由于旅行次數(shù)變少，旅期更長(zhǎng)、有遠(yuǎn)程辦公條件的人將探尋更具吸引力的替代方案。比如前往某個(gè)比居家更舒適、出行限制更少的地方辦公。2021 年，全球旅游業(yè)雖較前一年有所復(fù)蘇，但仍處在低迷態(tài)勢(shì)。人類衛(wèi)生健康共同體理念在國(guó)際旅行方面以保障旅行者的安全和便利為首要前提，塑造國(guó)際旅行者的整體和個(gè)體之安全共同體；在國(guó)際旅行安全基礎(chǔ)上，保障國(guó)際旅行者的旅行利益、便利、人與生態(tài)的和諧等更深層次的需求。旅行者作為積極參與人類社會(huì)活動(dòng)的重要組成部分，其在國(guó)際旅行過程中的衛(wèi)生安全保障問題是人類衛(wèi)生健康共同體理念關(guān)切的重要部分，也是《國(guó)際衛(wèi)生條例》規(guī)范重要的內(nèi)容。保障全球旅行者在跨國(guó)旅行中的健康安全不僅是對(duì)旅行者個(gè)體的保護(hù)，同樣是對(duì)所有旅行參與者以及旅途中途徑國(guó)家人民群眾身體健康的保護(hù)。因?yàn)槁眯谢顒?dòng)的持續(xù)性、人群的密切接觸性和跨區(qū)域性等特征決定了旅行活動(dòng)本身具有很強(qiáng)的傳染病傳播性，對(duì)旅行活動(dòng)和旅行參與者的防疫管理與服務(wù)也深刻體現(xiàn)了人類衛(wèi)生健康共同體所弘揚(yáng)的精神。人類衛(wèi)生健康共同體理念作為全球公共衛(wèi)生治理的指導(dǎo)性理念，對(duì)《國(guó)際衛(wèi)生條例》中“旅行者特別條款”的適用起到指引作用。

二、《國(guó)際衛(wèi)生條例》中“旅行者特別條款”的困境分析

（一）缺少國(guó)際警報(bào)系統(tǒng)

《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》在制度設(shè)計(jì)上缺少傳染病和大流行病的預(yù)警機(jī)制，沒有直接明確規(guī)定如何應(yīng)對(duì)國(guó)際突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，即條例沒有國(guó)際傳染病防控機(jī)制，因此這一條例在本質(zhì)上應(yīng)急性功能較強(qiáng)。《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》要求各國(guó)對(duì)國(guó)際突發(fā)公共事件自覺監(jiān)測(cè)、防備，但并無對(duì)引起疾病和病毒擴(kuò)散的根源制定主動(dòng)進(jìn)攻型的研究政策?？梢姡秶?guó)際衛(wèi)生條例（2005）》不是全球疾病預(yù)防而只是全球疾病突發(fā)的應(yīng)急之策，體現(xiàn)該立法性質(zhì)的保守性和被動(dòng)性。由于沒有針對(duì)“國(guó)際旅行者特別條款”設(shè)定預(yù)警機(jī)制，國(guó)際旅行者在開展國(guó)際旅行之前，并沒有適當(dāng)?shù)某鋈刖愁A(yù)警機(jī)制和規(guī)范要求。

傳染病的預(yù)防和控制應(yīng)該是公共衛(wèi)生治理雙管齊下的兩條主線。若將病毒比作敵人，公共安全則好比要堅(jiān)守的城池，不重視國(guó)防力量建設(shè)，則會(huì)在兵臨城下之時(shí)被打得措手不及，這一漏洞無疑是《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》制度的致命缺陷。伴隨國(guó)際社會(huì)公共衛(wèi)生安全觀念的進(jìn)步，人類開始意識(shí)到傳染性疾病的爆發(fā)根源不僅是病毒本身，更重要的現(xiàn)實(shí)原因是落后地區(qū)的基礎(chǔ)公共衛(wèi)生設(shè)施的缺乏和人類日常生活的陋習(xí)。為此，補(bǔ)充《條例》預(yù)防環(huán)節(jié)的相關(guān)規(guī)定，夯實(shí)基礎(chǔ)公共衛(wèi)生設(shè)施和建立疾病預(yù)警系統(tǒng)是關(guān)鍵所在。①Kim S，Kaasik-Aaslav K.，Tang L.，Sepp H.，Ioos S.，Barboza P.“Describing the timeliness of detection，notification and response of public health events under International Health Regulations (2005)”International Journal of Infectious Diseases，2020.p.1.

