焦軍麗，張 穎，代新葉

（山西省人民檢察院太原鐵路運輸分院，太原 030021）

檢察機關積極穩(wěn)妥開展公益訴訟新領域探索，認真履行公益訴訟職能，是推進社會治理體系和治理能力現代化的具體體現，對推動中國特色社會主義檢察制度創(chuàng)新發(fā)展具有重要意義。近年來，山西鐵檢機關立足山西省檢察院指定管轄范圍，在法定領域辦案成效凸顯的基礎上，聚焦重點領域突出問題，辦理了一批有影響的公益訴訟新領域案件，有力維護了國家和社會公共利益，取得了良好的政治效果、法律效果和社會效果。

一、積極穩(wěn)妥推進公益訴訟新領域探索的時代背景和重要意義

2014年10月，黨的十八屆四中全會明確提出“探索建立檢察機關提起公益訟訴制度”。這是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要制度安排。黨的十九屆四中全會進一步明確要“拓展公益訴訟案件范圍”，這不僅是對黨的十八屆四中全會以來檢察公益訴訟改革探索的肯定，更是對檢察機關進一步發(fā)揮公益訴訟職能作用，更深層次參與國家治理體系和治理能力現代化提出的更高要求和期待，為公益訴訟制度發(fā)展提供了嶄新的發(fā)展機遇。根據黨中央部署新要求，適應檢察公益訴訟工作發(fā)展的新形勢新任務，最高檢將檢察公益訴訟新領域探索原則從“穩(wěn)妥、積極”調整為“積極、穩(wěn)妥”，并強調“不僅要把法律明確賦權領域的案件辦好、辦扎實，還要以高度負責的精神，積極辦理群眾反映強烈的其他領域公益訴訟案件，為健全完善立法提供實踐依據”?！胺e極、穩(wěn)妥”看似細小的排序變化，實則是檢察機關在四大檢察全面協調發(fā)展中做好公益訴訟檢察這篇大文章的體現。

（一）拓展公益訴訟案件范圍有利于提升國家治理能力和治理體系現代化水平

檢察公益訴訟制度從源起、落地、實際運用，都體現了共同的制度初衷，即以法治思維和法治方式推動國家治理體系和治理能力現代化。檢察公益訴訟制度運行以來，消除了公共利益保護的司法空白，彌補了國家訴訟制度在公共利益保護上的缺位，積極推動了法治政府建設，大量的公共利益受損的難題得到解決，充分體現了助力提升國家治理、社會治理效能的制度價值。拓展公益訴訟案件范圍，勢必更加有利于發(fā)揮公益訴訟制度價值，促進國家治理能力的提升。

（二）拓展公益訴訟案件范圍有助于回應新時代人民群眾對美好生活新需要

新時代，人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境需求更高，公益訴訟聚焦生態(tài)環(huán)境資源、食品藥品安全以及其他與人民群眾切身利益密切相關領域公共利益的保護，契合了堅持以人民為中心，將改善人民生活、增進人民福祉作為黨和國家工作重心的新時代內涵。公益訴訟是新時代檢察工作發(fā)展的著力點，是各項檢察監(jiān)督工作中更帶有主動性的訴訟職能，也是一項為滿足人民群眾新時代更高水平、更豐富內涵的需求提供服務的檢察業(yè)務?；诖?，檢察機關要堅持人民主體地位，依法保障人民權益，積極穩(wěn)妥開展公益訴訟新領域探索，更好守護人民群眾美好生活。

（三）拓展公益訴訟案件范圍有利于解決實踐中公益受到嚴重侵害的問題

隨著經濟社會快速發(fā)展，人民群眾對公益保護的需求也日益增加，如安全生產、公共衛(wèi)生、生物安全、婦女兒童及殘疾人權益保護、網絡侵害、扶貧、文物和文化遺產保護等領域都存在公益被侵犯的問題，這些問題雖不在公益訴訟法定領域，但其與法律對于檢察公益訴訟“等內”領域的規(guī)定具有同質性，均涉及國家利益和社會公共利益，且被侵害后，存在保護主體缺位的問題，應當通過公益訴訟新領域探索，提供司法保護。

