劉 云，張孟亞，翟曉榮，楊亞宇

(中國科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，北京 100049)

0 引言

自20世紀(jì)80年代中期以 Freeman[1]、Lundvall[2]、Carlsson[3]等為代表的歐美學(xué)者創(chuàng)建國家創(chuàng)新體系理論以來，國家創(chuàng)新體系的研究不斷深入并從理論走向?qū)嵺`，成為各國政府和國際組織研究、制定創(chuàng)新政策最重要的分析工具之一，各國將國家創(chuàng)新體系建設(shè)作為提高國家競爭力的重要手段。經(jīng)濟全球化和科技全球化的不斷深化使得國家創(chuàng)新體系向國際化方向發(fā)展，并超越了國家創(chuàng)新體系的概念和地理范圍[4]。實際上，國家創(chuàng)新體系的國際化已成為全球創(chuàng)新活動的一個重要發(fā)展趨勢，關(guān)于國家創(chuàng)新體系國際化的研究已成為國際創(chuàng)新研究領(lǐng)域的前沿性課題。

中國創(chuàng)新國際化在相關(guān)政策的引領(lǐng)下獲得了長足的發(fā)展，體現(xiàn)為人才國際化、產(chǎn)業(yè)國際化、科技國際化等，現(xiàn)階段面臨著國際政治經(jīng)濟動蕩不安、逆全球化浪潮凸顯的不利局面，因此如何在瞬息萬變的局勢中穩(wěn)步推進中國創(chuàng)新國際化是政府亟待解決的問題，也是 “十四五”期間推進國家創(chuàng)新體系國際化政策的重點方向。實踐和理論研究表明，政策協(xié)同對實現(xiàn)政策功能具有重要意義，協(xié)同關(guān)系對于調(diào)整政策實施方向具有指導(dǎo)作用[5]。國家創(chuàng)新體系國際化政策體系是由多個政策子系統(tǒng)構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)[6]，呈現(xiàn)出政策實施主體多元化、政策工具差異性的特點[7]。國家創(chuàng)新體系國際化政策是否實現(xiàn)了協(xié)同？推進國際化政策改進的協(xié)同關(guān)系是什么？為了回答上述問題，本文在國家創(chuàng)新體系國際化政策分類基礎(chǔ)上，對國家創(chuàng)新體系國際化政策協(xié)同關(guān)系開展深入研究，為完善國家創(chuàng)新體系國際化政策提供決策依據(jù)。

1 文獻綜述

1.1 協(xié)同和政策協(xié)同

物理學(xué)家Haken[8]首次提出協(xié)同的概念，他在其論著的 《協(xié)同學(xué)導(dǎo)論》中將協(xié)同定義為系統(tǒng)各部分間的相互作用，進而產(chǎn)生使整個系統(tǒng)形成微觀個體層次所不存在的物質(zhì)機構(gòu)和特征的協(xié)同效應(yīng)。政策協(xié)同是指政策體系是由多個政策子系統(tǒng)構(gòu)成、多部門參與的復(fù)雜系統(tǒng)[9]，由于分工、職責(zé)范圍、管理權(quán)限及部門利益的不同使得各部門關(guān)注的政策側(cè)重點存在差異，因而有必要實現(xiàn)政策協(xié)同以提高政策實施的連貫性和穩(wěn)定性，其目的是降低政策實施的不確定性，解決復(fù)雜公共問題，使公共資源配置呈現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)[10-11]。政策協(xié)同主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)政策主體協(xié)同強調(diào)多部門對跨界問題的協(xié)同治理[12]。在實施過程中，主體呈現(xiàn)出多元性的特點，主要包括政府、非政府組織、社會組織等。主導(dǎo)的政策主體協(xié)同表現(xiàn)為公共部門與公共部門之間的合作[13]，包括管理部門之間的橫向協(xié)同，表現(xiàn)為同一級別政府之間或者同一級別政府不同職能部門之間的協(xié)同；也包括執(zhí)行過程中的縱向協(xié)同，表現(xiàn)為不同級別政府部門之間的主體協(xié)同。與此同時，非政府組織、社會組織等參與到公共部門政策制定和政策實施的現(xiàn)象也逐漸增加，成為近年來學(xué)者研究的熱點問題。Trein等[14]認為，公共部門和非公共部門之間的協(xié)同模式與公共部門和公共部門之間的協(xié)同模式存在較大差別，應(yīng)該采用新的方式對其設(shè)計、管理和評估。政策主體協(xié)同可以改善公共部門之間的碎片化行政現(xiàn)狀[15]，降低政府運行的成本，提升政策實施的效果與效能。