（二）缺乏暢通的數(shù)據(jù)共享機(jī)制

當(dāng)今世界是大數(shù)據(jù)和人工智能迅猛發(fā)展的時(shí)代，人們的生活和社會(huì)管理都離不開大數(shù)據(jù)和人工智能高科技的參與，大數(shù)據(jù)、人工智能等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展使得疾病遠(yuǎn)程診療技術(shù)日趨成熟。世衛(wèi)組織利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立了全球疫情警報(bào)和反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，可利用該網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)從政府和非政府多重渠道采集和分析疫情信息。通過互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，世衛(wèi)組織能在較短時(shí)間內(nèi)派出反應(yīng)小組前往疫區(qū)提供支援，這對(duì)醫(yī)療技術(shù)落后和疫情防控能力薄弱的國(guó)家和地區(qū)來說尤為重要，這也為全球公共衛(wèi)生安全補(bǔ)足短板。由于《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》出臺(tái)的時(shí)代早于人工智能時(shí)代，不免缺乏關(guān)于人工智能科技方面的具體規(guī)范，需要對(duì)《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》進(jìn)行修訂。建議對(duì)如何通過大數(shù)據(jù)、人工智能等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)行全球范圍內(nèi)的信息通報(bào)和共享作以明確規(guī)定，以適應(yīng)新時(shí)代科技發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。同時(shí)，將從非政府組織或其他非官方渠道獲取的信息經(jīng)過甄別后納入大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，以補(bǔ)充政府渠道獲取信息能力的不足。

（三）疫苗接種、隔離、藥物治療制度安排亟待完善

當(dāng)代世界主義觀念以對(duì)人類的博愛為核心理念，從全球分配正義出發(fā)，提倡為非自由國(guó)家提供經(jīng)濟(jì)援助，②陳秀娟：《當(dāng)代西方世界主義研究》，《哲學(xué)動(dòng)態(tài)》2010年第2期，第75-81頁(yè)。人類衛(wèi)生健康共同體更是以維護(hù)全人類在公共衛(wèi)生資源獲取上公平公正為價(jià)值指引。《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》中提出了對(duì)于國(guó)際旅行者接種疫苗的要求，但并未有對(duì)特定傳染病接種疫苗的具體規(guī)范。條例中第31 條第2 款提出預(yù)防或控制疾病傳播的其他衛(wèi)生措施如隔離、檢疫或讓旅行者接受公共衛(wèi)生觀察，但未對(duì)特定傳染病給出隔離期限的參考規(guī)定。缺少統(tǒng)一的執(zhí)行規(guī)范給各國(guó)執(zhí)法留下很大的自由裁量空間，難免會(huì)造成國(guó)際旅行者旅行期間隔離時(shí)間長(zhǎng)短不一，降低了傳染病篩查的效率和準(zhǔn)確率。雖然《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》中規(guī)定了國(guó)際旅行者需要接受公共衛(wèi)生觀察和入境時(shí)采取相關(guān)的衛(wèi)生措施，但在有旅行者被篩查出患有流行性疾病時(shí)，《條例》未給出應(yīng)對(duì)旅行者在哪里隔離、由誰負(fù)責(zé)、怎樣安排藥物治療等相關(guān)制度設(shè)計(jì)。《條例》第32條對(duì)“旅行者的待遇”表述較為寬泛，有必要作出進(jìn)一步詳細(xì)闡述。