（四）拓展公益訴訟案件范圍有利于有效監(jiān)督行政權的合理行使

檢察公益訴訟的實踐探索，積極推動了行政機關建章立制、補齊短板、履職糾錯，有效促進了依法行政、規(guī)范執(zhí)法，提升了行政機關以法治思維和法治方式參與社會治理的能力和水平，為推進法治政府建設發(fā)揮了積極作用。公益訴訟新領域的探索，將更廣范圍、更大程度上推動行政權依法行使。

二、山西鐵檢機關推進公益訴訟新領域探索的實踐

山西鐵檢機關持續(xù)謀劃和推進跨行政區(qū)劃檢察改革和鐵路檢察轉型發(fā)展，立足鐵檢機關制度優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，迎難而上、積極探索，不斷破解鐵檢管轄難題。公益訴訟檢察工作開展伊始，太原鐵檢分院就鐵檢機關公益訴訟管轄問題，及時向省檢察院請示匯報，得到省檢察院大力支持。省檢察院先后兩次拓展鐵檢機關辦案范圍，指定鐵檢機關辦理省內國家級、省級自然保護區(qū)，跨市級區(qū)域河湖流域，鐵路、公路以及民航安全生產，侵害國防和軍隊利益等七類公益訴訟案件。在指定管轄基礎上，鐵檢機關充分發(fā)揮管理體系和工作體制優(yōu)勢，積極創(chuàng)新辦案模式，全力推進案件辦理，積極穩(wěn)妥探索公益訴訟新領域案件辦理，取得了積極成效。

（一）積極探索安全類公益訴訟案件

1.維護鐵路安全。山西鐵檢機關全面落實習近平總書記關于鐵路安全重要指示、批示精神，緊緊圍繞高檢院、省委省政府安排部署，將加強平安鐵路建設、維護鐵路安全作為公益訴訟工作重中之中，集中治理了一批違法建筑、違法侵占、違法施工、危險物品侵限等嚴重危害鐵路安全的重點隱患，特別是在維護高鐵安全方面彰顯了鐵檢機關保護公益的決心，為山西鐵路安全隱患治理工作貢獻了鐵檢智慧和力量。一是聚焦突出問題，監(jiān)督重點實現由點及面。山西鐵檢機關深刻總結已發(fā)生的多起因防塵網上掛接觸網逼停高鐵動車組重大事故原因，尋找治理漏洞，確定了鐵路地界紅線、安全保護區(qū)、沿線安全管控區(qū)違法違規(guī)行為等三類監(jiān)督重點。在此基礎上省檢察院發(fā)揮龍頭作用，加大指導和督辦力度，有力推動隱患治理；太原鐵檢分院充分發(fā)揮樞紐作用，明確監(jiān)督重點和推進措施，分解任務、統(tǒng)籌安排；基層院作為辦案主力軍，強化調查核實，及時跟進監(jiān)督，推動問題解決。通過辦案，監(jiān)督范圍覆蓋省內高鐵線路的重點隱患和突出問題，高鐵沿線安全風險實現了全線路多方位的有效治理。二是聚焦系統(tǒng)治理，專項活動實現縱深發(fā)展。2019年12月，太原鐵檢分院與中國鐵路太原局集團有限公司聯合開展的“攜手隱患治理，護航高鐵安全”專項行動，取得突出治理成效，最高檢、山西省委對專項活動予以充分肯定。三是聚焦治理成效，高鐵保護實現長效常治。鐵檢機關不斷深化對專項活動規(guī)律的把握，勁頭不松，力度不減，努力實現高鐵安全常態(tài)治理。長期以來，高鐵沿線違法打井取水隱患突出，違法水井極易造成高鐵橋墩區(qū)域性沉降，危害高鐵安全，并形成局部地區(qū)水資源衰減及地下水污染，且因涉及農業(yè)灌溉、村民飲水等重大民生問題，整改難度較大。鐵檢機關積極回應鐵路企業(yè)外部環(huán)境隱患治理訴求，對大西高鐵沿線跨涉3市8縣53口灌溉井、飲水井給予法律監(jiān)督。該案以服務“六穩(wěn)”“六?！睘榭傮w目標，統(tǒng)籌隱患治理和保障民生，人民群眾農業(yè)生產、生活用水等基本需求得到滿足，隱患治理工作成效顯著。2020年12月，該案入選最高檢、國鐵集團聯合發(fā)布的鐵路安全生產領域公益訴訟典型案例。