(2)政策結(jié)構(gòu)協(xié)同反映的是政策覆蓋的完備程度。政策工具是指為了實現(xiàn)政策目標(biāo)，被政府掌握和運用的手段和方法[16]。在理性視角的政策分析路徑下，政策工具的選擇與組合構(gòu)成在既定政策目標(biāo)下的公共政策[17]，用來反映政策的結(jié)構(gòu)性特征。政策工具的選擇也會受到國家發(fā)展階段、實現(xiàn)條件以及政策目標(biāo)等因素的影響，體現(xiàn)為在不同階段不同區(qū)域條件下工具選擇的差異性[18]。

(3)政策功能協(xié)同衡量的是擬實現(xiàn)政策功能的互補性。在同一政策目標(biāo)下，不同的政策對社會生活產(chǎn)生的作用在性質(zhì)和方向具有差異性，如鼓勵性政策與限制性政策。但這種差異性不會造成非此即彼的政策選擇，而是兩種政策互相協(xié)調(diào)，發(fā)揮政策的互補功能，服務(wù)于政策運行的總體目標(biāo)。

1.2 國家創(chuàng)新體系國際化政策協(xié)同關(guān)系理論與實踐研究

從已有理論研究來看，學(xué)術(shù)界幾乎沒有探討過國家創(chuàng)新體系國際化政策的協(xié)同關(guān)系，現(xiàn)有研究更多集中在國家創(chuàng)新體系國際化的內(nèi)涵。雖然學(xué)者對國家創(chuàng)新體系國際化政策的定義進行了界定，但目前還未形成統(tǒng)一的概念。一部分學(xué)者繼承了Carlsson[19]的觀點，認為以跨國企業(yè)為主導(dǎo)的國際化行為是發(fā)展國家創(chuàng)新體系國際化的重要標(biāo)志[20]。但隨著知識、技術(shù)等創(chuàng)新資源流動，金融機構(gòu)、高校、科研機構(gòu)、政府等主體的作用凸顯，成為國家創(chuàng)新體系國際化建設(shè)中不可或缺的參與者[21-22]。同時，衡量一國的國家創(chuàng)新體系國際化指標(biāo)也不斷完善。從國際技術(shù)轉(zhuǎn)移、資本貨物國際貿(mào)易、外商直接投資向海外研發(fā)經(jīng)費、科技人員的國際流動、海外并購以及海外子公司數(shù)量、國際技術(shù)聯(lián)盟、國外專利授權(quán)數(shù)量[20，23-27]等多維度發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，薛瀾等[28]認為，以跨國公司為主體的全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)和產(chǎn)業(yè)研發(fā)體系全球化、以科研人員為主體的科研機構(gòu)全球化、以高等學(xué)校為主體的高等教育機構(gòu)全球化，以及以上三個主體的交流互動共同構(gòu)成國家創(chuàng)新體系國際化的主要內(nèi)容。更為深入的研究關(guān)注到國家社會建制和科技戰(zhàn)略對推動國家創(chuàng)新體系國際化的影響，劉云等[6,29-30]將其總結(jié)為創(chuàng)新制度和組織網(wǎng)絡(luò)的國際化，即國家創(chuàng)新制度和政策的相互學(xué)習(xí)和互動，以及國際創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的形成和發(fā)展；除此之外，國家創(chuàng)新體系國際化還包括創(chuàng)新資源流動和配置的國際化以及創(chuàng)新主體互動和創(chuàng)新活動的國際化兩部分內(nèi)容。

