張洋洋

(上海政法學(xué)院 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院,上海 201701)

國際社會對外空環(huán)境的法律治理肇始于1966年聯(lián)合國大會通過的《關(guān)于各國探索和利用包括月球和其他天體的外層空間活動所應(yīng)遵守原則的條約》(以下簡稱外空條約),該條約第九條確定了保護(hù)空間環(huán)境原則。隨后,聯(lián)合國又相繼通過了4個與外空有關(guān)的國際條約,其中的《關(guān)于各國在月球和其他天體上活動的協(xié)定》(以下簡稱月球協(xié)定)規(guī)定了與月球環(huán)境保護(hù)相關(guān)的內(nèi)容,這20年間可謂外空國際立法的高頻時段。20世紀(jì)80年代之后,盡管參與外空活動的國家逐漸增多,由此帶來的外空環(huán)境問題也日益嚴(yán)峻,但國際社會對外空環(huán)境的法律治理卻進(jìn)入了瓶頸期,立法裹足不前。與之相反,同為國際公域的國際海底區(qū)域卻在短短時間內(nèi)建立了系統(tǒng)的環(huán)境法律治理體系。由此,外空環(huán)境法律治理停滯的現(xiàn)狀值得深思,同時,未來對外空環(huán)境進(jìn)行法律治理能否借鑒國際海底區(qū)域的經(jīng)驗也需要深入探究。

1 外空環(huán)境法律治理的理論與實(shí)踐

1.1 外空環(huán)境法律治理的理論

1.1.1 人類共有物理論

外空條約第一條規(guī)定了太空的自由探索原則,即各國應(yīng)在平等的基礎(chǔ)上按照國際法的規(guī)定對外空進(jìn)行探索和使用。外空條約第二條規(guī)定任何國家不得以主張主權(quán)、使用、占領(lǐng)或任何其他方法將太空據(jù)為己有。根據(jù)“自由探索”與“不得占為己有”這兩個特征可以推知,外空條約確定了外空的法律屬性為人類共有物,即外空由全人類共有,各國可以基于自身需要對太空進(jìn)行開發(fā)利用。環(huán)境本身具有公共物品屬性,而外空又可以被自由探索,在外空中安置衛(wèi)星、建立空間站無需付出額外的成本,在這種情況下,外空為人類共有物的法律屬性加劇了外空環(huán)境被破壞和污染的風(fēng)險。正如加雷特·哈丁在《公地的悲劇》中所描述的那樣,外空屬于公有領(lǐng)域,而外空物體卻由各個國家私有,由此帶來的利益也由各個國家自行享有,每個國家都有追求利益最大化的內(nèi)在驅(qū)動力和只顧及眼前利益的有限理性,在這種情況下,不可避免公地悲劇的發(fā)生。[1]外空人類共有物的法律屬性使得難以在太空領(lǐng)域建立有效的市場機(jī)制進(jìn)行資源配置,目前國際社會對外空的法律治理的缺失進(jìn)一步加劇了外空的環(huán)境危機(jī)。一方面,在市場機(jī)制缺乏、國際社會管制不足的情況下,各國為了本國利益的最大化會竭力開發(fā)太空資源;另一方面,外空的承載力是有限的,不斷增加的外空活動給外空帶來的損害會逐漸累積到外空承載力的極限,并對外空造成巨大損害,而這種負(fù)外部性由全體國家承擔(dān)。

人類共有物理論對傳統(tǒng)的國際環(huán)境法造成了一定的沖擊。《人類環(huán)境宣言》作為國際環(huán)境法中最重要的文件之一,為全球環(huán)境法律治理提供了指導(dǎo),其提出的“不損害國外環(huán)境責(zé)任原則”指出一國對本國的環(huán)境資源享有主權(quán),基于主權(quán)可在法律框架下進(jìn)行自由的開發(fā)和利用,但是對本國環(huán)境資源的開發(fā)利用不能損害他國的環(huán)境利益。但在國際公域中卻出現(xiàn)了適用難題,因為外空是人類共有物,不得被任何國家占為己有,各國可以自由探索,但卻對其不享有主權(quán)。在這種情況下,當(dāng)一國的外空活動對外空環(huán)境造成損害時,缺乏相應(yīng)的訴訟主體向該國主張環(huán)境損害的賠償,如此便難以彌補(bǔ)環(huán)境損失,間接縱容污染和破壞外空環(huán)境的行為,致使外空環(huán)境遭受更嚴(yán)重的損害。