（四）缺乏明確的診療工具、個(gè)人防護(hù)裝備的生產(chǎn)與分發(fā)制度

疫苗、診療工具、個(gè)人防護(hù)裝備是應(yīng)對(duì)疫情的必需產(chǎn)品和有效物資，這些必需品的合理有序分配對(duì)于保障全球抗疫工作順利進(jìn)行和抗疫取得實(shí)效成果至關(guān)重要?！秶?guó)際衛(wèi)生條例（2005）》中并未涉及疫苗、診療工具、個(gè)人防護(hù)裝備在全球分配的原則。作為全球抗疫的公共產(chǎn)品，疫苗、診療工具、個(gè)人防護(hù)裝備理應(yīng)在全球范圍內(nèi)公平合理有序按需分配，然而在疫情初期，全球口罩和防護(hù)服等基本個(gè)人防護(hù)產(chǎn)品短缺，西方發(fā)達(dá)國(guó)家大量囤積防疫物資、哄抬物價(jià)，使得經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)口罩、防護(hù)服不能保障一線防疫人員的需求。以美國(guó)為首的西方國(guó)家大肆囤積遠(yuǎn)超本國(guó)人口需求劑次的疫苗，非洲、印度等一些疫情嚴(yán)重國(guó)家疫苗供應(yīng)嚴(yán)重不足。我國(guó)外交部新聞發(fā)言人華春瑩曾在記者會(huì)上批判“美國(guó)人口3.3億，占世界總?cè)丝诘?%，但已搶購(gòu)約26億劑疫苗，占全球疫苗總量的四分之一。這樣看來，如今美國(guó)國(guó)內(nèi)的新冠疫苗非常多且根本用不完，可是世界上有的國(guó)家卻面臨著新冠疫苗緊缺的困境?！雹佟? 億人口囤26 億劑疫苗？美國(guó)操作令人窒息！華春瑩無情駁斥》，中國(guó)新聞網(wǎng)https://baijiahao.baidu.com/s?id=1699999137358128033&wfr=spider&for=pc，2021年6月9日最后訪問?？梢?，作為全球公共衛(wèi)生治理的《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》，有必要設(shè)計(jì)相關(guān)的法條以規(guī)范疫苗、診療工具、個(gè)人防護(hù)裝備等的生產(chǎn)與分發(fā)。

（五）需增進(jìn)科學(xué)研究領(lǐng)域國(guó)際合作

科學(xué)研究領(lǐng)域國(guó)際合作是鞏固和夯實(shí)全球公共衛(wèi)生治理的必由之路，其中，科學(xué)技術(shù)的國(guó)際合作對(duì)疫情預(yù)警、應(yīng)對(duì)和善后都有重要作用，深入務(wù)實(shí)的國(guó)際科研合作有利于全球衛(wèi)生治理的優(yōu)化?！秶?guó)際衛(wèi)生條例（2005）》中倡導(dǎo)國(guó)際科學(xué)研究領(lǐng)域的合作，以促進(jìn)合作為價(jià)值導(dǎo)向，但是條文中未有關(guān)于國(guó)際合作科研平臺(tái)、合作模式、科研成果共享等方面的具體要求?，F(xiàn)有《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》更像是一部應(yīng)急預(yù)案，缺少更加科學(xué)長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度設(shè)計(jì)，因此有必要在現(xiàn)有條款基礎(chǔ)上增加國(guó)際衛(wèi)生科學(xué)研究領(lǐng)域國(guó)際合作的相關(guān)內(nèi)容，使條例的實(shí)效立足于當(dāng)下，并能防患于未然。

