民意表達(dá)、政府回應(yīng)與公共部門知識管理：一個探索性分析框架

劉 偉

一、問題的提出

民意表達(dá)與政府回應(yīng)是現(xiàn)代國家治理過程中的一對基本的關(guān)系映射。提升兩者的耦合水平是推動民主政治發(fā)展和實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的雙重需求。習(xí)近平總書記指出，我們要繼續(xù)推進(jìn)全過程人民民主建設(shè)，把人民當(dāng)家作主具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨治國理政的政策措施上來，具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨和國家機(jī)關(guān)各個方面各個層級工作上來，具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到實現(xiàn)人民對美好生活向往的工作上來。在現(xiàn)代國家治理過程中，民意表達(dá)和政府回應(yīng)是兩股交互作用的能量，兩者能否在交匯中實現(xiàn)交融，對民主政治發(fā)展和國家治理能力提升具有重要意義。一方面，民意的充分表達(dá)和高效輸入對民主政治的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，以及國家治理能力提升都具有基礎(chǔ)性意義。戴維·伊斯頓運(yùn)用系統(tǒng)分析方法，對政治運(yùn)行的“黑箱”進(jìn)行推演后指出，民主政治的精髓在于公民向政治精英表達(dá)偏好，政治精英據(jù)此制定出與之相一致的政策?；诖?，政治被視為一個偏好輸入與政策輸出的系統(tǒng)過程[1]；另一方面，民意表達(dá)的內(nèi)容與形式會隨著社會環(huán)境、制度生態(tài)和技術(shù)條件的變遷動態(tài)演化。我們已經(jīng)進(jìn)入到了以創(chuàng)造和分配知識與信息為基礎(chǔ)的時代。早在20世紀(jì)六七十年代，彼得·德魯克就指出，“知識生產(chǎn)力已經(jīng)成為生產(chǎn)力、競爭力和經(jīng)濟(jì)成就的關(guān)鍵因素”[2]。進(jìn)入21世紀(jì)以來，虛擬公共空間的崛起和“在線”生存方式的形成，不僅促進(jìn)了基層民主的發(fā)展，也深刻改變了公眾參與的“場域”與路徑，“在線式”的話語表達(dá)逐漸取代了“在場式”參與，成為知識經(jīng)濟(jì)時代民意表達(dá)的基本形態(tài)，也形成了獨(dú)具時代特色的政治景觀。如果將網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)、信息、知識這些關(guān)鍵詞連綴起來，對新時代民意表達(dá)進(jìn)行“多維成像”，我們發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)提供了空間場域，數(shù)據(jù)和信息的符號意義只是表層，民意表達(dá)的深層意涵與知識的生產(chǎn)應(yīng)用緊密相關(guān)。因此，隨著民意表達(dá)與政府回應(yīng)之間的通道不斷擴(kuò)展、互動觸點(diǎn)越來越多、關(guān)系黏度越來越強(qiáng)，考察公眾表達(dá)之知識與話語體系的變遷，把握民意表達(dá)的時代特點(diǎn)及生成邏輯，以加強(qiáng)公共部門知識管理為依托，不斷提升政府回應(yīng)水平，對發(fā)展全過程人民民主、加快推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化具有重要意義。

“回應(yīng)”是對社會生活中主體之間相對穩(wěn)定的互動關(guān)系結(jié)構(gòu)及其過程的抽象和概括。羅伯特·達(dá)爾認(rèn)為，“民主政治的特征就是對公民的選擇做出一視同仁的回應(yīng)”[3]。社會環(huán)境變遷改變了公眾的價值偏好和行動邏輯，也重塑著公共部門的組織形態(tài)和政府運(yùn)行的生態(tài)系統(tǒng)。福山認(rèn)為，在“向知識經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，通過向人們開放信息的獲取而賦予他們權(quán)力，削弱了等級制的統(tǒng)治”[4]。從實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的角度看，這也是政府適應(yīng)開放和復(fù)雜的治理環(huán)境，運(yùn)用知識管理進(jìn)行自我賦能，更加精準(zhǔn)高效地回應(yīng)民意表達(dá)的過程。公共部門承擔(dān)著管理和服務(wù)職責(zé)，處在政府與公眾對話、互動、協(xié)商與合作的一線，是政府回應(yīng)的直接責(zé)任主體。當(dāng)前，適應(yīng)知識經(jīng)濟(jì)和信息社會的基本特點(diǎn)，“許多組織不得不轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)習(xí)型組織，以便發(fā)展人力和智力資本，并且它們不得不更加依賴‘知識系統(tǒng)’，以便有效運(yùn)作”[5]。多媒體時代散射狀的民意表達(dá)也“倒逼”公共部門要創(chuàng)新回應(yīng)方式，構(gòu)建民意表達(dá)與政府回應(yīng)新型關(guān)系的重要性不斷顯現(xiàn)。改革試點(diǎn)、政策實驗、創(chuàng)新示范等實踐探索大量涌現(xiàn)，既為公共部門扮演知識生產(chǎn)、擴(kuò)散、轉(zhuǎn)化和應(yīng)用的“孵化器”角色提供了條件，也對公共部門知識管理能力提出了更高要求。因此，基于這一目標(biāo)和思路，把握新時代公眾話語表達(dá)的風(fēng)格與知識應(yīng)用的特點(diǎn)；研究公共部門知識生產(chǎn)、應(yīng)用和管理的組織體系、運(yùn)行機(jī)制和制度架構(gòu)；闡釋政府回應(yīng)的知識類型、分析知識應(yīng)用與創(chuàng)新方式與路徑；揭示公共部門知識管理內(nèi)容、方式、路徑及其構(gòu)成要素的內(nèi)在關(guān)系；科學(xué)評價公共部門知識管理的水平、存在問題和創(chuàng)新發(fā)展方向等，成為持續(xù)優(yōu)化民意表達(dá)與政府回應(yīng)關(guān)系的重要議題。