人類共有物理論提醒我們,為了避免“公地悲劇”,需要建立一個國際機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理外空環(huán)境問題,該國際機(jī)構(gòu)同時也能作為訴訟主體對損害外空環(huán)境的行為提起訴訟主張賠償,同時制定相應(yīng)的法律規(guī)范對外空活動進(jìn)行規(guī)制,使得外空環(huán)境治理有法可依。

1.1.2 人類共同繼承財產(chǎn)理論

“人類共同繼承財產(chǎn)”最初作為一個法律概念出現(xiàn)在國際條約中: 1979年月球協(xié)定中提出“月球及其自然資源均為全體人類的共同財產(chǎn)”,之后在1982年通過的《聯(lián)合國海洋法公約》中也提出“區(qū)域及其資源是人類的共同繼承財產(chǎn)”。除此之外,有關(guān)國際條約中還規(guī)定了與這一概念相匹配的一系列法律措施以體現(xiàn)和強(qiáng)化人類共同繼承財產(chǎn)的地位,如在管理機(jī)構(gòu)方面設(shè)立國際海底管理局對開發(fā)利用活動進(jìn)行控制,在管理制度上采取平行開發(fā)制,以使“區(qū)域”內(nèi)資源的開發(fā)利益由全人類共享。

人類共同繼承財產(chǎn)除了具有上述人類共有物的特征外,其內(nèi)涵還包括利益由全人類共享,如《聯(lián)合國海洋法公約》中規(guī)定“應(yīng)在無歧視的基礎(chǔ)上公平分配從區(qū)域內(nèi)活動取得的財產(chǎn)及其他經(jīng)濟(jì)利益”。[2]也就是說,人類共同繼承財產(chǎn)不是人類共有物直接法律化的概念,而是在人類共有物的基礎(chǔ)上整合了利益分配措施和一系列配套措施而提出的概念?！皬目腕w來看,人類共同繼承財產(chǎn)應(yīng)屬于共有物的范疇,從制度層面來看,共有物并不一定是人類共同繼承財產(chǎn)?！盵3]

在與外空相關(guān)的國際條約中,僅月球協(xié)定明確規(guī)定了“月球及其自然資源屬于人類共同繼承財產(chǎn)”,該原則是否可以推廣適用于外空中的其他空間要素呢?答案取決于對人類共同繼承財產(chǎn)的界定,即它究竟屬于一般法律原則、國際習(xí)慣可以適用于其他國際法領(lǐng)域,還是僅僅屬于強(qiáng)行法規(guī)則只適用于條約規(guī)定的領(lǐng)域?通說認(rèn)為,一般法律原則是廣泛為各國所承認(rèn)的法律原則。目前月球協(xié)定的締約國僅有17個,可見人類共同繼承財產(chǎn)并不為各國普遍承認(rèn),因而也不屬于一般法律原則。[4]國際習(xí)慣的形成一方面要求各國對某一規(guī)則進(jìn)行反復(fù)實(shí)踐,另一方面要求各國確信這種規(guī)則具有法律效力。但鑒于大多數(shù)國家反對加入月球協(xié)定,在對月球及其資源的開發(fā)利用中也并未形成人類共同繼承財產(chǎn)的一般實(shí)踐,因此,人類共同繼承財產(chǎn)也不屬于國際習(xí)慣,人類共同繼承財產(chǎn)作為強(qiáng)行法規(guī)則僅適用于月球與國際海底區(qū)域。

1.2 外空環(huán)境法律治理的實(shí)踐

1.2.1 法之制定實(shí)踐

外空環(huán)境法律治理的立法主要包括三個部分:一是聯(lián)合國通過的五項外空公約中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容,二是其他領(lǐng)域的公約中與外空環(huán)境保護(hù)相關(guān)的規(guī)定,三是聯(lián)合國大會的原則、宣言以及一些專門性文件等軟法。[5]

1.2.1.1 專門性外空公約

外空條約是外空領(lǐng)域最早的國際立法,作為空間領(lǐng)域的“憲法”,該條約確定了保護(hù)空間環(huán)境的原則,規(guī)定在進(jìn)行外空活動時要防止外空環(huán)境惡化,即外空探索自由要受到環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在限制。[6]

《關(guān)于營救宇航員、送回宇航員和歸還發(fā)射到外空的實(shí)體的協(xié)定》主要給締約國附加了相關(guān)義務(wù),規(guī)定締約國應(yīng)對因意外事故而降落的宇航員給予必要的協(xié)助,其中缺乏外空環(huán)境保護(hù)有關(guān)的規(guī)定。