三、完善公共衛(wèi)生措施“對(duì)旅行者的特別條款”的路徑

（一）明確疫苗接種、隔離的制度安排

《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》關(guān)于“對(duì)旅行者的特別條款”包括第30條至第32條。其中，第30條②第30條：“如在抵達(dá)時(shí)接受公共衛(wèi)生觀察的可疑旅行者不構(gòu)成直接的公共衛(wèi)生危害，報(bào)告入境口岸主管當(dāng)局，該旅行者可允許繼續(xù)國(guó)際旅行”。是對(duì)旅行者自由旅行權(quán)利的保障。而第31 條“與旅行者入境有關(guān)的衛(wèi)生措施”③第31條：“不得將創(chuàng)傷性醫(yī)學(xué)檢查、疫苗接種或其他預(yù)防措施作為任何旅行者進(jìn)入某個(gè)締約國(guó)領(lǐng)土的條件”。的規(guī)定，是為防止締約國(guó)隨意抬高旅行者入境的條件門檻，或假借傳染病防控為由侵犯旅行者人身自由。盡管在本條接下來的“但書”①“但書”，即“除另有規(guī)定外，本條例不排除締約國(guó)在以下情況中要求實(shí)行醫(yī)學(xué)檢查、疫苗接種或其他預(yù)防措施或者提供疫苗接種或其他預(yù)防措施的證明：必要時(shí)確定是否存在公共衛(wèi)生危害；作為尋求臨時(shí)或長(zhǎng)期居留的任何旅行者入境的條件；按照第43條或附件6 和7 作為任何旅行者入境的條件；或按照第23條可予以實(shí)行”。部分，列舉了幾種特殊情形，但是締約國(guó)會(huì)因解釋模糊而做出錯(cuò)誤判斷，從而使旅行者在入境時(shí)接受不必要的醫(yī)學(xué)檢查、疫苗接種或其他預(yù)防措施。本文認(rèn)為應(yīng)將“但書”的幾種特殊情況作以具體解釋，如改為“有初步證據(jù)表明旅行者存在公共衛(wèi)生危害之虞”，如果在入境申報(bào)、體溫檢測(cè)或核酸檢測(cè)等常規(guī)篩查中未發(fā)現(xiàn)旅行者有異常情況，則不能禁止旅行者入境。第31條第2款②第31 條第2 款：“若有證據(jù)表明存在危急的公共衛(wèi)生危害，則締約國(guó)根據(jù)其國(guó)家法規(guī)并出于控制此危害的必要，可強(qiáng)迫旅行者接受或根據(jù)第23 條第3 款建議旅行者接受：創(chuàng)傷性和干擾性最小、但可達(dá)到公共衛(wèi)生目的的醫(yī)學(xué)檢查；疫苗接種或其他預(yù)防措施；或預(yù)防或控制疾病傳播的其他常用的衛(wèi)生措施，包括隔離、檢疫或讓旅行者接受公共衛(wèi)生觀察?！崩锾岬筋A(yù)防或控制疾病傳播的常用的衛(wèi)生措施，如“隔離”，但是并未對(duì)隔離的期限和標(biāo)準(zhǔn)予以統(tǒng)一規(guī)范。針對(duì)此次新冠疫情初發(fā)，大多數(shù)國(guó)家規(guī)定的隔離時(shí)間為14天，但是也有少數(shù)國(guó)家僅規(guī)定7天左右的隔離期。根據(jù)疾病預(yù)防和傳染病專家對(duì)新冠病毒發(fā)病規(guī)律的研究，14天或更長(zhǎng)的隔離時(shí)間更為科學(xué)合理，短短的7天時(shí)間很難監(jiān)測(cè)到所有病毒攜帶者的發(fā)病癥狀，會(huì)造成漏查。本文認(rèn)為，有必要根據(jù)不同種類傳染病的潛伏周期，給出相應(yīng)的隔離時(shí)間的建議，以統(tǒng)一締約國(guó)在流行病爆發(fā)期關(guān)于隔離問題的標(biāo)準(zhǔn)。③See von Tigerstrom Barbara J，Halabi Sam F，Wilson Kumanan R.“The International Health Regulations(2005) and the re-establishment of international travel amidst the COVID-19 pandemic”. Journal of travel medi‐cine，2020.p.1.當(dāng)流行病在全球爆發(fā)，顯然管控措施和入境隔離嚴(yán)格的國(guó)家和地區(qū)發(fā)病率會(huì)較防控不嚴(yán)的國(guó)家低，但是倘若一些國(guó)家以縮短防控隔離期來吸引旅行者，不僅是對(duì)本國(guó)的不負(fù)責(zé)任也是對(duì)旅行者的不負(fù)責(zé)任，故有必要針對(duì)不同類型傳染病的潛伏期制定統(tǒng)一和透明的標(biāo)準(zhǔn)，以使旅行者入境前有心理準(zhǔn)備。

