馮 也，羅 珂，高 穎

(黃河水利委員會(huì) 晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，陜西 榆林 719000)

1 晉陜蒙接壤地區(qū)概況

1.1 行政區(qū)劃

晉陜蒙接壤地區(qū)(以下簡(jiǎn)稱接壤區(qū))，位于山西省、陜西省和內(nèi)蒙古自治區(qū)三省(區(qū))接壤地帶，南北長(zhǎng)約300 km，東西寬約270 km，總面積5.44萬(wàn)km2。涉及3省5市14縣(旗、區(qū)、市)，包括山西省忻州市河曲縣、保德縣、偏關(guān)縣和呂梁市興縣，陜西省榆林市神木市、府谷縣、榆陽(yáng)區(qū)、橫山區(qū)，內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市托克托縣和鄂爾多斯市達(dá)拉特旗、準(zhǔn)格爾旗、東勝區(qū)、康巴什區(qū)、伊金霍洛旗。

1.2 能源稟賦

接壤區(qū)自然資源豐富，富含8類48種礦產(chǎn)資源，尤以煤炭、石油、天然氣儲(chǔ)量豐富而著稱；分布有神府、東勝、準(zhǔn)格爾及河?xùn)|四大煤田，儲(chǔ)煤面積3.3萬(wàn)km2，已探明儲(chǔ)量近2 800億t，是我國(guó)“西電東送”的重要起點(diǎn)、“北煤南運(yùn)”的核心源地和重要的能源重化工基地，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中具有重要的戰(zhàn)略地位。

1.3 生態(tài)基礎(chǔ)

接壤區(qū)地貌以風(fēng)沙灘地和黃土丘陵溝壑地貌為主。氣候類型是半干旱大陸性季風(fēng)氣候，干旱少雨多風(fēng)，蒸發(fā)量大。自然條件惡劣，植被稀疏，水土流失危害嚴(yán)重，是黃河流域水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)和黃河粗泥沙的主要來(lái)源區(qū)，水土流失防治任務(wù)艱巨。

1.4 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

2020年接壤區(qū)內(nèi)各市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平見(jiàn)表1。2020年呼和浩特市、鄂爾多斯市人均可支配收入超過(guò)全國(guó)居民人均可支配收入32 189元水平。

表1 2020年接壤區(qū)內(nèi)各市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

2020年全國(guó)規(guī)模以上原煤產(chǎn)量(以下簡(jiǎn)稱原煤產(chǎn)量)為38.4億t，三省(區(qū))產(chǎn)量為27.43億t(其中山西省10.63億t，陜西省6.79億t，內(nèi)蒙古自治區(qū)10.01億t)，占全國(guó)總產(chǎn)量的71.4%。接壤區(qū)內(nèi)5市原煤產(chǎn)量14.0億t，占全國(guó)總產(chǎn)量的1/3以上。呂梁和忻州市的原煤產(chǎn)量之和占山西全省的20.9%，榆林市原煤產(chǎn)量占陜西全省的76.1%，呼和浩特和鄂爾多斯市原煤產(chǎn)量之和占內(nèi)蒙古自治區(qū)的66.2%。

2 水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用現(xiàn)狀

2.1 征收目的

自然狀態(tài)下，水土保持設(shè)施、地貌植被或發(fā)揮或蘊(yùn)藏著保持水土資源、防災(zāi)減災(zāi)等作用。資源開(kāi)發(fā)等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的開(kāi)展，會(huì)占用、擾動(dòng)原始狀態(tài)，破壞原有水土保持功能。為補(bǔ)償水土保持功能的降低、喪失，調(diào)控建設(shè)主體減少占?jí)簱p壞，從事生產(chǎn)建設(shè)必須繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)，專項(xiàng)用于水土流失預(yù)防和治理。

2.2 征收主體

水土保持法規(guī)定：水利部審批水土保持方案的，由生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目所在地省(區(qū)、市)水行政主管部門征收；生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目跨省(區(qū)、市)的，由生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目涉及區(qū)域各相關(guān)省(區(qū)、市)水行政主管部門分別征收。縣級(jí)以上地方水行政主管部門按照水土保持方案審批權(quán)限征收。其他生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)繳納的水土保持補(bǔ)償費(fèi)，由生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)所在地縣級(jí)水行政主管部門負(fù)責(zé)征收?！敦?cái)政部關(guān)于水土保持補(bǔ)償費(fèi)等四項(xiàng)非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收的通知》(財(cái)稅〔2020〕58號(hào))規(guī)定：2021年1月1日起，將水土保持補(bǔ)償費(fèi)劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收。

2.3 征收程序

繳納義務(wù)人，即編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者從事其他可能造成水土流失活動(dòng)的單位和個(gè)人，如實(shí)報(bào)送征占用土地面積等資料；征收主體審核確定并送達(dá)水土保持補(bǔ)償費(fèi)繳納通知單；繳納義務(wù)人按照繳納通知單規(guī)定繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)。