《空間物體造成損害的國際責(zé)任公約》明確了外空物體致害責(zé)任承擔(dān)的國際規(guī)則,外空物體在地球以外的地方對另一國的國民或財產(chǎn)造成損害采取過錯責(zé)任原則,外空物體在地球表面或地球上給另一國的國民或財產(chǎn)造成損害時適用絕對責(zé)任原則,即不將過錯作為責(zé)任承擔(dān)的要件,無論是否有過錯都要承擔(dān)責(zé)任。公約第一條就界定了“損害”的范圍,即“損害”包括生命喪失、身體或健康損害以及財產(chǎn)損害,由此可見,對環(huán)境污染與破壞造成的損害不在公約范圍內(nèi)。有學(xué)者指出,雖然在造成外空環(huán)境損害時根據(jù)一般法律原則或基于公平的考量也能夠解決賠償問題,但法律規(guī)則的明確性、可預(yù)見性和預(yù)防性功能是不可比擬的,因此需要完善《空間物體造成損害的國際責(zé)任公約》的規(guī)定,以便能夠更好地服務(wù)于人類的外空探索和開發(fā)事業(yè)。[7]

《關(guān)于登記射入外層空間物體的公約》為各國設(shè)立了登記本國發(fā)射的外空物體的義務(wù)。通過向聯(lián)合國登記本國的外空物體,一方面可以明確外空物體的歸屬,有助于確定責(zé)任承擔(dān)的主體,另一方面有利于聯(lián)合國掌握外空物體的相關(guān)信息,以便進(jìn)行管理和控制。但該公約只是要求各國對所發(fā)射的物體進(jìn)行登記,并沒有明確登記時間,也沒有要求對空間物體運(yùn)行所使用的燃料類型和所排放的廢氣中可能造成外空環(huán)境污染的物質(zhì)進(jìn)行登記。

月球協(xié)定規(guī)定各國在探索月球、開發(fā)月球資源的過程中應(yīng)該采取措施防止月球環(huán)境遭到破壞,明確指出締約國所承擔(dān)的防止月球環(huán)境破壞義務(wù),這是其相較于外空條約的進(jìn)步之處。但月球協(xié)定的作用價值仍十分有限,因為該協(xié)定的內(nèi)容不利于發(fā)達(dá)國家,大多數(shù)國家沒有簽署和批準(zhǔn)。

1.2.1.2 其他領(lǐng)域的條約

除了以上專門性外空條約外,與外空環(huán)境有關(guān)的其他條約主要集中于危險活動領(lǐng)域,主要表現(xiàn)為禁止在外空進(jìn)行危險活動,以防止這些危險活動對外空環(huán)境造成的損害,如1963年《禁止在大氣層、外層空間和水下進(jìn)行核試驗條約》和1976年《禁止為軍事或任何其他敵對目的使用改變環(huán)境的技術(shù)公約》。

1.2.1.3 軟法規(guī)范

1993年《關(guān)于在外層空間使用核動力源的原則》規(guī)定應(yīng)當(dāng)對外空中使用的核動力源進(jìn)行安全性評價,以確保外空安全,減少公眾接觸放射性物質(zhì)的危險。外空環(huán)境污染的問題之一是空間碎片,因為空間碎片的大量存在會給空間物體的正常運(yùn)行造成巨大的危害?；诖?聯(lián)合國外空委于2010年發(fā)布了《空間碎片減緩準(zhǔn)則》,對減少碎片的產(chǎn)生、避免軌道中意外碰撞規(guī)定了一系列措施,準(zhǔn)則提出對航天器和火箭采取鈍化措施、設(shè)立垃圾軌道和采取技術(shù)措施清除碎片以緩解空間碎片對外空環(huán)境造成的影響。

1.2.2 法之運(yùn)行實(shí)踐

進(jìn)入21世紀(jì),各國對外空的利用程度不斷加深,外空環(huán)境治理需求增加與供給不足之間的矛盾日益顯著。由于環(huán)境具有公共物品屬性,在外空環(huán)境還未惡化到對各國利益造成直接損害的情況下,各國沒有動力突破法律的規(guī)定為環(huán)境利益奔走呼號。因此,相較于其他法領(lǐng)域,外空環(huán)境的執(zhí)法、司法、守法實(shí)踐強(qiáng)烈受制于法律的規(guī)定。于是,外空環(huán)境立法的原則化、空洞化和法律供給不足的狀況,決定了在該領(lǐng)域的執(zhí)法、司法、守法實(shí)踐的缺失化。