接種疫苗是人類應(yīng)對(duì)疫情和防控傳染病的重要手段，世界各國(guó)都在積極開展疫苗研發(fā)和分配的工作。但疫苗作為一種公共產(chǎn)品，面臨疫苗國(guó)際合作、接種互認(rèn)、公平分配等問題。對(duì)于國(guó)際旅行者來說，如何證明自身的健康狀況是旅行途中需要面對(duì)的問題。2021 年2 月，“疫苗護(hù)照”④疫苗護(hù)照，應(yīng)是一份受國(guó)際認(rèn)可的新冠疫苗接種證明。2021年1月下旬，冰島率先向已接種了新冠疫苗的公民提供疫苗接種證書，成為首個(gè)簽發(fā)“疫苗護(hù)照”的歐洲國(guó)家。（vaccine passport）的概念應(yīng)運(yùn)而生，國(guó)際社會(huì)對(duì)此褒貶不一。支持者認(rèn)為“疫苗護(hù)照”的普及運(yùn)用有利于緩解疫情給旅行業(yè)帶來的打擊，有助于全球旅游業(yè)復(fù)蘇。⑤2020年年底，世界經(jīng)濟(jì)論壇和瑞士一家非營(yíng)利項(xiàng)目基金會(huì)展開合作，開始測(cè)試一種名為“Common Pass”的電子健康證明。2021 年，隨著全球范圍內(nèi)大規(guī)模疫苗接種工作的展開，“疫苗護(hù)照”的概念正在從越來越多想要擺脫封鎖、宵禁和旅行禁令等一系防疫措施所帶來的負(fù)面影響的政府與行業(yè)中獲得支持。反對(duì)者認(rèn)為，要建立一種全球范圍內(nèi)互通互認(rèn)的健康證明系統(tǒng)并非一蹴而就。世界衛(wèi)生組織亦擔(dān)憂基于疫苗的有效時(shí)限、接種后是否會(huì)再次感染或攜帶病毒等安全問題，對(duì)頒發(fā)“疫苗護(hù)照”有待進(jìn)一步的評(píng)估與考慮。⑥世衛(wèi)組織擔(dān)憂地指出將“疫苗護(hù)照”作為簡(jiǎn)化入境限制的先決條件是有確鑿的證據(jù)證明，疫苗可有效緩解病毒傳播，“而就現(xiàn)階段來講，‘疫苗護(hù)照’尚且缺乏足夠可靠的科學(xué)數(shù)據(jù)。疫苗的有效時(shí)間、接種后是否會(huì)再次感染或攜帶病毒等等這些疫苗有效性方面的問題仍有待進(jìn)一步的評(píng)估與考量。”即便實(shí)施有一定難度，但不難看出類似提供這種健康證明類的護(hù)照或許會(huì)成為今后國(guó)際社會(huì)出入境管理的趨勢(shì)。在疫苗研發(fā)進(jìn)程加速、疫苗的安全性和有效性得以充分證實(shí)之后，世衛(wèi)組織機(jī)構(gòu)可倡議類似“疫苗護(hù)照”的國(guó)際旅行健康證明在全球的推廣，同時(shí)對(duì)“疫苗護(hù)照”的真實(shí)性、有效性、保密性等技術(shù)手段也應(yīng)隨時(shí)更新升級(jí)。