二、民意表達(dá)與政府回應(yīng)過程中的知識性要素

知識經(jīng)濟(jì)時代的到來和信息技術(shù)的普及應(yīng)用，為公眾參與國家治理和政策過程提供了更多“端口”，民意表達(dá)不再是“整齊劃一”地有序?qū)?，而是獲得了多樣化和個性化的呈現(xiàn)方式。另一方面，知識生產(chǎn)的外溢性和知識應(yīng)用的便捷度不斷提升，不僅改變了公眾參與“形態(tài)”，也持續(xù)塑造著民意表達(dá)的“質(zhì)態(tài)”，從實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的角度看，這也是政府適應(yīng)開放和復(fù)雜的治理環(huán)境，運(yùn)用知識管理進(jìn)行自我賦能，更加精準(zhǔn)高效地回應(yīng)民意表達(dá)的過程。邁克爾·吉本斯認(rèn)為：“知識生產(chǎn)越來越少地作為獨(dú)立活動而存在……科學(xué)不再只是某些特殊類型機(jī)構(gòu)的專屬物，人們期待科學(xué)能通過外溢或衍生來為其他部門謀利……知識生產(chǎn)正漸漸成為一種社會彌散式的過程”[6]。隨著公眾權(quán)利意識和參與能力的增強(qiáng)，獨(dú)立判斷、理性表達(dá)、有序參與的水平持續(xù)提升，也更加善于運(yùn)用各種策略、技術(shù)和工具，吸引政府注意力和放大自身影響力。民意外圍包裹的價值要素也變得日趨復(fù)雜。諸如，公平、公正、公開、透明和法治等價值理念已經(jīng)高度內(nèi)化在公眾話語表達(dá)和行動邏輯中。民意表達(dá)過程中形成了相對獨(dú)立的知識體系，政府回應(yīng)的有效性較大程度取決于對公眾表達(dá)知識體系的適應(yīng)能力。公眾表達(dá)過程中的知識類型主要包括：信息的獲取、篩選、分析和甄別能力，能夠從海量信息中提取有效信息；問題的認(rèn)知判斷能力，能夠?qū)ι鐣栴}、政策問題、政府行為進(jìn)行相對專業(yè)的分析；價值分析和評價能力，體現(xiàn)為運(yùn)用相關(guān)價值標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行信息—事實—價值的邏輯分析；正確運(yùn)用相關(guān)技術(shù)和工具的能力，包括選擇符合制度、法律和公共價值判斷的策略，掌握利益訴求表達(dá)的技巧和藝術(shù)；話語表達(dá)和政策協(xié)商中的溝通談判能力。諸如此類能力和素養(yǎng)都建立在公眾知識成長的基礎(chǔ)之上。概而言之，隨著知識生產(chǎn)、傳播和共享作為嵌入性要素對公共生活和公眾行為的鍛造功能持續(xù)強(qiáng)化，社會公眾的價值偏好和行動方式形塑過程中，發(fā)展出了一套時代性的全新知識體系，民意表達(dá)與政府回應(yīng)之間的“知識黏連”不斷加強(qiáng)。