但法之運(yùn)行也不是總受制于法之制定,在外空環(huán)境污染突顯的領(lǐng)域,法之運(yùn)行實(shí)踐可以彌補(bǔ)法之制定實(shí)踐的不足。外空環(huán)境污染包括生物污染、空間碎片污染、化學(xué)污染、放射性污染等多種形式,但只有空間碎片污染的危害開始顯現(xiàn),其他類型的污染都還停留在理論分析的層面。學(xué)者及外空資源的利用者對空間碎片污染的關(guān)注源于近年來頻發(fā)的衛(wèi)星相撞事件。2009年美俄衛(wèi)星相撞是人類歷史上首次衛(wèi)星撞擊事故,這次事故不僅造成了兩國的實(shí)際損失,還產(chǎn)生了大量的空間碎片,影響外空的軌道交通情況。從這一事件開始,人們開始關(guān)注移除失效航天器的技術(shù)問題與法律問題,探討將航天器的登記主體解釋為移除義務(wù)主體的合理性,以防止其碰撞產(chǎn)生空間碎片。

1.2.3 不足之處

專門性外空條約中對外空環(huán)境保護(hù)只進(jìn)行原則性規(guī)定,而不構(gòu)建外空環(huán)境保護(hù)制度和具體實(shí)施措施,不利于對外空環(huán)境的保護(hù)。外空條約只是規(guī)定了環(huán)境保護(hù)原則,盡管月球協(xié)定進(jìn)一步增加了締約國環(huán)境保護(hù)義務(wù)的內(nèi)容,但因其適用范圍狹窄而難以支撐整個外空的環(huán)境保護(hù)。雖然法之運(yùn)行實(shí)踐在一定程度上可以彌補(bǔ)法之制定實(shí)踐的不足,但這通常是在外空環(huán)境問題已經(jīng)突顯的情況下發(fā)揮的作用。而環(huán)境污染與破壞具有遭受損害大和延續(xù)時間長的特點(diǎn),相較于地球環(huán)境,外空環(huán)境的修復(fù)能力更差,正因為如此,預(yù)防原則的適用在外空環(huán)境領(lǐng)域顯得更加重要。對于可能會損害環(huán)境的行為,我們需要在損害還未發(fā)生之時就采取預(yù)防措施防止損害的發(fā)生。在外空環(huán)境的保護(hù)中同樣也應(yīng)如此,預(yù)防原則不能依靠籠統(tǒng)的原則性規(guī)定實(shí)現(xiàn),預(yù)防原則的落實(shí)需要建立相應(yīng)的制度,如在發(fā)射衛(wèi)星前進(jìn)行安全性評價,提前采取技術(shù)措施減少空間碎片,對空間碎片及時移除以防止空間碎片與其他空間物體相撞等。其他領(lǐng)域的條約只是在某一方面對外空環(huán)境保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定,并不能滿足外空環(huán)境法律治理系統(tǒng)化的要求。相關(guān)的軟法規(guī)范作為外空環(huán)境保護(hù)的輔助淵源,反映了國際社會的共同信念,但其畢竟只具有政治或道德上的約束力,不具有法律上的強(qiáng)制效力,在外空環(huán)境形勢日益嚴(yán)峻的情況下難以發(fā)揮治理作用。[8]

2 外空環(huán)境治理停滯的原因分析

2.1 外空具有軍事戰(zhàn)略地位

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后,美國和前蘇聯(lián)為了占據(jù)航天領(lǐng)域的制高點(diǎn)發(fā)起了軍備競賽。人類對外空的探索首先是基于軍事目的的探索,蘇聯(lián)于1958年發(fā)射第一顆衛(wèi)星取得軍備競賽的領(lǐng)先成績。[9]外空技術(shù)發(fā)展至今,各國對外空的軍事化利用范圍更大。衛(wèi)星不僅可以增強(qiáng)本國在陸地和海域上武器的作戰(zhàn)性能,還能破壞敵方武器的作戰(zhàn)性能。電子或微波干擾可以使對方暈眩,從而輕而易舉地攻擊對方的衛(wèi)星;在太空中部署太空雷可以對敵方衛(wèi)星造成直接損害。[10]軍事活動的增加會加重外空的環(huán)境負(fù)擔(dān)。各國在進(jìn)行軍事部署時使用的核燃料可能會造成太空環(huán)境的污染;用于軍事目的的各種衛(wèi)星會擠占軌道資源;這些衛(wèi)星達(dá)到其使用的壽命后仍存于太空中,這會加大碰撞的風(fēng)險,容易產(chǎn)生大量的太空碎片。一旦技術(shù)發(fā)展到一定程度,外空可能成為人類的另一個戰(zhàn)場,而太空戰(zhàn)爭則對太空環(huán)境造成巨大的損害。