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在開(kāi)工前一次性繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)。礦產(chǎn)資源開(kāi)采期，按季度繳納。其他生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，由縣級(jí)水行政主管部門依法依規(guī)確定如何繳納。

2.4 征收標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)

根據(jù)各地自然地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)由中央和各省財(cái)政部門、價(jià)格部門、水行政部門共同制定?，F(xiàn)行國(guó)家級(jí)水土保持補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，先后有《國(guó)家發(fā)展改革委財(cái)政部水利部關(guān)于水土保持補(bǔ)償費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(試行)的通知》(發(fā)改價(jià)格〔2014〕886號(hào))、《國(guó)家發(fā)展改革委財(cái)政部關(guān)于降低電信網(wǎng)碼號(hào)資源占用費(fèi)等部分行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》(發(fā)改價(jià)格〔2017〕1186號(hào))，對(duì)一般性生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目、礦產(chǎn)資源開(kāi)采、取土挖砂(河道采砂除外)、棄土石渣，進(jìn)行了上限規(guī)定。三省(區(qū))根據(jù)國(guó)家規(guī)定，分別對(duì)水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定，征收標(biāo)準(zhǔn)變化詳見(jiàn)表2、表3。

表2 2014—2016年水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)

表3 2017年及之后水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)

從表中可以看出，山西省的水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收起步晚，直至2018年以后才開(kāi)始有明確規(guī)定。雖然生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)相似，但三省(區(qū))開(kāi)采補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異大，尤其是山西省每噸煤僅補(bǔ)償0.2元，水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)總體偏低。

2.5 使 用

水土保持補(bǔ)償費(fèi)?？顚Ｓ?，用于綜合治理和生態(tài)修復(fù)、預(yù)防保護(hù)和監(jiān)督管理等方面，包括恢復(fù)治理工程、水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)、水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收管理工作經(jīng)費(fèi)、水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)以及水土保持宣傳、規(guī)劃、科研、技術(shù)推廣等工作。

水土保持補(bǔ)償費(fèi)管理過(guò)程中，首先全額上繳國(guó)庫(kù)，按照1∶9的比例分別上繳中央和地方國(guó)庫(kù)。水行政主管部門支出使用水土保持補(bǔ)償費(fèi)須有水土保持規(guī)劃支持，納入政府支出預(yù)算管理。地方各級(jí)政府之間水土保持補(bǔ)償費(fèi)的分配比例，由各省(區(qū)、市)財(cái)政部門商水行政主管部門確定。山西省各級(jí)分配比例尚未規(guī)定，陜西省中央、省、市三級(jí)分配比例1∶3.5∶5.5，內(nèi)蒙古自治區(qū)為1∶2∶7。

3 存在問(wèn)題

3.1 山西省相關(guān)制度建設(shè)不完善

接壤區(qū)三省(區(qū))中，山西省相關(guān)制度不夠完善。存在著分配比例不明確、開(kāi)采期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低等問(wèn)題，應(yīng)征未征、漏征、少征現(xiàn)象普遍，積壓嚴(yán)重。據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)境規(guī)劃院和山西省環(huán)境科學(xué)研究所2005年對(duì)山西煤炭資源開(kāi)發(fā)的研究，山西省每年采煤造成水土流失的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到3.3億元，需以每噸煤3～5元來(lái)征收補(bǔ)償費(fèi)并用于水土保持治理才能維持原有水土保持功能。據(jù)黃河流域水土保持專項(xiàng)整治行動(dòng)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，山西省在建項(xiàng)目351個(gè)，其中有248個(gè)項(xiàng)目存在未繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)問(wèn)題，雖受限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，但推進(jìn)水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收規(guī)范化刻不容緩。

3.2 縣級(jí)返還缺乏保障

從現(xiàn)有規(guī)章制度來(lái)看，陜西省和內(nèi)蒙古自治區(qū)水土保持補(bǔ)償費(fèi)分配比例劃分至市級(jí)，無(wú)疑促進(jìn)了市級(jí)水土保持工作，在市政府各項(xiàng)工作中也受重視。但山西省全部截留在省級(jí)，影響了市縣水土保持工作順利開(kāi)展。同時(shí)，三省(區(qū))的水土保持補(bǔ)償費(fèi)分配均未明確對(duì)縣級(jí)職能部門能力建設(shè)的保障，嚴(yán)重影響了縣級(jí)水土保持工作的順利開(kāi)展。

3.3 補(bǔ)償費(fèi)使用不夠科學(xué)

只管征收而不規(guī)劃如何使用好、只搞工程建設(shè)不顧監(jiān)管能力建設(shè)，這樣的現(xiàn)象相當(dāng)突出，與設(shè)置水土保持補(bǔ)償費(fèi)的初衷有很大偏差。工作中發(fā)現(xiàn)，山西省興縣的水土保持監(jiān)督管理基礎(chǔ)一直非常薄弱，人員少、設(shè)備差，且補(bǔ)償費(fèi)也未能予以傾斜。山西省河曲縣、保德縣、偏關(guān)縣同樣是生態(tài)環(huán)境脆弱、水土流失問(wèn)題嚴(yán)重，但返還治理項(xiàng)目不僅數(shù)量很少而且體量也很小。而內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市、陜西省榆林市，不論是治理項(xiàng)目、監(jiān)管能力建設(shè)，還是管理使用，都更加科學(xué)規(guī)范，水土保持事業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好。