（二）規(guī)范預(yù)警、數(shù)據(jù)共享平臺(tái)和機(jī)制的構(gòu)建

《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》中缺少大流行性傳染病的預(yù)警機(jī)制，關(guān)鍵在于對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)上，預(yù)防和控制應(yīng)是并駕齊驅(qū)的兩條主線，缺一不可。國(guó)際旅行者在購(gòu)買機(jī)票、船票、車票等各種交通工具出行之前，應(yīng)首先獲得流行病高發(fā)地區(qū)或易感地區(qū)的出入境管理信息，這一信息的獲得對(duì)流行病預(yù)防非常重要。旅行者出發(fā)之前已經(jīng)獲得疫情管控的相關(guān)知識(shí)，可以避免前往或通過改變行程路線來規(guī)避出入境時(shí)被感染的風(fēng)險(xiǎn)。目前，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)能夠提供相關(guān)信息，但是仍有不少經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在數(shù)據(jù)信息共享傳播方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，這些國(guó)家和地區(qū)在改善經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)也應(yīng)盡快融入全球信息化潮流，《國(guó)際衛(wèi)生條例》在立法制度建設(shè)方面也應(yīng)提出相關(guān)要求，敦促和保障制度的落實(shí)，為全球傳染病防控構(gòu)建起統(tǒng)一完備的預(yù)警機(jī)制。①Von Tigerstrom Barbara J，Halabi Sam F，Wilson Kumanan R.“The International Health Regulations (2005)and the re-establishment of international travel amidst the COVID-19 pandemic”. Journal of travel medicine，2020.《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》中對(duì)“信息共享”的規(guī)定要求甚少，②第7 條：“在出乎預(yù)料或不尋常公共衛(wèi)生事件期間的信息共享”，締約國(guó)如果有證據(jù)表明在其領(lǐng)土內(nèi)存在可能構(gòu)成國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件的出乎預(yù)料或不尋常的公共衛(wèi)生事件，不論其起源或來源如何，即應(yīng)向世衛(wèi)組織提供所有相關(guān)的公共衛(wèi)生信息。在此情況下，第6條的規(guī)定得充分適用。直接將具體規(guī)定轉(zhuǎn)至第6條“通報(bào)”中，③第6條“通報(bào)”：“…2.通報(bào)后，締約國(guó)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)及時(shí)向世衛(wèi)組織報(bào)告它得到的關(guān)于所通報(bào)事件的確切和充分詳細(xì)的公共衛(wèi)生信息，在可能時(shí)其中包括病例定義、實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)結(jié)果、危險(xiǎn)的來源和類型、病例數(shù)和死亡數(shù)、影響疾病傳播的情況及所采取的衛(wèi)生措施；必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)報(bào)告在應(yīng)對(duì)國(guó)際關(guān)注的潛在突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)面臨的困難和需要的支持?！逼渲校?條“通報(bào)”第2款規(guī)定的通報(bào)事件的公共衛(wèi)生信息包括病例定義、實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)結(jié)果等內(nèi)容，但未對(duì)通報(bào)具體程序方法、信息共享媒介、共享標(biāo)準(zhǔn)、共享范圍等操作明確做出規(guī)定。因此，需要對(duì)共享標(biāo)準(zhǔn)、媒介、程序、范圍等明確加以規(guī)制，這樣可以防止締約國(guó)因信息通報(bào)和共享得不統(tǒng)一而引發(fā)糾紛，同時(shí)也可以促進(jìn)全球公共衛(wèi)生治理的規(guī)范化。從大的層面上看，實(shí)現(xiàn)全球公共衛(wèi)生信息的共享應(yīng)該是面向全人類和整個(gè)國(guó)際社會(huì)的共享，而不應(yīng)只局限于締約國(guó)當(dāng)局，只有把這些信息公開化、透明化，才能讓每個(gè)個(gè)體積極參與其中，才能使疫情防控機(jī)制完全奏效。在全球公共衛(wèi)生信息共享過程中，各國(guó)要努力打造“互聯(lián)網(wǎng)+公共衛(wèi)生健康”④《“互聯(lián)網(wǎng)+公共衛(wèi)生”健康產(chǎn)業(yè)峰會(huì)》，http://www.jieyang.gov.cn/jywsj/gkmlpt/content/0/505/post_505397.html#1067，2021年4月29日最后訪問。的新模式，借助于網(wǎng)絡(luò)和國(guó)際公共衛(wèi)生信息化，加快推動(dòng)公共衛(wèi)生健康信息資源的共享，實(shí)現(xiàn)防控資源在全球的優(yōu)化配置，有效緩解因信息阻塞帶來的防控疫情風(fēng)險(xiǎn)，有利于全球公共衛(wèi)生治理新模式和“人類衛(wèi)生健康共同體”的構(gòu)建。