劉云等[6-7]認為國家創(chuàng)新體系國際化政策包括創(chuàng)新制度國際化政策、創(chuàng)新要素國際化政策以及創(chuàng)新主體國際化政策，并從政策工具的視角深入研究了 “十二五”期間國家創(chuàng)新體系國際化政策工具的使用情況。在實踐中，他將以 《全國科學(xué)技術(shù)規(guī)劃綱要 (1978—1985)》 《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》 《關(guān)于加快科學(xué)技術(shù)進步的決定》和 《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要 (2006—2020)》等為代表性的政策作為國家創(chuàng)新體系國際化發(fā)展的里程碑事件，將國家創(chuàng)新體系國際化的進程劃分為引進為主、引進為主向追趕轉(zhuǎn)型、追趕以及追趕向自主轉(zhuǎn)型階段。為了補充現(xiàn)有研究，本文嘗試對國家創(chuàng)新體系國際化政策的協(xié)同關(guān)系進行初探。由于國家創(chuàng)新體系國際化政策采用政府為主導(dǎo)的運行方式，本文研究了國家創(chuàng)新體系國際化政策的主體、結(jié)構(gòu)及功能的協(xié)同關(guān)系，以期反映出既有創(chuàng)新國際化政策的實施情況，推動創(chuàng)新體系國際化發(fā)展。

2 國家創(chuàng)新體系國際化政策分類體系與政策工具構(gòu)建

2.1 政策分類體系

本研究采用劉云等[6]提出的國家創(chuàng)新體系國際化政策分類體系，以北大法寶和清華大學(xué)政府文獻中心的科技政策數(shù)據(jù)庫為主要數(shù)據(jù)源，以科技部、教育部、國家自然科學(xué)基金委、海關(guān)總署、中國科學(xué)院等網(wǎng)站發(fā)布的相關(guān)政策作為補充，將 “十一五” “十二五” “十三五”期間已經(jīng)實施的國家層面的法規(guī)、規(guī)劃、意見、管理辦法 (規(guī)定)、政府間協(xié)議等政策進行系統(tǒng)歸納整理。為了使創(chuàng)新制度國際化的政策分類更為具體和明確，本研究在上述政策分類的基礎(chǔ)上補充國家創(chuàng)新體系國際化相關(guān)管理辦法的政策，共收集相關(guān)政策文本356 件，其中創(chuàng)新制度國際化政策文本44件 (規(guī)劃綱要類23件、決定意見類7件、科技計劃類4件、管理辦法類10件)；創(chuàng)新資源國際化政策文本200件 (技術(shù)國際化類39件、人才國際化類106件、投資國際化類55件)；創(chuàng)新主體國際化政策文本112件 (企業(yè)研發(fā)國際化類21件、政府間科技合作類78件、高校及科研機構(gòu)國際科技合作類13件)，見表1。

表1 國家創(chuàng)新體系國際化政策分類體系

2.2 政策工具構(gòu)建及編碼

創(chuàng)新政策工具是指政府為了推動科技活動和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、降低技術(shù)不確定和市場風(fēng)險而采取的一套政策體系。Rothwell等[31]根據(jù)政策工具對創(chuàng)新活動的影響方式，將創(chuàng)新政策工具分為供給型-環(huán)境型-需求型政策工具。供給型政策工具通過優(yōu)化創(chuàng)新要素組合，推動人才培養(yǎng)、資源優(yōu)化和信息流動，實現(xiàn)對科技創(chuàng)新活動的直接影響；環(huán)境型政策工具側(cè)重創(chuàng)新環(huán)境的培養(yǎng)，完善產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新所依托的稅收、金融、知識產(chǎn)權(quán)保護體系，發(fā)揮間接影響作用；需求型政策工具是政府為了彌補市場不足、減少市場不確定性，意在開拓和穩(wěn)定新技術(shù)應(yīng)用市場而采取的采購、服務(wù)外包等行為，其對創(chuàng)新活動起直接影響作用?；谝陨蟿?chuàng)新政策工具分類，學(xué)者們分析了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、風(fēng)機制造業(yè)、光伏產(chǎn)業(yè)、科技金融等相關(guān)政策對科技創(chuàng)新活動的影響力[32-36]。本研究討論與國家創(chuàng)新體系國際化相關(guān)的政策，Rothwell等的分類方式與國家創(chuàng)新體系國際化 “制度-要素-主體”的三方面較為契合，因此相關(guān)政策工具使用的合理性得以體現(xiàn)。國家創(chuàng)新體系國際化政策工具的類型及含義見表2。

