“誰執(zhí)法誰普法”工作機制研究

石慧芬

一、“誰執(zhí)法誰普法”工作機制的提出與運行

(一)“誰執(zhí)法誰普法”機制出臺的背景

法治社會的建設離不開普法工作，普法宣傳是國家機關的一項傳統(tǒng)職能。然而，在“誰執(zhí)法誰普法”工作機制提出以來，普法宣傳的職能一直是司法行政機關“獨角戲”。司法行政機關職能很多，如刑罰執(zhí)行、社區(qū)矯正、安置幫教、法律服務、公證管理等。普法宣傳只是司法行政機關的工作職能之一，并不是司法行政機關最重要最重視的職能。與之相對應的是，中國法律體系包括若干法律部門，數量龐大。不同領域的法律都由司法行政機關進行宣傳，一方面司法行政機關缺乏足夠的人力物力，另一方面要求司法機關工作人員通曉所有領域的法律法規(guī)并進行宣傳也并不現實。因此，司法行政機關法制宣傳的效果并不十分理想。

眾所周知，法律的實施主要是由行政機關執(zhí)行法律管理社會、司法機關適用法律解決糾紛來實現。將普法職能貫串于不同的國家行政機關在不同的領域對社會管理的過程中，貫串于司法機關在不同的糾紛解決過程中普法，在執(zhí)法、司法的同時普法，可能更有效。于是，在此背景下產生了“誰執(zhí)法誰普法”。

(二)相關規(guī)定的出臺

黨的十八屆四中全會審議通過的《決定》，首次提出要建立國家機關“誰執(zhí)法誰普法”的普法責任制，這就使“普法”不再是專門機關的專門職責，而變成所有執(zhí)法機關、司法機關共同的社會責任。2017年兩辦聯合出臺的《意見》，明確了各國家機關尤其是行政機關、司法機關普法的社會責任[1]。此后，國務院各部委、直屬機構紛紛在各自的主管范圍內出臺相應的《實施意見》，并采取了各自的措施。“誰執(zhí)法誰普法”工作機制已經從提出進入了“實踐”階段。

二、“誰執(zhí)法誰普法”工作機制的具體環(huán)節(jié)

“誰執(zhí)法誰普法”中的“執(zhí)法”非狹義“執(zhí)法”。狹義的“執(zhí)法”是指行政執(zhí)法，即行政主體執(zhí)行法律、對社會各個領域進行管理的過程。從《意見》的第三項“職責任務”中不難看出，“誰執(zhí)法誰普法”不僅是對行政管理機關提出的要求，而且還包括對立法機關、法官、檢察官、行政執(zhí)法人員提出了“普法”的要求，對律師也提出了要求。按照《意見》的要求，除了立法、行政、司法機關要“誰主管誰普法”，社會服務組織也要“誰服務誰普法”。因此，“執(zhí)法”不是狹義的“執(zhí)法”，是廣義的“執(zhí)法”。因此，普法的主體也應當是廣義的理解，具體包括以下幾方面：

(一)立法機關應更加重視草案公布和意見征集環(huán)節(jié)，在“立法”中普法

各立法機關在法律法規(guī)、規(guī)章起草過程中要向社會公開征求意見，不僅可以促進立法的科學性，同時也是《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》的要求。草案公布、向社會征求意見本身也是很好地普法過程，通過介紹立法背景、權利義務分配等主要內容，回應群眾關切的內容，聽取基層執(zhí)法機關、社會公眾的意見，把立法的過程打造成法律法規(guī)、規(guī)章出臺之前向群眾、向基層執(zhí)法機關普法的一個重要平臺。這樣的普法對新法的實施意義重大。

(二)執(zhí)法機關在行政管理環(huán)節(jié)，應當在程序和內容上嚴格執(zhí)法，在“執(zhí)法”中普法

行政管理權主體眾多，行政行為種類多樣。目前一般的行政行為法主要包括《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》。以《行政許可法》為例，在行政許可的實施過程中，行使行政處罰權、辦理行政處罰案件、嚴格執(zhí)行相關規(guī)定、在內容和程序上嚴格執(zhí)法，本身就是行政機關在向當事人和利害關系人普法。行政許可證件發(fā)放之后，許可機關的普法任務并沒有完成，行政許可實施過程中的監(jiān)督，又是普法的一個極好的手段。在行政許可監(jiān)督的過程中，發(fā)現實踐中存在一些共性的問題，可以通過典型許可監(jiān)督案例向公眾發(fā)布，提醒公眾引以為戒。