對外空的軍事應(yīng)用不僅關(guān)系到國家安全,也關(guān)系到太空環(huán)境保護(hù),二者是此消彼長的關(guān)系。以外空環(huán)境保護(hù)為目的要求減少外空軍事應(yīng)用會與國家安全利益相抵觸;而以國家安全為目的開展軍事活動又會對外空環(huán)境造成不利影響。正如蘇金遠(yuǎn)等[11]指出:“當(dāng)國家在追求安全利益時,特別是涉及軍事安全時,從來不會被環(huán)境保護(hù)的純潔理想所束縛?！碑?dāng)國際社會以尋求制定外空環(huán)境法律規(guī)則來進(jìn)行外空環(huán)境保護(hù)時,勢必會影響各國的國家安全,國家安全是國家的根本利益,各國很難在外空環(huán)境保護(hù)方面達(dá)成一致意見。與之相反,人類對國際海底區(qū)域的利用集中于海底礦產(chǎn)資源的開發(fā),更注重經(jīng)濟(jì)利益的獲得[12],而經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身又需要加強(qiáng)各國的聯(lián)系,使各國都能從國際市場上獲益,因此在國際海底區(qū)域,各國有動力對區(qū)域資源的開發(fā)利用和區(qū)域環(huán)境的保護(hù)達(dá)成一致意見。

2.2 外空的法律地位存在爭議

根據(jù)外空條約的規(guī)定,外空屬于人類共有物沒有爭議,但進(jìn)一步,外空是否屬于人類共同繼承財產(chǎn)則沒有達(dá)成共識。外空法律地位的明晰是外空相關(guān)國際規(guī)則制定的前提和基礎(chǔ),外空的法律地位在一定程度上決定了外空環(huán)境法律治理的走向。外空法律地位的模糊性也是多年來外空法律治理停滯不前的原因之一。美國2015年制定的《美國空間商業(yè)發(fā)射競爭法》和盧森堡2017年制定的《探索與利用空間資源法》規(guī)定其本國開采的外空資源可以占為己有,這些國內(nèi)立法引起了國際社會的爭論。[3]雖然外空資源的開采還沒有在現(xiàn)實(shí)中展開,但國家立法已經(jīng)先行,這在一定程度上對外空法律治理造成了壓力,因此有必要明確外空的法律地位,以回應(yīng)國際社會的爭論,避免各國肆意立法。

2.3 管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不足

目前外空領(lǐng)域的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是“和平利用外層空間委員會”,其前身是1958年成立的“外空和平使用問題專設(shè)委員會”,最初只有18個成員國,后經(jīng)過一系列改革措施演變?yōu)槿缃竦暮推嚼猛鈱涌臻g委員會。[13]和平利用外層空間委員會是聯(lián)合國的輔助機(jī)關(guān),致力于促進(jìn)各國在外空領(lǐng)域的合作,推動和平利用外空。其下設(shè)科技小組委員會負(fù)責(zé)研究進(jìn)行外空探索時的科學(xué)技術(shù)問題,法律小組委員會負(fù)責(zé)擬定與外空活動有關(guān)的條約協(xié)定。法律小組委員會擬定的條約協(xié)定經(jīng)外空委員會和聯(lián)合國大會審議通過后才具有法律效力,供各國簽字、批準(zhǔn)。