表2 政策工具的類型、名稱及含義

基于上述國家創(chuàng)新體系國際化政策分類及政策工具細分，以政策文本中的政策條款為基本分析單位，采用 “政策編號+序號”的方式對356條政策文本進行逐條編碼。若某一條款可歸納于兩種及以上政策工具，則分別進行政策工具編碼；若可歸納為同一種政策工具，則以政策編號進行編碼。

3 國家創(chuàng)新體系國際化政策協(xié)同關(guān)系研究

3.1 政策主體協(xié)同關(guān)系

國家創(chuàng)新體系國際化政策主體涉及62個部門之多，但本文所獲得的政策部門歷經(jīng)2008年、2013年和2018年國務(wù)院機構(gòu)改革，因而有必要對政策部門的名稱整齊劃一，最終本研究的政策主體共包括54個政府部門。政府部門名稱采用簡稱形式，無簡稱的用全稱形式。表3列出發(fā)布政策數(shù)量排名前15的政策部門，其累計發(fā)布政策數(shù)量占國家創(chuàng)新體系國際化政策總量的81.05%。其中，對角線上的數(shù)字表示某個部門發(fā)布政策的總數(shù)量；非對角線上的數(shù)字代表相應(yīng)排名的兩部門協(xié)同發(fā)布政策的數(shù)量。由表3可知，國家創(chuàng)新體系國際化政策部門呈現(xiàn)出一定的協(xié)同性，政策部門協(xié)同發(fā)布政策的數(shù)量與其發(fā)布政策總數(shù)量之比介于2.44%～100%之間。其中，財政部、發(fā)改委、海關(guān)總署、外交部、稅務(wù)總局和商務(wù)部的比值分別為100.00%、94.44%、93.55%、87.50%、83.33%和68.18%，其在國家創(chuàng)新體系國際化政策中的部門協(xié)同性較高；中科院、基金委的比值分別為10.00%、2.44%，其部門協(xié)同性較低。原因在于在我國行政體制中，中科院國際合作政策服務(wù)于 “中國科學(xué)院系統(tǒng)”這個特定目標(biāo)，而基金委國際合作政策側(cè)重推動科學(xué)基金項目國際化發(fā)展。

表3 國家創(chuàng)新體系國際化政策主體頒發(fā)政策數(shù)量分布

國家創(chuàng)新體系國際化政策及其各維度的政策主體協(xié)同呈現(xiàn)如下特征：

(1)國家創(chuàng)新體系國際化政策整體協(xié)同度較好 (density1=0.54)，但制度國際化 (density2=0.29)、要素國際化 (density3=0.58)和主體國際化 (density4=0.42)的政策主體協(xié)同差異明顯。原因在于制度國際化的政策文本大多為推進國家創(chuàng)新體系國際化發(fā)展、指導(dǎo)國家創(chuàng)新制度建設(shè)的規(guī)劃綱要、科技計劃、決定意見和管理規(guī)定，在我國行政管理體制中有明確的部門負責(zé)此類型政策文件的制定和發(fā)布，政策部門的協(xié)同性較低，而創(chuàng)新要素國際化與創(chuàng)新主體國際化涉及人才、技術(shù)與投資之間互動廣泛，政產(chǎn)學(xué)研的協(xié)同發(fā)展，因而在這兩個政策維度中政策制定要考慮多個政策部門，其政策主體協(xié)同性高。