(三)司法機關應當在辦案環(huán)節(jié)和以案釋法環(huán)節(jié)，宣講法律知識，在“司法”中普法

司法機關行使司法權的過程，就是一個普法的過程。司法權行使的過程，公安機關、檢察機關、人民法院在刑事案件、民事、行政案件的辦理過程中，適用法律的過程本身就是對當事人、被告人、犯罪嫌疑人有針對性地開展普法教育的過程。普法做得好，更容易使當事人、被告人、犯罪嫌疑人、受害人等接受法院的判決結果，同時也利于節(jié)約司法資源。監(jiān)獄在刑罰執(zhí)行的過程中，尤其是與服刑人員切身利益有關的法律，如減刑假釋的相關規(guī)定等知識，屬于普法。社區(qū)矯正機構在履行職責過程中，向矯正對象宣講相關法律法規(guī)和政策，使矯正對象了解自己的權利和義務，這也是普法。人民調解組織針對不同矛盾宣講不同的法律知識，通過普法使當事人用更經濟的方式解決糾紛，同時還能節(jié)約司法資源。司法機關的諸多“以案釋法”案例以及各種平臺的“以案說法”制度，又會從另一個角度向社會公眾普法，堅持公正司法、增強司法的公信力。

(四)社會服務單位，應當在社會服務過程中滲透普法內容，在“服務”中普法

“誰執(zhí)法誰普法” 的主體主要是國家機關,但不限于國家機關，比如《意見》中所涉及的律師、社會志愿者、講師團等[2]。因此，不僅國家機關是普法的主體，同時，具有行政管理職能的法律法規(guī)、規(guī)章授權組織以及社會服務機構或者其他組織，都應該是“誰執(zhí)法誰普法”機制中所提及的普法的實施主體。如提供公證服務、司法鑒定職能的事業(yè)組織，為社會提供法律服務的律師事務所，以及提供公共服務的水、電、燃氣公司、社會保險機構、銀行、移動通信企業(yè)，都屬于普法的主體。如律師在從事法律服務活動時，針對當事人的問題答疑解惑，就是普法宣傳本身。銀行作為一個營利性的企業(yè)，在進行金融服務時，也要宣講有關法律知識，使顧客了解一些基本的法律。因此，社會服務機構和提供面向社會的公共服務組織，都可以作為普法的主體。

雖然“普法”是一個系統(tǒng)工程，需要立法、行政、司法機關和提供法律服務的機構等共同推進，“誰執(zhí)法誰普法”機制主要還是行使行政機關和司法機關的工作。

三、推進“誰執(zhí)法誰普法”機制的若干建議

嚴格執(zhí)法、公正司法是最好的全民普法?！罢l執(zhí)法誰普法”責任制的落實，必然有利于推進法治建設，提升政府公信力和司法公信力。隨著“誰執(zhí)法誰普法”責任制的不斷推進，定會強化執(zhí)法者、司法者的法治思維和提高運用法治方式的能力，培養(yǎng)社會公眾對法律的信仰和運用法律分析解決問題的思維習慣以及利用法律武器來捍衛(wèi)自己權利和尊嚴的行為習慣。新形勢下，如何落實“誰執(zhí)法誰普法”責任制，意義重大，具體可以從以下幾方面推進：

(一)目前普法的規(guī)定過于籠統(tǒng)，有待細化，有待上升到法律層面

關于“誰執(zhí)法誰普法”機制的規(guī)定，目前最主要的依據是黨的十八屆四中全會的報告和兩辦的聯合發(fā)文?！罢l執(zhí)法誰普法”尚未上升到全國人大及全國人大常委會制定的法律層面。然而，“誰執(zhí)法誰普法”機制的落實，必然需要上升到法律層面，增加具體規(guī)定，才能更好地融入到我國的法治實踐中。

“普法”的具體細化規(guī)定可以在各個單行法中實施。如《行政許可法》《行政處罰法》中可以將行政許可主體、行政處罰主體在許可、處罰的過程中普法職能規(guī)定下來；在《法官法》《訴訟法》《律師法》中，將法院、律師事務所、法官和律師在履職、提供法律服務的過程中普法義務規(guī)定下來；在《銀行法》中，將銀行提供金融服務過程中的普法宣傳功能規(guī)定下來。將普法宣傳的義務上升到法律層面，將普法的主體、普法過程中的權利義務、普法責任的承擔做出具體規(guī)定，可以使“普法”成為國家機關、有關機構的固定職責，以便更好地推進“普法”。

(二)執(zhí)法司法部門需要轉變觀念，在思想上予以重視普法工作

“誰執(zhí)法誰普法”機制的提出，是剛性的執(zhí)法、司法與柔性的“普法”相結合的治國理政的有益嘗試。自兩廳聯合發(fā)文以來，各級人民政府、各主管部門就“誰執(zhí)法誰普法”工作開展部署。但是無論改變觀念還是推進制度，都是一個復雜的過程。

事實上，“誰執(zhí)法誰普法”責任制在實施的過程中也存在觀念需要轉變的問題。各機關對普法宣傳的重視程度并不一致。系統(tǒng)法律知識和法律技能的掌握，需要長時間的專業(yè)、系統(tǒng)的學習才能掌握。因此，執(zhí)法、司法機關應當轉變觀念，認識到普法工作的重要性。

(三)利用多種形式，有效推動普法形式和內容的多樣化

人民對公平、正義的追求，是實施“誰執(zhí)法誰普法”機制的原動力，所以普法的廣度決定了普法的難度。在十四億多人口的中國進行普法是一個很難的課題，所以必須拓展普法形式，傳統(tǒng)的普法形式和新型普法形式相結合，共同有效推動普法形式和內容的多樣化，進而增強普法的實效。