政府回應(yīng)是價值、技術(shù)、行為、過程的統(tǒng)一體。詹姆斯·卡羅爾認(rèn)為，行政是知識，知識是力量，所以行政就是力量……持續(xù)反復(fù)這一“簡單的三段論”就是后工業(yè)時代的重要現(xiàn)實[7]。公共部門應(yīng)該秉持何種理念、體現(xiàn)何種態(tài)度、選擇何種技術(shù)，以及采用何種方式、按照何種流程、展現(xiàn)何種話語風(fēng)格，都與公共部門知識管理密切相關(guān)。為了適應(yīng)全方位、多觸點(diǎn)和動態(tài)化民意表達(dá)特點(diǎn)，政府回應(yīng)內(nèi)容和方式的系統(tǒng)性重塑也在加速，公共部門不僅要擁有“海量”的專業(yè)知識、增強(qiáng)信息獲取與處理能力，還要掌握與公眾交往的話語技巧和溝通藝術(shù)。同時，公共部門知識的類型化特征也越來越明顯。根據(jù)知識應(yīng)用層面不同，可以劃分為業(yè)務(wù)類知識、政策類知識和制度類知識；根據(jù)知識應(yīng)用方式不同，可以劃分為技術(shù)知識、工具知識和技巧知識等。本文認(rèn)為，公共部門的知識包括公務(wù)技術(shù)知識、人機(jī)交互知識和人際交流知識三種基本類型。（1）公務(wù)技術(shù)知識是公共管理者履職所需要的常規(guī)專業(yè)知識，這方面的知識會隨著管理實踐的發(fā)展而不斷更新。例如，“線上”“線下”工作流程的整合打通，加快了政務(wù)服務(wù)知識的生產(chǎn)。又如，政府治理面臨的“深度不確定性”對公共部門的專業(yè)知識提出了更高要求。從近年來突發(fā)事件中的各類“救命文檔”，都反映出公共部門加強(qiáng)此類知識生產(chǎn)和應(yīng)用的重要性。（2）人際互動知識是在公共管理和服務(wù)過程中應(yīng)該掌握和應(yīng)用的，與特定行政相對人或不特定的公眾進(jìn)行溝通、對話、交流和協(xié)商等方面的知識。也就是我們常說的“與群眾打交道”的知識，這也是公共部門知識體系中最活躍的部分。踐行以人民為中心的發(fā)展思想，著力解決發(fā)展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題，對公共部門創(chuàng)新和應(yīng)用此類知識提出了更高要求。（3）隨著信息技術(shù)迭代升級和普及應(yīng)用，人機(jī)交互知識日漸成為公務(wù)技術(shù)知識的重要類型，這實際上是一種“跨域”類型的知識。它既是一種新型的專業(yè)技術(shù)知識，也具有人際交流知識的數(shù)字化和虛擬化的應(yīng)用形式。大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的發(fā)展，也在加速助推此類知識的生產(chǎn)和應(yīng)用，而且信息和知識的集成化、知識需求的個性化特征更加明顯。

全球治理變革為構(gòu)建基于知識管理的政府回應(yīng)體系創(chuàng)造了有利條件。20世紀(jì)90年代以來，一種新型治理范式逐漸形成。這種被冠以“新治理”的理論范式和實踐模式，著力尋求以整個知識體系的更新發(fā)展來服務(wù)于政策制定者、執(zhí)行者以及其他越來越多參與到公共問題解決的合作者，讓他們在新工具使用面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)中獲益[8]，也持續(xù)改變著政府回應(yīng)的能力結(jié)構(gòu)。隨著信息技術(shù)的日新月異，知識經(jīng)濟(jì)發(fā)展與數(shù)字技術(shù)應(yīng)用交互作用、迭代升級，持續(xù)改變著政府施政的生態(tài)環(huán)境，也帶動了政府治理創(chuàng)新的步伐，近年來學(xué)者們提出了“知識治理”的概念。事實表明，大數(shù)據(jù)技術(shù)理性帶來的平權(quán)與民主將使政府信息公開的主體角色發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變[9]，互聯(lián)網(wǎng)時代的知識生產(chǎn)和傳播權(quán)力已不再是由公共部門一家掌握。在傳統(tǒng)的公共行政范式下，政府將依托行政手段的管理與控制視為核心能力，專業(yè)知識結(jié)構(gòu)相對單一、知識生產(chǎn)、更新、轉(zhuǎn)化和應(yīng)用的速度比較慢。知識壟斷性的隱去和公共性的凸顯，要求公共部門必須成為知識生產(chǎn)和應(yīng)用的“樞紐型”組織，不僅要提升知識生產(chǎn)的活躍度、增強(qiáng)應(yīng)用和創(chuàng)新能力、改善知識管理水平，促進(jìn)自身的信息系統(tǒng)和知識體系進(jìn)行重塑，還要對民意表達(dá)子系統(tǒng)的知識生產(chǎn)與應(yīng)用進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，扮演好“穿針引線”的角色，促進(jìn)多元主體實現(xiàn)價值共情與行動共軛?！敖缑嬷卫怼钡呐d起要求我們必須將注意力從傳統(tǒng)的線上與線下流程對接，轉(zhuǎn)向信息管理和知識應(yīng)用層面的創(chuàng)新。面對“線上”“線下”合而不融等突出問題，必須著力從公共部門知識管理的角度尋求破解之策。這要求政府必須注重公共管理“知識庫”的建設(shè)；重視加快基于知識管理的組織、流程和職能再造，將其作為決策能力和執(zhí)行能力建設(shè)的基礎(chǔ)；注重理解、傾聽、說理、談判和協(xié)調(diào)等柔性治理工具的選擇和運(yùn)用；注重對民意表達(dá)的跟蹤分析和動態(tài)研判。

三、作為“鏈接”要素的公共部門知識管理：一個探索性框架

公共部門作為知識生產(chǎn)和創(chuàng)新的重要策源地，理應(yīng)為知識流動、共享、應(yīng)用和創(chuàng)新提供深源動力。公共部門知識管理已經(jīng)成為政治過程、政府過程和治理過程的鏈接要素。政府回應(yīng)必須注重以開放、平等、柔性的方式，加強(qiáng)行動者網(wǎng)絡(luò)中的要素統(tǒng)合與關(guān)系優(yōu)化?；诖耍接懝膊块T知識管理需要思考和回答以下幾個方面問題。