(2)政策主體協(xié)同主導(dǎo)區(qū)呈現(xiàn)為科技管理部門與經(jīng)濟管理部門并重，體現(xiàn)為科技部、商務(wù)部與海關(guān)總署、財政部、稅務(wù)總局之間的協(xié)同。彭紀(jì)生等[5]在分析創(chuàng)新政策的主體協(xié)同時也發(fā)現(xiàn)了相同的特征，他認為中國傳統(tǒng)的管理體制使得科技管理部門不能掌握大量的經(jīng)濟資源，政策落實必須與掌管雄厚經(jīng)濟資源的部門協(xié)調(diào)。

(3)政策主體協(xié)同核心區(qū)發(fā)揮條件支撐與政策落實作用。例如，中組部、人社部、外交部、公安部和外專局共同頒布的 “關(guān)于為外籍高層次人才來華提供簽證及居留便利有關(guān)問題的通知”，是為了落實 《關(guān)于海外高層次引進人才享受特定生活待遇的若干規(guī)定》，完善外籍高層次人才在華的人事關(guān)系、社會保障、戶籍管理等事項。

(4)政策主體協(xié)同參與區(qū)表現(xiàn)為政策部門的多元化，與主導(dǎo)區(qū)和核心區(qū)聯(lián)合發(fā)布相關(guān)政策，落實支撐相關(guān)政策的實施。

(5)處于獨立區(qū)的政策部門具有 “部門特性”。全國人大及其常委會頒布的政策文件具有最高法律效力，而能源部、外專局、基金委等部門發(fā)布適用于本部門創(chuàng)新體系國際化的政策。政策主體的協(xié)同關(guān)系如圖1所示。

圖1 國家創(chuàng)新體系國際化政策主體協(xié)同關(guān)系

3.2 政策結(jié)構(gòu)協(xié)同關(guān)系

政策部門是政策工具的實施主體，政策工具是政策部門實現(xiàn)政策目標(biāo)的方式和途徑，因此研究政策工具的結(jié)構(gòu)協(xié)同需要考慮實施的政策部門。經(jīng)統(tǒng)計，在國家創(chuàng)新體系國際化政策中排名前15的政策部門實施的政策工具約占政策工具總量的83.57%，其分布如表4所示，非對角線上的數(shù)字代表相應(yīng)排名部門實施的政策工具數(shù)量。

表4 政策主體實施政策工具分布

本研究通過構(gòu)建政策部門-政策類型/政策工具的二模社會網(wǎng)絡(luò)，對國家創(chuàng)新體系國際化政策及其各政策維度的結(jié)構(gòu)特征進行研究。度數(shù)中心度表示該政策類型/政策工具所涉及政策部門的比例，反映該政策類型/政策工具被使用的活躍程度；接近中心度表示該政策類型/政策工具所涉及的政策部門與其他政策部門和該事件的最短距離，反映使用該政策類型/政策工具與政策部門和其他政策類型/政策工具的連接程度；中介中心度表示該政策類型/政策工具聯(lián)絡(luò)的政策主體，反映該政策類型/政策工具受到政策部門的關(guān)注程度。根據(jù)劉軍[38]關(guān)于網(wǎng)絡(luò)位置的闡述， “度數(shù)中心度、接近中心度和中介中心度最高，位于網(wǎng)絡(luò)的核心位置；反之，位于網(wǎng)絡(luò)的邊緣位置”。以中心度總和將國家創(chuàng)新體系國際化及其各維度的政策工具的位置劃分為核心、中間和邊緣。度數(shù)中心度、接近中心度、中介中心度及中心度總和的計算公式如下：