實踐中，普法主體要繼續(xù)使用傳統(tǒng)方法，如通過廣播電視、報紙雜志的重要版面和重要時段、本單位的宣傳櫥窗、公眾服務窗口、“送法下鄉(xiāng)”“送法進社區(qū)”等。各執(zhí)法司法機關同時也借用新媒體的優(yōu)勢，通過微信公眾號、微博、手機APP等常見的現代技術進行宣傳?！皩W習強國”APP和“安全教育平臺”兩個平臺的普法宣傳就取得了較好的效果。現在各執(zhí)法、司法機關在“普法”方面已經做了大量的工作，但是未來更加需要增強實效。

除了傳統(tǒng)形式外，執(zhí)法、司法機關還可以通過制作典型案例微電影、微視頻，行政機關指引法制動漫等方式開展主題普法宣傳，還可以通過社會公眾接觸較多的，比如公交站臺櫥窗、地鐵站臺或者地鐵上的公益法治廣告進行宣傳，還可以打造法治主題公園。總之，應該采取群眾喜聞樂見法治宣傳方式，保證普法工作的實際效果。

(四)提高普法意識和普法方法運用能力，推進普法隊伍專業(yè)化建設

新形勢下，普法的職能轉為行政執(zhí)法部門、司法機關“誰執(zhí)法誰普法”?！罢l執(zhí)法誰普法”機制的提出，對于國家機關來說也是一個考驗。執(zhí)法人員、司法人員需要轉變觀念，增強自身主動普法的意識。而觀念的轉變還遠遠不夠，還需要對執(zhí)法機關、司法機關進行專門的培訓，以提高本單位工作人員的法律素養(yǎng)和普法意識，打造專業(yè)的普法隊伍，轉變長期以來存在的“只抓業(yè)務不管普法”的陳舊觀念，明確普法的具體要求，學會日常工作中進行普法的方法和技巧，最終達到既能辦案、又能普法的目的。

(五)圍繞有關民生的熱點難點問題向社會開展普法

執(zhí)法、司法單位雖然是“普法”職能的主要主體，有的學者認為“誰執(zhí)法誰普法”的分散普法模式易導致法治宣傳教育碎片化[3]。普法不應當是系統(tǒng)的、整個法律體系的普法，而應該是碎片化又有重點地普法。這也符合群眾對普法的實際預期，因為不同主體的普法需求不可能完全一樣。對于社會熱點、難點，尤其是民生問題，如有關教育、勞動保障、醫(yī)療保險、拆遷補償、食品藥品安全、環(huán)境衛(wèi)生等的普法需求是一致的、適合大眾化的普法。對于一些少數需求，則通過執(zhí)法辦案、窗口和具體案件的處理來進行普法。因此，普法模式應該是大眾化的普法與小眾化的普法相結合。

(六)建立執(zhí)法、司法機關普法責任相應的考核機制

解決“普法”問題，還要解決不履行或者怠于履行普法職能的法律責任的問題。這就需要建立“誰主管誰負責”的普法責任制和考核機制。只有職責明確，才能將普法職能落到實處。

各執(zhí)法機關和司法機關要明確本機關內具體的普法問題的分工，各部門結合自己的行政管理或者管轄范圍有針對性地進行普法。根據各自機關的法定職能，結合辦理事項所涉及的容易產生糾紛的事項，開展針對性地預防宣傳性普法活動。比如，交通安全管理部門可以發(fā)布典型的交通安全事故和刑事案例，通過這樣的普法宣傳和教育還能起到預防糾紛、節(jié)約社會資源的目的。這也是“誰執(zhí)法誰普法”機制提出的初衷。當然，建立何種考核機制才能真正起到激勵和懲罰的目的，還有待各行政機關在實踐中摸索。

(七)不斷完善基于執(zhí)法依據與司法過程的以案釋法制度

以案釋法是最通俗易懂的普法形式之一。提到以案說法，人們想到的都是司法機關的“以案說法”，如法院公開審理案件、網上直播庭審、公開法律文書等，通過具體的案件向公眾普法宣傳，也是以案釋法最常見的方式。除此之外，如最高法“指導性案例”的發(fā)布、年度影響力訴訟案件的評選以及熱點案件的專家釋法等都是成功的以案釋法，也確實起到了解釋法律、宣傳法律的良好效果。

本研究認為，以案釋法絕非司法機關的專利，行政機關的管理涉及社會管理的各個領域，行政機關的權力種類多樣，各部門行政法涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章眾多，社會公眾往往很難了解相關規(guī)定。這就更需要行政執(zhí)法機關及時收集、整理、研究自己主管領域的典型案件，用最通俗易懂的語言向社會發(fā)布執(zhí)法的依據，建立自己的典型案例資源庫，利用典型案例來編制辦事指南等問答資料，發(fā)揮典型案例的引導和教育功能。