第一，公共部門知識管理的理論內(nèi)涵和實踐指向。根據(jù)科層制的經(jīng)典理論，對知識的依賴是這種組織形態(tài)的基本特征。知識創(chuàng)造理論認(rèn)為，組織創(chuàng)新是知識創(chuàng)造的過程……（它是）由組織的隱性知識與顯性知識不斷變化，由個人層次和群體層次的延伸與循環(huán)，在連續(xù)過程中產(chǎn)生的創(chuàng)新[10]。達(dá)文波特等人將知識定義為：結(jié)構(gòu)化經(jīng)驗、價值、系統(tǒng)信息及專家觀點(diǎn)的流動綜合體。在他們看來，知識源起于認(rèn)識者的思想并加以運(yùn)用，它提供了評估與整合新經(jīng)驗及信息的架構(gòu)[11]。公共部門知識管理恰似一部穩(wěn)定而高效的靈敏裝置，其基本功能是正確處理政府與多元主體之間的關(guān)系，提升政策選擇、治理行動與民意的契合度。我們認(rèn)為，公共部門知識管理是通過完善政府系統(tǒng)內(nèi)部知識生產(chǎn)、應(yīng)用和創(chuàng)新的組織架構(gòu)，加快外部多元行動者關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的形塑和優(yōu)化，在民意表達(dá)和政府回應(yīng)觸點(diǎn)比較多的政策制定、政務(wù)服務(wù)、民生保障、公共服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)輿情等領(lǐng)域，以促進(jìn)公共知識的生產(chǎn)、傳播、共享、應(yīng)用和創(chuàng)新為互動工具和手段，持續(xù)提升民意表達(dá)質(zhì)量和改善政府回應(yīng)水平，促成高質(zhì)量的社會共意行動，形成高質(zhì)量的利益訴求表達(dá)和有序化的民意輸入，實現(xiàn)民意表達(dá)與政府回應(yīng)同頻共振的過程。從目標(biāo)定位看，構(gòu)建適應(yīng)新型民意表達(dá)特點(diǎn)的公共部門知識管理系統(tǒng)，直接目標(biāo)是圍繞著知識生產(chǎn)、傳播、應(yīng)用和創(chuàng)新，構(gòu)建和優(yōu)化民意表達(dá)與政府回應(yīng)新型互動關(guān)系，讓知識性要素在政府回應(yīng)過程中發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”；長遠(yuǎn)目標(biāo)是加快技術(shù)升級與工具創(chuàng)新集成化，探索適合我國國情的公共部門知識治理模式，在暢通多元利益表達(dá)中尋找社會最大公約數(shù)，不斷提升政策生產(chǎn)質(zhì)量和國家治理能力。

第二，公共部門知識管理的基本類型和主要內(nèi)容。行政權(quán)能的實現(xiàn)高度依賴于知識。20世紀(jì)80年代以來的全球治理變革高揚(yáng)管理主義價值取向，將大量治理技術(shù)引入到公共管理領(lǐng)域，加之公私合作伙伴關(guān)系發(fā)展和電子政務(wù)迭代升級，公共部門績效管理等技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用的制度化，為擴(kuò)展民意表達(dá)的空間提供了技術(shù)支持。公共部門的知識管理不再是隱喻，而是將民意表達(dá)的理性化、有序化與政府回應(yīng)的及時性、高效性統(tǒng)一起來的過程。有學(xué)者認(rèn)為，公共部門的知識主要包括兩種類型：其一，通過專業(yè)訓(xùn)練得到的專業(yè)知識，這種知識在最寬泛意義上可以被稱作“技術(shù)”知識……其二，公務(wù)知識，是與官員所從事工作密切相關(guān)的具體信息，它只會為通過行政部門的手段的官僚所獲得[12]。還有學(xué)者指出，公共部門知識管理系統(tǒng)主要是由技能、認(rèn)知與制度構(gòu)筑起來的完整體系[13]。我們認(rèn)為，可以從三個層次描述公共部門知識管理系統(tǒng)。第一個層次主要是關(guān)于組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行程序、資源配置機(jī)制、外部關(guān)系等方面的知識。例如，關(guān)于有限政府、責(zé)任政府、服務(wù)型政府、治理善治等理論和改革方案主要是這個層次的知識。第二個層次主要包括組織成員的觀念、價值觀和態(tài)度等方面的知識。“顧客導(dǎo)向”“人民中心”“一站式”“便民利企”等價值、觀念和態(tài)度等知識主要體現(xiàn)在這個層次。第三個層次主要包括組織成員應(yīng)該掌握的技術(shù)、專業(yè)、信息和社會技能層面的知識。“最多跑一次”“不見面審批”“全科政務(wù)”等知識集中在這個層面。這三個層次的知識構(gòu)成了縱向立體架構(gòu)，與橫向知識類型結(jié)構(gòu)共同勾勒出了公共部門知識管理體系的骨架。