國際海底管理局負(fù)責(zé)管理國際海底區(qū)域的勘探開發(fā)活動、制定管理所需的規(guī)章。國際海底管理局的內(nèi)部機(jī)構(gòu)包括法律和技術(shù)委員會、國際海底局理事會和國際海底管理局大會。國際海底管理局規(guī)章的制定與生效的程序為:法律和技術(shù)委員會負(fù)責(zé)草擬規(guī)章,擬定的規(guī)章交由理事會通過,國際海底管理局大會有權(quán)核準(zhǔn)規(guī)章,在大會核準(zhǔn)前規(guī)章只能暫時通過。盡管《聯(lián)合國海洋法公約》中規(guī)定管理局的最高機(jī)關(guān)為大會,執(zhí)行機(jī)關(guān)為理事會,大會可以制定一般性政策,理事會可以制定具體的政策。但在實(shí)踐中,大會在決策上受制于理事會。在法律規(guī)則生效過程中,理事會對大會有兩個限制:一是法律規(guī)則只有經(jīng)理事會通過后才能交大會核準(zhǔn),二是如果大會不核準(zhǔn)法律規(guī)則,也只能交回理事會而無法自行改變規(guī)章內(nèi)容。[14]

通過對比和平利用外層空間委員會和國際海底區(qū)域管理局可知,前者由聯(lián)合國大會通過的決議所設(shè)立,后者在《聯(lián)合國海洋法公約》中明確規(guī)定。聯(lián)合國大會的決議僅具有“軟法”的效力,相應(yīng)地,決議所設(shè)立的外空委也只是聯(lián)合國大會的輔助機(jī)關(guān),本身不具有獨(dú)立性。無論是外空條約還是具體管理規(guī)章,都需要由聯(lián)合國大會通過批準(zhǔn)才具有法律效力。這樣看來,外空委的法律地位類似于一個政策咨詢機(jī)構(gòu),并不是獨(dú)立的管理外空活動的機(jī)構(gòu)。與之相反,《聯(lián)合國海洋法公約》對國際海底管理局各部分組成和職權(quán)作了詳細(xì)的規(guī)定。國際海底管理局有系統(tǒng)的組織架構(gòu),能夠獨(dú)立對國際海底區(qū)域的開發(fā)利用活動進(jìn)行管理,與國際海底區(qū)域相關(guān)的規(guī)章也只需要在國際海底管理局內(nèi)部就能獲得通過。在法律規(guī)則的制定方面,作為獨(dú)立的專門性機(jī)構(gòu),國際海底管理局有義務(wù)、有動力制定各項規(guī)則對國際海底區(qū)域的資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行管理。在法律規(guī)則的生效方面,理事會為法律規(guī)則實(shí)際上的最終決定者,而且理事會的成員國僅有36個,便于對法律規(guī)則所涉事務(wù)進(jìn)行協(xié)商和表決,這也加速了規(guī)則生效的進(jìn)程。

2.4 協(xié)商一致原則存在弊端

和平利用外層空間委員會采取協(xié)商一致的決策方式,相較于簡單多數(shù)決、絕對多數(shù)決等表決方式而言,協(xié)商一致原則更注重協(xié)商過程。正如周躍雪[15]所指出:“決策和表決為不同的概念,前者是一個作出決定的全部過程,不僅僅限于投票的環(huán)節(jié),而后者則是通過投票表示贊成或者反對的階段。”“協(xié)商一致”并不是“全體一致”,并不要求全體成員都表示贊同,只要求成員不提出正式反對。趙維田[16]指出“協(xié)商一致”有以下特點(diǎn):成員國缺席會議、棄權(quán)或保持沉默并不影響“協(xié)商一致”的達(dá)成,必須采取正式的方式提出反對意見才能阻止“協(xié)商一致”的達(dá)成。

全體一致雖然極大地尊重各個國家的意見,注重維護(hù)每個國家的平等地位,但卻過于僵硬,最終極大可能會導(dǎo)致決議難以作出或措施難以施行。多數(shù)決的表決方式可能導(dǎo)致“多數(shù)人的暴政”,難以顧及少數(shù)國家的利益,最終成為多數(shù)國家操縱國際事務(wù)的工具。“協(xié)商一致”則意在以協(xié)商的方式達(dá)成各國都能接受的決定,既尊重每個國家的意見,又能相對容易地通過決議,避免之前作出的努力付諸東流。正是基于這樣的優(yōu)勢,和平利用外層空間委員會才采取了這一方式。但在實(shí)際運(yùn)行過程中,協(xié)商一致原則卻難以發(fā)揮人們所期待的優(yōu)勢。首先,“協(xié)商一致”原則下共識的達(dá)成并沒有通過正式的投票程序,結(jié)果的真實(shí)性和透明性令人質(zhì)疑。其次,“協(xié)商一致”雖然比全體一致寬松,但也需要所有成員國基本達(dá)成一致,而這也是相當(dāng)困難的,因為每個國家的立場和政治考量不同,利益和訴求的多樣化加大了協(xié)議通過的難度。最后,“協(xié)商一致”并不能實(shí)現(xiàn)其標(biāo)榜的民主,因為在談判協(xié)商過程中少數(shù)意見會受到大國的影響,發(fā)達(dá)國家更有能力去施加影響,從而主導(dǎo)談判進(jìn)程。