2.維護道路安全。發(fā)揮保障交通安全、維護社會治安的重要作用。比如，大同鐵路運輸檢察院以司法為民為宗旨，將“我為群眾辦實事”常態(tài)化融入公益訴訟辦案工作中，對大同火車站廣場南側鐵路地下通道照明設施損壞的問題予以監(jiān)督，通過協調中國鐵路太原局集團有限公司、鐵路工務、供電、房建、車站以及市政管理部門，厘清監(jiān)管職責，督促履職整改。有關部門重新鋪設了地下通道照明線路，對原有照明設施進行更換和增設，路燈重新點亮，照亮了道路，溫暖了民心。此外，山西鐵檢機關還對部分鐵路和公路交叉路段設置位置不符合道路交通安全有關規(guī)定、影響道路安全的限高桿進行重點監(jiān)督；建議有關行政機關依法履行職責，加強對窨井蓋的管理和維護，保障公共安全。

3.維護電動車安全、加油站安全。2020年，山西鐵檢機關立足公益訴訟檢察職能，聚焦社會公共安全，部署開展了為期6個月的電動自行車安全公益訴訟專項監(jiān)督活動。通過研判相關行政機關監(jiān)管職責及界限，充分運用訴前磋商、公開聽證、檢察建議等方式擺明事實、督促履職，助力消除電動自行車消防安全隱患。此外，山西鐵檢機關還對鐵路線路、鐵路小區(qū)周邊加油站進行排查取證，發(fā)現部分加油站存在加油區(qū)域手機掃碼支付，引發(fā)的安全隱患支付發(fā)射的頻率可能引發(fā)射頻火花并啟動立案調查，推動了類案監(jiān)督，起到了辦理一案、治理一片的良好效果。

（二）積極探索國防、軍事領域公益訴訟案件

國防和軍事利益是國家利益和社會公共利益的重要方面，檢察機關針對國防、軍事等領域公益損害問題積極探索、履職擔當，既是貫徹落實習近平總書記強軍思想、助力提高國防和軍隊建設法治化水平的檢察自覺與擔當，也是落實黨的十九屆四中全會“拓展公益訴訟案件范圍”部署的具體舉措。全面開展公益訴訟工作以來，山西鐵檢機關立足省檢察院指定管轄，與軍事檢察機關加強協作配合，在軍事安全與軍事設施保護、軍用土地保護、軍人權益保護等新領域進行了全新探索，辦理了一系列有影響力、效果顯著的軍地互涉案件。

例如，大同鐵路運輸檢察院在履行職責中發(fā)現，北同蒲鐵路沿線垃圾場在危及鐵路行車安全的同時，垃圾滲液有侵蝕鐵路沿線國防光纜的風險，給軍用通訊設施和鐵路信號設施的正常運行帶來極大安全隱患。該案辦理過程中，軍地檢察機關在共同調查取證、聯合制發(fā)檢察建議、共同召開訴前溝通會議等環(huán)節(jié)密切協作形成合力，聯合督促相關行政機關積極整改，20余萬立方米的大型垃圾場得到徹底清理，保護國防光纜500余米。2020年5月，該案入選最高檢軍地協作檢察公益訴訟典型案例。又如，為監(jiān)督保障軍人出行依法優(yōu)先權益，鐵檢機關對山西境內主要的20余座客運火車站進行調查，發(fā)現部分客運站未全面落實軍人購票、進出車站及候車等優(yōu)待工作，沒有將“軍人依法優(yōu)先”落實到位。山西鐵檢機關與石家莊軍事檢察機關加強協作配合，對相關行政機關立案調查，共同召開案件聽證會議，推動有關客運站積極落實保障軍人依法優(yōu)先出行的相關規(guī)定，軍人依法優(yōu)先覆蓋進站、售票、通道、候車、檢票等各環(huán)節(jié)。

（三）積極探索婦女、未成年人、殘疾人權益保護類公益訴訟案件

山西鐵檢機關聚焦未成年人保護中存在的突出問題，全方位排查學生學習生活主要場所，針對學校周邊商戶向未成年人售賣香煙、網吧未懸掛未成年人禁令等問題，督促行政機關消除隱患，為未成年人成長鋪就綠色安全通道。加強對母嬰設施、盲道等無障礙設施建設的法律監(jiān)督，對火車站附近城市干道、大型公共服務場所等區(qū)域盲道被占用等情況進行監(jiān)督排查，推動解決盲道建設、管理不善等問題；同時，對轄內火車站母嬰設施建設不完善、不規(guī)范等問題立案調查，凝聚行政機關、相關責任主體合力，共同促進火車站母嬰室規(guī)范化建設，對于提高母嬰公共服務供給能力、保障母嬰合法權益作出有益嘗試。