第三，公共部門知識管理需要從政府角色定位進(jìn)行具象。新時代政府的角色定位不僅體現(xiàn)在職能轉(zhuǎn)變維度，還表現(xiàn)為公共部門在多元主體互動關(guān)系中的自我角色認(rèn)知。后者主要體現(xiàn)為如何與公眾打交道，如何有序、有效地回應(yīng)民意表達(dá)。面對國家治理生態(tài)的變遷，政府回應(yīng)不再是信息“留言板”，它需要對自身角色和行動方式有新的定位，公共部門必須擔(dān)當(dāng)起“知識催化師”“知識企業(yè)家”“知識管理員”等時代賦予的新角色。有學(xué)者指出，公共管理者應(yīng)該將民意形成公共政策決定的過程，視為創(chuàng)造、擷取、轉(zhuǎn)化與使用政策知識的過程。公共管理者必須成為民意政治運(yùn)作中的“知識長”（CKO：Chief Knowledge Officer），負(fù)責(zé)特定政策領(lǐng)域中民主社會政策知識管理的工作[14]。如同政策議程設(shè)置過程中的“政策企業(yè)家”一樣，“知識長”也要擁有企業(yè)家特質(zhì)，要有創(chuàng)新的思維意識和使命感、能夠?qū)ふ覄?chuàng)新的機(jī)會和形成創(chuàng)新的行動。伴隨民意表達(dá)結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的復(fù)雜化與多樣化，公眾利益訴求表達(dá)的方式和影響政策過程的技巧不斷翻新，適應(yīng)這些變化的公共部門知識管理體系必須持續(xù)更新，并著力提升知識應(yīng)用能力和水平。政府回應(yīng)不僅要注重改進(jìn)實質(zhì)性內(nèi)容，還要符合民主行政的價值、程序和話語標(biāo)準(zhǔn)，提升公共部門對民意表達(dá)的引導(dǎo)能力。因此，公共部門一方面要持續(xù)創(chuàng)新和豐富“知識工具箱”，針對治理復(fù)雜性和高度不確定性，不斷提升知識生產(chǎn)和應(yīng)用速度；另一方面，加快公共知識的傳播和共享，引導(dǎo)和助推公眾的知識學(xué)習(xí)和應(yīng)用。

第四，公共部門知識管理的功能領(lǐng)域及運(yùn)行機(jī)制。廣義的公共部門知識管理是要素配置和關(guān)系調(diào)處的過程，知識生產(chǎn)、知識應(yīng)用和知識創(chuàng)新是公共部門知識管理的核心“功能域”。首先，公共部門知識管理是嵌入多元主體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的柔性力量。與傳統(tǒng)的以機(jī)構(gòu)、權(quán)力和職能等要素為支撐、以硬性控制和分配為主要方式的管理風(fēng)格和實踐模式不同，公共部門知識管理的主體結(jié)構(gòu)是開放的、動態(tài)的，所有行使或參與行使公共權(quán)力，履行或幫助實現(xiàn)公共管理職責(zé)的主體，都是知識管理的行動單元。公共部門知識管理系統(tǒng)的運(yùn)行要著力消解政府與體制外行動者的話語抵牾和知識對抗，通過促進(jìn)民意暢通、有序表達(dá)，攜手解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的治理難題，努力實現(xiàn)國家治理生態(tài)系統(tǒng)的海晏河清。其次，公共部門知識管理指向知識生產(chǎn)、應(yīng)用和創(chuàng)新三大功能領(lǐng)域。此外，還有包括知識傳播、知識學(xué)習(xí)、知識共享等連接性要素分布在這些功能領(lǐng)域之間。這些連接性要素反映了知識管理過程中的關(guān)系向度，體現(xiàn)了政府與多元主體在知識生產(chǎn)、共享、應(yīng)用和創(chuàng)新中的互動關(guān)系。公共部門知識管理體系建設(shè)的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)鏈—信息鏈—技術(shù)鏈—知識鏈的無縫對接和資源要素?zé)o障礙流轉(zhuǎn)，圍繞這一目標(biāo)當(dāng)前還有許多制度、法律建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新的任務(wù)。再次，公共部門知識管理強(qiáng)調(diào)構(gòu)建知識生產(chǎn)、應(yīng)用和創(chuàng)新的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，打破知識傳播和共享的體制障礙，優(yōu)化多元主體知識應(yīng)用的生態(tài)系統(tǒng)。為此，圍繞公共部門知識管理需要建立健全制度體系、工作機(jī)制。例如，政府內(nèi)部的知識管理創(chuàng)新激勵機(jī)制，基于知識管理的考核評價指標(biāo)體系，新型智庫助推公共部門知識管理的保障機(jī)制，公共數(shù)據(jù)和信息資產(chǎn)開發(fā)、開放的配套制度和法律，跨部門、跨層級和跨地區(qū)知識流轉(zhuǎn)和共享的工作機(jī)制，政策學(xué)習(xí)、創(chuàng)新擴(kuò)散和經(jīng)驗推廣的制度化通道等。這些都是加強(qiáng)公共部門知識管理能力的軟件驅(qū)動。