i政策中j工具的度數(shù)中心度Dij=

國家創(chuàng)新體系國際化及其政策維度的中心度計算結(jié)果如表5所示，各維度的政策類型中心度總和分布見圖2、政策工具中心度總和分布見圖3。結(jié)果表明，國家創(chuàng)新體系國際化環(huán)境型-供給型-需求型政策呈現(xiàn)核心-中間-邊緣分布，政策的協(xié)同性不足?；A(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、法規(guī)管制政策工具處于核心位置；人才培養(yǎng)、目標(biāo)規(guī)劃、金融支持處于中間位置；其他政策工具位于邊緣位置。創(chuàng)新制度國際化供給型-環(huán)境型-需求型政策呈現(xiàn)核心-中間-邊緣分布，政策的協(xié)同度不足。人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、目標(biāo)規(guī)劃政策工具處于核心位置；知識產(chǎn)權(quán)保護、法規(guī)管制、稅收政策、金融支持和貿(mào)易管制處于中間位置；其他政策工具處于邊緣位置。創(chuàng)新要素國際化環(huán)境型-供給型-需求型政策呈現(xiàn)核心-中間-邊緣分布，政策的協(xié)同度不足。公共服務(wù)和法規(guī)管制處于核心位置；人才培養(yǎng)、目標(biāo)規(guī)劃、稅收政策和金融支持處于中間位置；其他政策工具處于邊緣位置。創(chuàng)新主體國際化供給型-環(huán)境型-需求型政策呈現(xiàn)核心-中間-邊緣分布，政策的協(xié)同度不足。基礎(chǔ)設(shè)施和法規(guī)管制處于核心位置，其他政策工具處于邊緣位置。因此，國家創(chuàng)新體系國際化政策維度的政策類型和政策工具結(jié)構(gòu)性呈現(xiàn)不同的特點，這種差異來源于各政策維度中政策客體的差異性，如創(chuàng)新要素國際化政策的政策客體為技術(shù)和投資的國際化，因而相比其他政策維度更多使用稅收政策和金融支持政策工具。

表5 國家創(chuàng)新體系國際化及其政策維度的中心度計算

圖2 政策類型中心度總和分布

圖3 政策工具中心度總和分布

3.3 政策功能協(xié)同關(guān)系

本文在以上創(chuàng)新政策工具分類的基礎(chǔ)上，從供給型-環(huán)境型-需求型層面探究國家創(chuàng)新體系國際化的功能協(xié)同。政策功能的實現(xiàn)依賴于政策實施的數(shù)量和政策實施的效力級別，因此政策功能協(xié)同需要考慮政策數(shù)量和效力級別兩個方面。在對政策工具效力測算時，將北大法寶數(shù)量庫中政策效力級別應(yīng)用到本研究所涉及的政策文本中并將其賦值，如表6所示。

表6 政策效力

由圖4可見，國家創(chuàng)新體系國際化整體強化環(huán)境型政策的使用和實施、弱化供給型和需求型政策，政策的協(xié)同度不足。在供給型、環(huán)境型和需求型中，分別強化運用基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、法規(guī)管制、技術(shù)轉(zhuǎn)移和政府采購，弱化使用其他政策工具。創(chuàng)新制度國際化強化環(huán)境型和需求型政策，弱化供給型政策，政策的協(xié)同度不足。在環(huán)境型政策中，強化使用知識產(chǎn)權(quán)保護、目標(biāo)規(guī)劃、稅收政策等政策工具，法規(guī)管制和金融支持運用不足；在需求型政策中，技術(shù)轉(zhuǎn)移政策工具得到強化，貿(mào)易管制運用適中，政策采購運用不足；在供給型政策中，除了公共服務(wù)，其他政策工具均被弱化使用。創(chuàng)新要素國際化強化環(huán)境型政策，弱化供給型和需求型政策，政策的協(xié)同度不足。在環(huán)境型中，強化使用法規(guī)管制政策工具；在供給型中，強化使用基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)政策工具。創(chuàng)新主體國際化強化環(huán)境型政策，弱化供給型和需求型政策，政策的協(xié)同度不足。在環(huán)境型中，法規(guī)管制政策工具的運用得到強化；在供給型中，除了弱化人才培養(yǎng)政策工具，其他政策工具的運用均被強化。因此，國家創(chuàng)新體系國際化政策維度的政策類型和政策工具功能協(xié)同呈現(xiàn)不同特點，原因在于各政策維度的政策客體具有限定性，使得政策的實施具有目標(biāo)特定。例如，創(chuàng)新主體國際化政策意在推動企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、政府間國際科技合作和高校及科研機構(gòu)國際科技合作活動，相比創(chuàng)新制度和創(chuàng)新要素國際化，更加注重科技計劃、資金投入和技術(shù)援助政策工具的使用力度。