（三）構(gòu)建公共產(chǎn)品生產(chǎn)、分發(fā)和國(guó)際醫(yī)藥科技合作的機(jī)制

疫苗、診療工具、個(gè)人防護(hù)裝備等防疫物資作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品理應(yīng)在全球范圍內(nèi)得到合理分配，然而現(xiàn)實(shí)中存在公共產(chǎn)品分配不公的混亂局面，可謂“朱門酒肉臭，路有凍死骨”。構(gòu)建全球健康正義是國(guó)際創(chuàng)新治理的當(dāng)務(wù)之急。⑤〔美〕勞倫斯·O.戈斯廷：《全球衛(wèi)生法》，翟宏麗、張立新譯，北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2016年，第333頁(yè)?！秶?guó)際衛(wèi)生條例（2005）》未有對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理中疫苗、診療工具、個(gè)人防護(hù)裝備等防疫物資分配的條款規(guī)定?！稐l例》的修訂應(yīng)注重規(guī)范和指導(dǎo)各國(guó)合理有序地分配抗疫物資，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)在不同區(qū)域間合理調(diào)配，對(duì)大肆囤積明顯超過實(shí)際需求的國(guó)家應(yīng)予以相應(yīng)制裁，對(duì)防疫物資得不到基本保障的國(guó)家，國(guó)際社會(huì)應(yīng)采取救濟(jì)措施。

國(guó)際醫(yī)藥科技合作是抗疫取得全局勝利的最后戰(zhàn)役。據(jù)世界衛(wèi)生組織分類，人類已成功研發(fā)十類新冠病毒疫苗，一般可將其精簡(jiǎn)歸納為六類：減毒疫苗、滅活疫苗、亞單位疫苗、病毒載體疫苗、核酸疫苗、病毒樣顆粒疫苗。①《新冠疫苗的種類》，https://www.youlai.cn/ask/48B7CBqUaAu.html，2021年6月9日最后訪問。不同種類的疫苗研發(fā)途徑和技術(shù)路線千差萬別，有必要建立國(guó)際醫(yī)藥合作體系和平臺(tái)，一方面加強(qiáng)最新科研技術(shù)成果的共享，另一方面通過科研合作和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制激發(fā)醫(yī)藥創(chuàng)新，將科研平臺(tái)的最新成果轉(zhuǎn)化為醫(yī)藥產(chǎn)品以服務(wù)民眾?！秶?guó)際衛(wèi)生條例》的制度構(gòu)建應(yīng)包括疾病預(yù)防、管控、治療一體化機(jī)制，現(xiàn)有《條例》著重于傳染病突發(fā)應(yīng)對(duì)，缺乏對(duì)預(yù)防和治療環(huán)節(jié)的構(gòu)建，不符合傳染病發(fā)生、發(fā)展、消亡的自然規(guī)律。對(duì)于國(guó)際旅行者一旦在國(guó)際旅行入境某一國(guó)家途中被篩查出是傳染病的病毒攜帶者或確診患者，入境國(guó)當(dāng)局應(yīng)迅速采取自愿條件下的隔離治理措施。因?yàn)榫芙^入境或遣返被感染者不僅不符合國(guó)際人道主義精神，也為患者返程途中擴(kuò)散病毒埋下了隱患。入境國(guó)有義務(wù)為染病患者提供有償治療是基于疫情防控的需求，當(dāng)入境國(guó)現(xiàn)有醫(yī)療資源水平無法治療傳染病患者時(shí)，應(yīng)積極實(shí)施防擴(kuò)散措施并尋求世界衛(wèi)生組織的援助。