四、基于知識管理的政府回應(yīng)能力建設(shè)：嘗試性經(jīng)驗總結(jié)與建議

近年來，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府和數(shù)字社會的一體化發(fā)展，技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用對政府治理變革的助推作用不斷增強(qiáng)，也對公共部門的知識生產(chǎn)、管理、應(yīng)用與創(chuàng)新能力提出了更高要求。例如，“救命文檔”的出現(xiàn)不僅詮釋科技向善的力量，也代表了一種知識生產(chǎn)的新形態(tài)，也呼喚與之相匹配的知識管理體系和運(yùn)行機(jī)制。在數(shù)字化場景下，傳統(tǒng)的由政府主導(dǎo)、在行政系統(tǒng)內(nèi)部循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)的專業(yè)化知識，必須通過社會化的學(xué)習(xí)和傳播機(jī)制，變成包括社會公眾等各類主體可以平等獲取、能夠共享使用的社會知識?；诿褚獗磉_(dá)和政府部門的知識應(yīng)用策略、方式與路徑的差異，公共部門要以打造“知識共同體”為切入點(diǎn)，努力打破橫亙在政府與民眾之間的信息壁壘和知識壟斷，促進(jìn)“社會共同體”“治理共同體”一體化發(fā)展，實現(xiàn)政府回應(yīng)的精準(zhǔn)化、精細(xì)化和高效化。

第一，公共部門要樹立新型學(xué)習(xí)觀，加快構(gòu)建完備、高效和開放的社會化學(xué)習(xí)系統(tǒng)，以建設(shè)學(xué)習(xí)型、創(chuàng)新型組織為載體和抓手，持續(xù)提升公共管理者的知識素養(yǎng)和能力。有學(xué)者指出，政府公共部門的“技術(shù)能力不足是妨礙他們在科學(xué)知識前沿作出‘正確’決策的最重障礙”[15]。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，面對我們的知識、能力、素質(zhì)與時代要求還不相符合的嚴(yán)峻現(xiàn)實，一定要強(qiáng)化活到老、學(xué)到老的思想，主動來一場“學(xué)習(xí)的革命”。這為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部能力建設(shè)指明了方向。一是公共管理者要努力做知識生產(chǎn)的“催化師”，由信息管理員轉(zhuǎn)變?yōu)橹R管理員和創(chuàng)新者。一方面要樹立終身學(xué)習(xí)理念，將學(xué)習(xí)技術(shù)知識與社會知識作為職業(yè)發(fā)展終身修煉；另一方面要立足公共管理和服務(wù)實踐，努力提高知識創(chuàng)新和應(yīng)用的能力。有學(xué)者指出，“公共領(lǐng)域中的管理者必須將社會變革理解為一種學(xué)習(xí)場所”[16]。習(xí)近平總書記提出，年輕干部要努力提高七種能力。這些能力修煉和提升過程正是知識學(xué)習(xí)、應(yīng)用和創(chuàng)新的過程。二是公共部門要瞄準(zhǔn)做知識應(yīng)用的“孵化器”，聚焦學(xué)習(xí)、創(chuàng)新與執(zhí)行的一體化發(fā)展，構(gòu)建以知識生產(chǎn)和應(yīng)用為內(nèi)驅(qū)力的政府執(zhí)行體系。要適應(yīng)信息時代行政協(xié)調(diào)、政策執(zhí)行的實踐特點(diǎn)，加快公共部門內(nèi)部與外部知識聯(lián)盟建設(shè)，探索各種專業(yè)學(xué)習(xí)委員會常態(tài)化運(yùn)行，促進(jìn)多元主體的知識合作生產(chǎn)。三是注重決策和治理過程中顯性和隱性知識的類型化研究，加強(qiáng)公共部門專業(yè)化人才隊伍的建設(shè)。從公眾參與的監(jiān)管者和規(guī)制者，轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢{(diào)和普通公眾和專業(yè)人士之間對公共政策偏好的知識管理者”[17]，推動公共部門理念更新與價值創(chuàng)造。在公共服務(wù)、政務(wù)服務(wù)、危機(jī)治理和安全監(jiān)管等領(lǐng)域，推進(jìn)知識管理的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和體系化建設(shè)，增強(qiáng)大數(shù)據(jù)搜集、分析、研判和應(yīng)用能力，加快公共部門知識管理的社會支持體系建設(shè)。