圖4 國家創(chuàng)新體系國際化及其維度政策的功能協(xié)同度

3.4 國家創(chuàng)新體系國際化政策協(xié)同關(guān)系分析

國家創(chuàng)新體系國際化是政策主體實施創(chuàng)新國際化相關(guān)政策工具，形成政策結(jié)構(gòu)、完成政策功能的結(jié)果。研究結(jié)果表明：國家創(chuàng)新體系國際化政策主體協(xié)同較好，政策結(jié)構(gòu)和功能的協(xié)同性不足。原因在于：推進國家創(chuàng)新體系國際化的發(fā)展既需要制度上的保障，也需要政策部門的合作和落實，因此各政策主體往往需要相互協(xié)同、銜接和配套，推動國家創(chuàng)新體系國際化政策的全方位覆蓋。但是，政策制定主體的通力合作并不意味著其制定的政策結(jié)構(gòu)和功能完善。一方面，由于政策制定過程中難以實現(xiàn)完全理性的決策狀態(tài)，對國家創(chuàng)新體系國際化過程中的政策問題缺乏完整的、系統(tǒng)的認識，也難以把握政策實施后社會系統(tǒng)的整體變化趨勢，只能在有限理性的基礎(chǔ)上做出相應(yīng)的判斷[40]，因此國家創(chuàng)新體系國際化環(huán)境型-供給型-需求型政策及其具體政策工具的結(jié)構(gòu)和功能出現(xiàn)不協(xié)同、不均衡的狀態(tài)；另一方面，在實際政策制定和實施過程中，國家創(chuàng)新體系國際化政策對創(chuàng)新主體的需求回應(yīng)不足。隨著近年來國際政治關(guān)系的動蕩以及科學(xué)技術(shù)的封鎖，走出去成為創(chuàng)新主體面臨的共同時代問題，亟待國家層面政策引導(dǎo)。從創(chuàng)新主體需求層面補齊國家創(chuàng)新體系國際化政策短板，才能有效實現(xiàn)國家創(chuàng)新體系國際化政策的功能。

4 結(jié)論及政策建議

本文在梳理十一五、十二五、十三五期間中國創(chuàng)新體系國際化政策的基礎(chǔ)上，采用 “創(chuàng)新制度國際化-創(chuàng)新要素國際化-創(chuàng)新主體國際化”的政策分析框架，構(gòu)建政策工具及編碼，對國家創(chuàng)新體系國際化政策及其各維度的政策主體、結(jié)構(gòu)和功能的協(xié)同關(guān)系開展研究，結(jié)果如下：①政策主體協(xié)同性較好，國家創(chuàng)新體系國際化政策及其各維度的政策部門協(xié)同特點一致，體現(xiàn)為科技管理部門 (科技部和商務(wù)部)與經(jīng)濟管理部門 (財政部和稅務(wù)總局)聯(lián)合主導(dǎo)，人社部、外交部、外專局等部門落實，知識產(chǎn)權(quán)局、銀監(jiān)會等積極參與，全國人大及其常委會、基金委等部門 “特定”發(fā)文；②在政策結(jié)構(gòu)上，國家創(chuàng)新體系國際化及其維度的供給型-環(huán)境型-需求型政策協(xié)同性不足；③在政策功能上，國家創(chuàng)新體系國際化及其維度的供給型-環(huán)境型-需求型政策協(xié)同性仍存在不足。