（四）構(gòu)建服務(wù)型防疫制度

防控疫情是各國(guó)行使出入境管控職能，而構(gòu)建公共服務(wù)型政府是文明國(guó)家政府職能轉(zhuǎn)型新模式。公共服務(wù)型政府體現(xiàn)在民本性、責(zé)任性、務(wù)實(shí)性、績(jī)效性等多重屬性。②《構(gòu)建服務(wù)型政府的路徑》，https://www.wenmi.com/article/pw4pts01en6h.html，2021 年6 月9 日最后訪問。各國(guó)旅行者在跨越國(guó)境接受出入境檢查時(shí)，當(dāng)然希望入境國(guó)給予服務(wù)型的出入境管理而非統(tǒng)治型強(qiáng)制性的管控，其人文關(guān)懷是對(duì)旅途中行者內(nèi)心的最好慰藉?！秶?guó)際衛(wèi)生條例（2005）》第32 條“旅游者的待遇”是對(duì)于國(guó)際旅行者基本的人權(quán)待遇。隨著人類物質(zhì)文明和精神文明的雙重發(fā)展，《條例》順應(yīng)歷史趨勢(shì)也應(yīng)對(duì)人權(quán)待遇有所升華，體現(xiàn)出更多的人文關(guān)懷。如在條款中規(guī)定“締約國(guó)應(yīng)當(dāng)以尊重其尊嚴(yán)、人權(quán)和基本自由的態(tài)度對(duì)待旅行者”，其中包括：“以禮待人，尊重所有旅行者；考慮旅行者在性別、社會(huì)文化、種族或宗教方面所關(guān)注的問題；向接受檢疫、隔離、醫(yī)學(xué)檢查或其他公共衛(wèi)生措施的旅行者提供或安排提供足夠的食品和飲水、適宜的住處和衣服，保護(hù)其行李和其他財(cái)物，給予適宜的醫(yī)療；以能被聽懂的語言（如可能）提供必要的聯(lián)絡(luò)手段和其他適當(dāng)?shù)膸椭！雹跭im S，Kaasik-Aaslav K.，Tang L.，Sepp H.，Ioos S.，Barboza P.，“Describing the timeliness of detection，notification and response of public health events under International Health Regulations(2005)”International Journal of Infectious Diseases，2020.出于基本的人權(quán)保護(hù)，國(guó)際旅行者應(yīng)獲得入境國(guó)本國(guó)公民同等的人文關(guān)懷，在具體管控和服務(wù)舉措上也應(yīng)被一視同仁，以此來提升旅行者的旅行體驗(yàn)和精神感受。

四、結(jié)語

在新冠肺炎疫情全球蔓延之際修訂《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》，為全球公共衛(wèi)生治理法制化和構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體提供了國(guó)際法律保障?，F(xiàn)有《條例》歷經(jīng)實(shí)踐和時(shí)間的檢驗(yàn)，仍有部分內(nèi)容亟待修改完善。其中，將“構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體”納入原則性條款，豐富多元化國(guó)際社會(huì)不同文明的治理智慧?！稐l例》中“旅行者的特別條款”需要通過制度設(shè)計(jì)，對(duì)旅行者出行前的預(yù)警、流行病篩查、隔離、診療等流程具體化和系統(tǒng)化，明確“隔離時(shí)間”“疫苗接種”等規(guī)定。伴隨著大數(shù)據(jù)和人工智能時(shí)代的到來，國(guó)際法主體“信息共享”義務(wù)要依據(jù)共享媒介、共享標(biāo)準(zhǔn)、具體步驟等內(nèi)容合理安排。構(gòu)建公共產(chǎn)品生產(chǎn)、分發(fā)和國(guó)際醫(yī)藥科技合作機(jī)制，一方面深化最新科研技術(shù)成果的共享，另一方面通過科研合作和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制激發(fā)醫(yī)藥創(chuàng)新，將科研平臺(tái)的最新成果轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品以服務(wù)民眾。旅途中防疫程序和制度的人性化、科學(xué)化可以增強(qiáng)旅行者的滿意度，也是執(zhí)法為民、構(gòu)建和諧世界的應(yīng)有之義。通過對(duì)《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》中“旅行者的特別條款”的修訂完善，新的修訂將有利于國(guó)際旅行在疫情防控時(shí)期的便利化，這對(duì)恢復(fù)國(guó)際人員交往、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和提振全球旅游業(yè)具有重大意義，同時(shí)為構(gòu)建“人類衛(wèi)生健康共同體”的宏偉藍(lán)圖增添光彩。