在國際海底管理局中理事會為實(shí)際的最終決定者,《聯(lián)合國海洋法公約》按照不同事項對國際海底管理局理事會的表決機(jī)制進(jìn)行了分類,其中程序性事項的決定以出席并參加表決的過半數(shù)成員作出,實(shí)質(zhì)性事項又進(jìn)一步細(xì)分,按照事項的重要性采取不同程度的絕對多數(shù)決方式。只有涉及兩種情況的實(shí)質(zhì)性事項采取協(xié)商一致的方式:其一是對為維護(hù)發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)利益所采取的措施進(jìn)行表決,其二是對公平分享區(qū)域利益所涉及的事項進(jìn)行表決。

國際海底管理局分類分層的表決方式不僅能推動協(xié)議的達(dá)成,還能兼顧各種情況下的影響力。而外空領(lǐng)域外空委員會的決策表決方式會延長協(xié)議達(dá)成的時間,一方面,因為“協(xié)商一致”需要長時間的談判對成員國利益進(jìn)行協(xié)調(diào),使其意見基本一致;另一方面,“協(xié)商一致”的決策方式依賴于大國的主導(dǎo),如果發(fā)達(dá)國家本身不愿達(dá)成外空環(huán)境保護(hù)方面的協(xié)議,則會對協(xié)議的達(dá)成造成又一層阻礙。

3 外空環(huán)境法律治理新路徑探尋

3.1 限制外空軍事化措施

外空條約提出了和平利用外空的原則,但各國對“和平利用外空”的理解卻不一而足。一些國家認(rèn)為“和平利用外空”就是實(shí)現(xiàn)外空的非軍事化,禁止一切的外空軍事行為;而以美國為首的另一些國家則認(rèn)為“和平利用外空”并不禁止合法使用武力進(jìn)行自衛(wèi)的情形,與《聯(lián)合國憲章》中禁止使用武力或以武力相威脅原則一致。[17]現(xiàn)行國際法雖然對各國在外空領(lǐng)域的軍事活動進(jìn)行了限制,但并未進(jìn)行明令禁止。外空的軍事化利用已經(jīng)成為既定的事實(shí),各國對外空軍事化南轅北轍的態(tài)度也難以在短時間內(nèi)達(dá)成一致。各國發(fā)射的空間物體的軍事化用途和商業(yè)化用途難以明確區(qū)分,一顆人造衛(wèi)星的通信功能既能應(yīng)用于生活服務(wù),也能在戰(zhàn)爭中發(fā)揮作用。因此,單純地主張制定條約明令禁止外空軍事化,不僅難以讓各國通過,即使通過之后,也難以達(dá)到去軍事化的目的。

降低各國外空軍事化程度的有效方法是增加透明度?！蛾P(guān)于登記射入外層空間物體的公約》僅涉及對空間物體的發(fā)射日期、地點(diǎn)、功能等的登記,并不涉及其他具體的關(guān)鍵信息。因此可以進(jìn)一步完善該條約,明確各國在發(fā)射空間物體時登記的時限,擴(kuò)大登記范圍,增加各國的公開義務(wù)。[18]一方面,軍事活動屬于國家秘密范疇,各國不愿公開與軍事有關(guān)的信息,因此,公開義務(wù)可以倒逼各國減少外空軍事部署。另一方面,通過各國公開的信息,聯(lián)合國可以判斷該空間物體是否僅用于和平目的,對各國發(fā)射的空間物體進(jìn)行監(jiān)督,促進(jìn)外空的和平探索。軍事活動的減少和對外空戰(zhàn)爭的防范都有利于保護(hù)外空環(huán)境。