（四）積極探索鐵路文物保護類公益訴訟案件

鐵路文物作為中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要組成部分，記錄著中國鐵路的發(fā)展軌跡。山西鐵檢機關立足山西鐵路文物保護實際，對轄內鐵路文物保護情況進行全面調查，成功辦理了永濟市蒲州火車站文物保護一案。

三、推進公益訴訟新領域探索的經驗

“拓展公益訴訟案件范圍”是檢察機關的一項重大政治要務、重點改革任務、重要檢察業(yè)務。山西鐵檢機關順應公益訴訟發(fā)展新形勢，聚焦重點、創(chuàng)新機制，積極融入國家治理和社會治理，在新領域探索中取得了積極成效。

一是把牢正確政治方向。始終堅持從政治上看，把公益訴訟檢察作為貫徹黨的絕對領導的重要抓手，把增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”、捍衛(wèi)“兩個確立”體現和落實到公益訴訟辦案全過程，既要有對黨和人民高度負責、勇于擔當作為的積極態(tài)度，也需秉持法治原則，嚴格把握案件的規(guī)范性和質效，努力實現政治效果、社會效果和法律效果的統(tǒng)一。

二是聚焦黨委、政府重點工作。公共利益歸根到底是人民利益，公益訴訟檢察不只是一項檢察職能，更是黨和國家的一項重要民心工程。山西鐵檢機關始終將公益訴訟檢察作為踐行為大局服務、為人民司法的重要途徑，在探索公益訴訟新領域的實踐中緊緊圍繞黨和國家中心工作，重點關注黨委、政府及社會各界所關切的突出問題，緊盯關鍵領域公益受損現象，解決人民群眾的急難愁盼。公共安全是人民群眾安居樂業(yè)的底線，山西鐵檢機關下大力氣拓展公共安全領域，辦理涉安全生產新領域公益訴訟案件，為確保安全生產發(fā)揮好協同和督促的職能作用。

三是因地制宜探索新領域。不同地區(qū)省情、市情不同，對于公益訴訟領域的拓展需求也不同。山西鐵檢機關立足省檢察院指定管轄范圍，充分發(fā)揮跨行政區(qū)劃體制優(yōu)勢，對于鐵路安全環(huán)境治理特別是高鐵安全隱患突出的問題給予法律監(jiān)督，助力隱患問題得到徹底整治，為護航高鐵安全作出了積極貢獻。

四是創(chuàng)新優(yōu)化工作機制。充分發(fā)揮省、市、縣三級檢察機關一體化辦案模式，提升公益訴訟司法效能；加強與監(jiān)察機關、行政機關協作，推動形成工作合力；綜合運用公開聽證、磋商、訴前溝通會議等方式，強化調查核實和可行性論證，廣泛凝聚社會共識，助推解決治理難題；發(fā)揮無人機、大數據智能研判等科技手段的作用，提升公益訴訟辦案質效。

四、推進公益訴訟新領域探索實踐中存在的問題

隨著辦案實踐逐漸豐富，越來越多新領域公共利益受到侵犯的案例進入公益訴訟關注視野，新領域探索辦案取得了良好的效果，但是實踐中亦存在一些急需解決的問題：

一是公益訴訟檢察制度供給不足。關于公益訴訟的制度供給，目前在民事訴訟法、行政訴訟法、人民檢察院組織法、英烈保護法和最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等法律、司法解釋中有所規(guī)定。但總體而言，法律規(guī)定比較原則，公益訴訟范圍與人民群眾的司法需求不盡適應，可探索拓展公益訴訟的領域與行政機關、審判機關也尚未形成共識。