3.4 補(bǔ)償費(fèi)征收管理寬松

實(shí)際征收過(guò)程中，經(jīng)常限水土保持設(shè)施驗(yàn)收前繳納補(bǔ)償費(fèi)，與《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》中規(guī)定的“開(kāi)工前一次性繳納”，差距很大。對(duì)于不能落實(shí)的生產(chǎn)建設(shè)單位和個(gè)人，尤其是小型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和活動(dòng)，難以嚴(yán)格落實(shí)加收滯納金、罰款等處罰手段。

3.5 煤炭開(kāi)采期水土保持補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低

“碳達(dá)峰碳中和”目標(biāo)的提出，給我國(guó)能源行業(yè)提出了新要求。2020年煤炭相關(guān)產(chǎn)業(yè)二氧化碳排放量76億t，占全國(guó)總排放量的77%左右。早在2008年，《陜西省煤炭石油天然氣資源開(kāi)采水土流失補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》即規(guī)定煤炭、石油、天然氣資源開(kāi)采企業(yè)水土流失補(bǔ)償費(fèi)計(jì)征標(biāo)準(zhǔn)為:原煤陜北5元/t、關(guān)中3元/t、陜南1元/t，原油30元/t，天然氣0.008元/m3。直至今日，我國(guó)仍舊面臨煤炭?jī)r(jià)格飛漲、電力供需緊張的狀況。相較“十三五”“十二五”，煤炭產(chǎn)量需求價(jià)格大幅上漲，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用不升反降，不能應(yīng)對(duì)全球變暖和綠色發(fā)展需求。

4 征收使用建議

4.1 完善相關(guān)制度建設(shè)

建議山西省重新測(cè)算礦產(chǎn)資源開(kāi)采期補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，明確省市劃分比例。從制度上強(qiáng)化管理，切實(shí)解決缺乏工作經(jīng)費(fèi)、能力基礎(chǔ)薄弱等問(wèn)題。接壤區(qū)各市強(qiáng)化對(duì)縣級(jí)水土保持能力建設(shè)保障，返還一定的水土保持行政事業(yè)性工作經(jīng)費(fèi)，調(diào)動(dòng)縣級(jí)補(bǔ)償費(fèi)征收工作的積極性，促進(jìn)省市縣三級(jí)水土保持事業(yè)良性均衡發(fā)展。

4.2 推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法態(tài)勢(shì)形成

強(qiáng)化“開(kāi)工前一次性繳納”規(guī)定落實(shí)，對(duì)送達(dá)繳納通知單、限期繳納仍未繳納的單位和個(gè)人，落實(shí)加收滯納金、罰款等處罰手段。捋順省市縣三級(jí)相關(guān)工作關(guān)系，將征收使用情況納入市縣履職檢查中，納入水土保持目標(biāo)責(zé)任考核中，壓實(shí)責(zé)任，全面規(guī)范征收使用工作。

4.3 科學(xué)規(guī)劃使用水土保持補(bǔ)償費(fèi)

科學(xué)規(guī)劃使用補(bǔ)償費(fèi)，做好全面布局。對(duì)生態(tài)基礎(chǔ)差、監(jiān)管能力弱的縣予以傾斜，發(fā)揮上級(jí)截留資金統(tǒng)籌作用，補(bǔ)齊水土保持工作短板弱項(xiàng)。建議山西省落實(shí)水土保持補(bǔ)償費(fèi)返還規(guī)定，強(qiáng)化縣級(jí)水土保持監(jiān)督管理能力，傾斜安排縣上生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目。

4.4 公開(kāi)發(fā)布補(bǔ)償費(fèi)征收使用信息

公開(kāi)水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用情況，調(diào)動(dòng)公眾參與水土保持的積極性，發(fā)揮群眾監(jiān)督作用，控制補(bǔ)償費(fèi)跨行政區(qū)域異地使用，盡量做到就地破壞征收，原地補(bǔ)償治理，營(yíng)造大眾參與支持水土保持干事創(chuàng)業(yè)氛圍。推進(jìn)水行政部門和稅務(wù)部門間審批核定與繳納征收數(shù)據(jù)比照考核，提升政府管理服務(wù)水平與效能。

4.5 適時(shí)調(diào)增煤炭開(kāi)采補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

相較國(guó)內(nèi)煤炭開(kāi)采成本與利潤(rùn)，生態(tài)補(bǔ)償微不足道。建議適時(shí)調(diào)增煤炭開(kāi)采補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮補(bǔ)償費(fèi)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用，強(qiáng)化煤炭行業(yè)對(duì)碳排放的調(diào)控管理。做好規(guī)劃，加強(qiáng)治理，增加植被碳匯，促進(jìn)能源格局調(diào)整，延續(xù)區(qū)域繁榮與發(fā)展。