3.2 明確外空的法律地位

人類共同繼承財產(chǎn)涉及太空利益是否可以由全人類共享的問題,如果國際社會認(rèn)可外空的法律地位屬于人類共同繼承財產(chǎn),則在制定規(guī)則時會相應(yīng)地增加利益分享的有關(guān)規(guī)定。而且,有了人類共同繼承財產(chǎn)共識的鋪墊,在達(dá)成一致意見時會相對容易。如果對外空法律地位的認(rèn)識僅停留在人類共有物的層面,則后續(xù)規(guī)則的制定便會呈現(xiàn)模糊化和寬松化的趨勢,不利于外空資源的合理開發(fā)利用與外空環(huán)境的保護(hù)。鑒于外空環(huán)境法律治理面臨的原則化、空洞化,甚至無法可依的情形,應(yīng)該明確外空屬于人類共同繼承財產(chǎn)。加之外空環(huán)境的自我恢復(fù)能力較弱,應(yīng)該受到更嚴(yán)格的保護(hù),外空人類共同繼承財產(chǎn)的法律地位也契合了這種要求。

3.3 增強(qiáng)和平利用外層空間委員會的獨(dú)立性

和平利用外層空間委員會獨(dú)立性的不足,使其逐漸淪為一個政策咨詢機(jī)構(gòu),無力推動外空環(huán)境法律治理進(jìn)程。要想擺脫外空環(huán)境治理無法可依的混亂狀況,在法律框架下對外空環(huán)境進(jìn)行整治,則首先要建立一個類似于國際海底管理局的權(quán)威機(jī)構(gòu)。和平利用外層空間委員會雖然是外空領(lǐng)域的專門機(jī)構(gòu),與下設(shè)的科技委員會和法律委員會構(gòu)成一套系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)體系,但從長期實(shí)踐來看,和平利用外層空間委員會在外空環(huán)境法律治理方面作用不大,因此需要對該機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革,以增強(qiáng)其獨(dú)立性。

首先,需要在條約中明確和平利用外層空間委員會的法律地位,為其劃定職責(zé)范圍,將外空環(huán)境治理作為其職權(quán)的一部分,使其有動力、有義務(wù)推動外空環(huán)境法律治理進(jìn)程。其次,對該委員會的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行重新整合,如設(shè)立大會或理事會,使其能獨(dú)立處理外空有關(guān)事務(wù)。最后,加強(qiáng)該委員會與聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的交流合作,委員會在外空領(lǐng)域環(huán)境保護(hù)規(guī)則的制定方面可以借鑒已有的其他領(lǐng)域的環(huán)保經(jīng)驗,二者共同致力于外空環(huán)境保護(hù)。

3.4 改進(jìn)表決方式

協(xié)商一致原則已經(jīng)不能適應(yīng)外空環(huán)境法律治理的現(xiàn)狀。隨著各國科技的發(fā)展,外空活動逐漸增多,外空活動也不再是單純的國家行為,外空旅游等商業(yè)化利用逐漸進(jìn)入人們視野。[19]人們對外空開發(fā)利用程度的加深,必然會使外空環(huán)境受到更加嚴(yán)峻的威脅,空間碎片碰撞導(dǎo)致?lián)p害的事件時有發(fā)生,但目前關(guān)于外空環(huán)境治理的法律規(guī)則又處于缺位狀態(tài),因此迫切需要制定新的外空環(huán)境有關(guān)規(guī)則進(jìn)行治理?！皡f(xié)商一致”的決策方式會加大制定和通過條約協(xié)定的難度,使外空環(huán)境法律治理久拖未決。

根據(jù)國際海底管理局在國際海底區(qū)域環(huán)境法律治理上的經(jīng)驗,外空領(lǐng)域環(huán)境協(xié)議達(dá)成的表決方式可以改為多數(shù)決方式,并根據(jù)各類環(huán)境問題重要性的不同,對表決權(quán)分配規(guī)則和表決權(quán)集中規(guī)則進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。涉及國家安全和人類生命安全的重要環(huán)境問題,在表決權(quán)分配規(guī)則上可以采取一國一票、票票等值的方式,在表決權(quán)集中規(guī)則中可以使用絕對多數(shù)決的方式。而一般性外空環(huán)境問題在表決權(quán)分配規(guī)則上可以按成員決策能力的不同使用加權(quán)表決制,但要注意加權(quán)分配的依據(jù)不僅要公平,也要有利于外空環(huán)境的保護(hù)目的的達(dá)成,具體而言,標(biāo)準(zhǔn)可以是成員國人數(shù)多少、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)弱或其他合理因素;在表決權(quán)集中規(guī)則上可以使用相對多數(shù)決的方式。表決方式的改進(jìn)不僅可以彰顯表決結(jié)果的透明度,也極大地提高了條約協(xié)議通過的效率,為建立外空環(huán)境保護(hù)法律體系奠定了基礎(chǔ)。