第二，完善公共部門知識管理體系，打通知識生產(chǎn)、共享和應(yīng)用的制度梗阻，構(gòu)建政社互動、政智合作的新架構(gòu)。一是與時俱進(jìn)地轉(zhuǎn)變政府回應(yīng)的理念與策略，發(fā)揮公共部門知識管理對政府回應(yīng)的形塑功能。有些情況下，傳統(tǒng)的政府回應(yīng)通過制造知識壟斷與信息鴻溝，維持政府在民意表達(dá)和回應(yīng)過程中的控制權(quán)。適應(yīng)現(xiàn)代治理理念的政府回應(yīng)通過更新知識應(yīng)用的策略和方法，在信息共享基礎(chǔ)上開展高質(zhì)量的知識性協(xié)商。為此，要完善公共部門知識管理的制度體系，構(gòu)建公共部門知識生產(chǎn)、應(yīng)用和創(chuàng)新的保障體系。二是培育和促進(jìn)知識市場的健康發(fā)展，完善知識共享應(yīng)用的制度和法律保障。達(dá)文波特和普魯薩柯認(rèn)為，組織中存在著知識交易市場，知識分享如同實質(zhì)市場一樣，所有參加者都相信能從市場中獲得所需……（不同主體）為獲取各自所需雙方會經(jīng)由中介以進(jìn)行交易[18]。公共部門要努力做“知識企業(yè)家”，以知識管理為紐帶和實踐抓手，延展多元主體參與知識生產(chǎn)的網(wǎng)絡(luò)。三是提升公共部門信息管理能力，努力助推知識生產(chǎn)與共享水平。保羅·邁爾斯認(rèn)為，知識是一種信息流通的過程，在信息的再流通過程中發(fā)生效用或是促使組織生產(chǎn)的過程。信息管理或信息技術(shù)革命允許人們想象各種聯(lián)系公民、消除距離障礙的新途徑，以及為民主賦予更全面、更豐富內(nèi)涵的新方法[19]。為此，要穩(wěn)步有序地推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)、信息和知識的集成使用，完善公共部門知識管理的支持系統(tǒng)，提升信息研判、分析應(yīng)用能力，幫助公共部門管理者理解問題和尋找潛在的解決方案。

第三，在加快平臺建設(shè)和完善制度保障基礎(chǔ)上，探索對社會公眾進(jìn)行“知識賦能”的路徑和方式，激發(fā)公共領(lǐng)域知識生產(chǎn)的活力，培養(yǎng)和提升公眾知識應(yīng)用能力。一是公共部門知識管理要承擔(dān)起對公眾進(jìn)行知識啟蒙教育和能力訓(xùn)練的職責(zé)。有學(xué)者指出，“人們的知識是經(jīng)驗導(dǎo)向的，并且嵌入在他們的社會和政治關(guān)系之中”[20]。政府要積極履行培育現(xiàn)代化、高素質(zhì)新型公民的責(zé)任。隨著信息和知識流動速度加快，政府回應(yīng)必須樹立開放、透明和共享的理念。黨的十八大指明了發(fā)展社會主義協(xié)商民主的方向。公眾參與政府治理、政策過程、行政協(xié)商都是基本形式。知識是一種解決問題的結(jié)構(gòu)化信息。有學(xué)者認(rèn)為，“知識從來就是決策的重要依據(jù)，知識掌握者也是政治活動中最重要的參與者”[21]。公共部門要圍繞熱點(diǎn)治理議題和政策協(xié)商過程，創(chuàng)新公眾參與協(xié)商的制度和機(jī)制，提升信息共享水平和知識傳播質(zhì)量。2021年6月，國務(wù)院印發(fā)了《全民科學(xué)素質(zhì)行動規(guī)劃綱要（2021—2035）》，這也是新時代提升公眾知識素養(yǎng)的重要舉措。二是統(tǒng)籌加強(qiáng)制度和技術(shù)維度的“擴(kuò)面連網(wǎng)”，堅持和落實“開門問策”基本原則，不斷擴(kuò)展政府與公眾互動的“觸點(diǎn)”，提升公共領(lǐng)域知識更新和迭代升級速度，完善知識傳播和分享的機(jī)制，增強(qiáng)民意表達(dá)與政府回應(yīng)的知識“黏度”。安德森、芬克爾斯坦和奎因認(rèn)為，“組織知識若經(jīng)過分享，將會得到指數(shù)成長的信息和經(jīng)驗”[22]，公共部門要在信息連網(wǎng)基礎(chǔ)上，在決策和執(zhí)行過程中實現(xiàn)知識連網(wǎng)，為促進(jìn)多元主體的合作治理注入動能。三是加快建設(shè)新型智庫和充分發(fā)揮吸納與聚合功能，以政智高質(zhì)量互動為牽引，引導(dǎo)民間智慧有序進(jìn)入政府決策和治理過程，使決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)與公眾在共同的知識“場域”中有序和有效互動，引導(dǎo)體制外主體針聚焦改革發(fā)展攻堅克難，多獻(xiàn)睿智之言和多提管用之策。