二是對新領域的探索存在模糊認識。黨的十九屆四中全會為檢察機關拓展公益訴訟新領域提供了根本遵循，《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》明確要“探索辦理安全生產、公共衛(wèi)生、婦女及殘疾人權益保護、個人信息保護、文物和文化遺產保護等領域公益損害案件”，中央關于安全生產、互聯網法院等一系列改革意見亦對新領域探索給出明確指引。新領域范圍逐步拓展，山西鐵檢機關按照黨中央、高檢院、省檢察院的要求和部署，積極開展了多項新領域探索，但在實踐中對于檢察權如何保持應有的司法理性和謙抑性，怎樣界定檢察權與行政權的界限，正確把握公益訴訟介入的領域、范圍及標準仍然存在模糊認識。

三是鐵檢機關新領域探索類型單一。鐵檢機關是專門檢察機關，性質上具有專業(yè)性和特殊性，其管轄公益訴訟案件沒有法律上的明確規(guī)定。山西鐵檢機關依據省檢察院指定管轄，在鐵路沿線、鐵路小區(qū)、鐵路單位周邊摸排相關新領域案件線索，辦案范圍受限，案件類型單一，公益訴訟職能未充分發(fā)揮。

四是鐵路法院沒有公益訴訟管轄權?；谀壳胺梢?guī)定，不僅鐵檢機關存在提起訴訟不適合的問題，鐵路法院亦沒有公益訴訟管轄權。公益訴訟工作全面開展以來，山西鐵檢機關新領域探索均為訴前程序案件，尚未辦理起訴案件。

五、完善公益訴訟新領域的對策建議

檢察機關積極穩(wěn)妥開展公益訴訟新領域探索，認真履行公益訴訟職能，是貫徹落實黨中央決策部署的重要舉措，也是推進社會治理體系和治理能力現代化的具體體現?！胺e極”的一面是在政治站位上堅持對人民高度負責，勇于擔當，主動作為；“穩(wěn)妥”的一面，就是要秉持法治、理性精神，立足公益訴訟檢察職能定位，把握辦案程序和實體的規(guī)范性，聚焦重點領域、注重辦案質效，做足做實調查取證、研究論證、民意輿情判斷等工作，爭取各方支持。新時代，進一步規(guī)范鐵檢機關公益訴訟職能，健全公益訴訟模式，能有效發(fā)揮鐵檢機關在維護國家和社會公共利益方面的作用，取得良好的政治效果、法律效果和社會效果。

一是完善公益訴訟新領域探索依據。加強對新領域案件辦理的規(guī)范，制定下發(fā)有關指導意見；建議地方人大出臺加強檢察機關公益訴訟工作或法律監(jiān)督工作的專項決定，列明拓展公益訴訟案件范圍的相關內容；建議高檢院、省檢察院順應公益保護形勢發(fā)展需要，適時分批分類發(fā)布新領域指導性案例、典型案例，指導檢察機關參照辦理同類新領域案件。

二是拓展鐵檢機關公益訴訟管轄范圍。爭取省檢察院支持，賦予鐵檢機關更大范圍、更深層次的公益保護職能；按照高檢院開展跨行政區(qū)劃改革試點工作的要求、省檢察院關于跨行政區(qū)劃檢察改革試點案件管轄范圍問題的指導意見，及鐵檢分院新一屆黨組“著力打造公益訴訟鐵檢品牌”的工作思路，積極探索跨行政區(qū)劃辦案模式，在服務保障黃河、汾河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展，保護自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境，維護鐵路、公路、民航安全生產等跨流域、跨區(qū)域公益領域繼續(xù)創(chuàng)新思路、抓實舉措。

三是協調鐵路法院公益訴訟起訴管轄。前期省檢察院、省高級法院就鐵路檢察、鐵路法院公益訴訟管轄問題進行了充分和深入的探討，在一些具體問題上初步形成了一致認識和共同意見，建議進一步溝通公益訴訟集中管轄事宜，明確鐵路法院集中管轄特定類型公益訴訟案件，探索形成山西鐵路檢法公益訴訟模式。

保護公共利益只有進行時，沒有完成時，檢察公益訴訟新領域探索，是更好回應時代需求，更有力維護國家利益與社會公共利益，更深層次參與推進社會治理，推動檢察公益訴訟制度機制層面健全完善的必要路徑。鐵檢機關將持續(xù)深化拓展公益訴訟案件范圍，穩(wěn)步推進跨行政區(qū)劃檢察改革試點工作，在推進國家治理體系和治理能力現代化中體現鐵路檢察擔當！