針對以上問題，提出十四五期間國家創(chuàng)新體系國際化政策協(xié)同的基本思路：

一是繼續(xù)推進政策主體協(xié)同發(fā)力，保障國家創(chuàng)新體系國際化政策效用充分發(fā)揮。當(dāng)前創(chuàng)新國際化環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，以美國為代表的貿(mào)易保護主義、單邊主義上升以及全球新冠疫情的持續(xù)蔓延對創(chuàng)新國際化造成諸多不便，中國國家創(chuàng)新國際化呈現(xiàn)出復(fù)雜的內(nèi)容和特點，政策主體協(xié)同治理的重要性凸顯。通過科技部、教育部等科技管理部門與財政部、稅務(wù)總局等經(jīng)濟管理部門的高效協(xié)調(diào)，既能實現(xiàn)國家創(chuàng)新體系國際化在逆全球化趨勢中的宏觀把控，還可以提供人力、物力和財力方面的有效支撐；同時，知識產(chǎn)權(quán)局、工信部、人社部等政策主體在落實國家創(chuàng)新國際化政策中提供相應(yīng)的知識產(chǎn)權(quán)保護策略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及人才培養(yǎng)和引進等具體政策，為中國創(chuàng)新體系國際化提供全方位、多層次的政策指導(dǎo)。因此，推進政策主體協(xié)同發(fā)力，通過各個部門之間的有效合作和資源整合，實現(xiàn)國家創(chuàng)新體系國際化政策宏觀制定、具體落實的目標(biāo)。

二是改善政策結(jié)構(gòu)協(xié)同度，推動國家創(chuàng)新體系國際化政策結(jié)構(gòu)的均衡性。對創(chuàng)新國際化的發(fā)展階段進行評估，判斷政策工具的適用性；對政策類型及其政策工具的結(jié)構(gòu)進行評價，減少政策工具使用 “厚此薄彼”的現(xiàn)象?，F(xiàn)階段創(chuàng)新國際化遇到瓶頸，創(chuàng)新體系國際化政策已經(jīng)提供了良好的環(huán)境政策和供給政策，國際化政策需要從創(chuàng)新主體的需求端出發(fā)，通過政府采購、貿(mào)易協(xié)定以及技術(shù)援助等方式引導(dǎo)其創(chuàng)新國際化行為，激發(fā)創(chuàng)新活力。強化需求型政策的實施并不是實現(xiàn)供給型-環(huán)境型-需求型政策的均等性，而是政策實施的均衡性。例如，創(chuàng)新資源國際化立足于人才、技術(shù)和投資等政策實施客體，在強化稅收、金融、人才培養(yǎng)、公共服務(wù)等環(huán)境型和供給型政策實施的同時，也應(yīng)該提高需求型政策工具，促進政策結(jié)構(gòu)的完備性，增強應(yīng)對國際國內(nèi)環(huán)境變化的挑戰(zhàn)。

三是提高政策實施的效力，推動實現(xiàn)國家創(chuàng)新體系國際化功能。國家創(chuàng)新體系國際化政策效果是政策主體實施政策工具產(chǎn)生合力的結(jié)果，政策工具效力的參差不齊必然會影響整體功能的實現(xiàn)。創(chuàng)新制度國際化、創(chuàng)新要素國際化和創(chuàng)新主體國際化政策體現(xiàn)在供給型政策的法律效力不足，尤其體現(xiàn)在人才培養(yǎng)、科技計劃等具體政策工具。然而在逆全球化趨勢和科技封鎖的背景下，中國創(chuàng)新國際化面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。因此在十四五國家創(chuàng)新體系國際化政策制定和實施中，發(fā)揮政府在創(chuàng)新行為中的引導(dǎo)作用，加強人才國際化、科技國際化等方面的政策實施力度，推動中國科學(xué)家發(fā)起或參與重要國際科技組織以及國際科學(xué)研究計劃和大科學(xué)工程。除此之外，創(chuàng)新要素國際化和創(chuàng)新制度國際化政策還體現(xiàn)為需求型政策的法律效力不足，各相關(guān)部門在政策制定過程中還應(yīng)關(guān)注創(chuàng)新主體的實際需求，為創(chuàng)新主體貿(mào)易全球化和海外技術(shù)轉(zhuǎn)移開拓新渠道。