第四，發(fā)揮公共部門在治理創(chuàng)新中的知識“孵化”“催化”與“活化”作用，構(gòu)建具有強(qiáng)大吸納能力的治理創(chuàng)新聯(lián)盟，實現(xiàn)信息開源與知識開源協(xié)同推進(jìn)。雷德·海斯蒂等人認(rèn)為，“不確定性是理解世界的知識體系的基礎(chǔ)……知識的一個重要方面是減少不確定性”[23]。社會共同體內(nèi)部的合作生產(chǎn)，是建立在“知識生產(chǎn)場所增加的基礎(chǔ)之上”，這些場所成為知識資源持續(xù)結(jié)合和再結(jié)合的來源，表現(xiàn)為“知識生產(chǎn)的神經(jīng)末梢增加了”[24]。為此，一是公共部門要系統(tǒng)研究公眾參與的特點(diǎn)和規(guī)律，加大相關(guān)知識的開發(fā)與傳播的力度。有學(xué)者指出，如果（公眾）依靠的僅是一股以感性為基礎(chǔ)的“參政意識”，而欠缺以理性為基礎(chǔ)的“參政知識”，則這種參與是一種民粹主義的激情表現(xiàn)，絕對不是民主政治的責(zé)任表現(xiàn)[25]。例如，各地在推出為民辦實事項目過程中，公共部門圍繞著高效征集民意，必須加強(qiáng)公眾表達(dá)訴求、參與協(xié)商的程序、方式和方法等方面的知識創(chuàng)新和發(fā)展，還要引導(dǎo)群眾掌握用好這些知識的技巧，真正將“急難愁盼”的訴求表達(dá)出來。二是構(gòu)建符合民主行政理念的政府回應(yīng)話語結(jié)構(gòu)和話語模式。在傳統(tǒng)的政府治理場景中，公共部門管理者經(jīng)常被描述為“不顧人們真實的需要而隨便解釋法律條文……用獨(dú)斷的不可理喻的口吻，平白僵硬地故作權(quán)威”[26]。這也通常被視為政府缺乏足夠回應(yīng)能力的表現(xiàn)。新時代的政府回應(yīng)能力建設(shè)必須克服這種話語弊病，將協(xié)商合作建立在平等對話基礎(chǔ)上。三是統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字政府和數(shù)字治理的一體化發(fā)展。政府創(chuàng)新的著力點(diǎn)是以知識管理為抓手的治理技術(shù)和工具創(chuàng)新。加快公共部門知識管理能力建設(shè)，要在程序、技術(shù)和制度上實現(xiàn)綜合發(fā)力，加快數(shù)據(jù)平臺和信息中心的整合，有效破解“信息孤島”等梗阻問題。公共部門還要順應(yīng)治理技術(shù)革新速度，提升知識創(chuàng)新聯(lián)盟建設(shè)的制度和機(jī)制保障，努力在公共服務(wù)、社會治理、安全監(jiān)管和綜合執(zhí)法等領(lǐng)域，不斷改善知識合作生產(chǎn)和應(yīng)用的微循環(huán)，形成以知識管理為驅(qū)動的治理創(chuàng)新格局。

五、結(jié)論與展望

表達(dá)—回應(yīng)不僅是治理互動的技術(shù)路徑，也是實現(xiàn)協(xié)同治理不可或缺的價值紐帶。改善這一關(guān)系是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的基本要求。當(dāng)前，民意表達(dá)和政府回應(yīng)已經(jīng)各自發(fā)展出相對獨(dú)立的知識體系，兩者在知識生產(chǎn)與應(yīng)用的方式、策略和路徑等方面也存在明顯差異性。完善政府知識管理體系，提升公共部門知識管理能力，為實現(xiàn)民意表達(dá)和政府回應(yīng)的耦合指明了方向。信息時代的政府回應(yīng)是公共管理者運(yùn)用公務(wù)技術(shù)知識、人機(jī)交互知識和人際交流知識，科學(xué)甄別、高效整合和有效回應(yīng)公眾訴求，依法行使管理職權(quán)和履行政府職責(zé)，持續(xù)提升政府公信力和執(zhí)行力，不斷改善公眾滿意度的過程。本文認(rèn)為，基于民意表達(dá)與政府回應(yīng)的知識互動性增強(qiáng)，構(gòu)建適應(yīng)時代發(fā)展要求的新型要素—關(guān)系架構(gòu)，持續(xù)改善這種關(guān)系結(jié)構(gòu)賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)揮公共部門知識管理的聚合力，才能為發(fā)展全過程人民民主和實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化提供支撐和保障。

同時，民意表達(dá)與政府回應(yīng)的關(guān)系調(diào)處成為治理生態(tài)營建的主線。在穩(wěn)步推進(jìn)組織體系、職能體系的重構(gòu)，加快制度體系建設(shè)的同時，不斷完善知識管理體系，發(fā)揮知識管理的催化功能，實現(xiàn)民意表達(dá)和政府回應(yīng)在政治、政策和治理過程中的同頻共振。為此，要構(gòu)建秉持開放、包容、合作理念的知識聯(lián)盟與知識共同體，建立健全公共部門知識生產(chǎn)和管理系統(tǒng)，加強(qiáng)技術(shù)知識和公務(wù)知識學(xué)習(xí)系統(tǒng)的開發(fā)升級，培養(yǎng)高素質(zhì)專業(yè)化的人才隊伍，注重對話的平等性和互動性，探索為體制外主體“知識賦能”的路徑，吸納公眾、新型智庫、社會組織等多元主體的智慧，實現(xiàn)民意表達(dá)與政府回應(yīng)的相依和相融。