基層黨組織適應性：黨建引領嵌入鄉(xiāng)村治理邏輯分析

楊正喜

（華南農業(yè)大學 公共管理學院/鄉(xiāng)村振興研究院，廣東 廣州 510642）

當前，在我國鄉(xiāng)村治理中已經形成了黨領導下的鄉(xiāng)村治理體系。雖然許多法律法規(guī)從應然層面規(guī)定黨是鄉(xiāng)村治理的領導核心，基層治理要發(fā)揮黨建引領作用，但從實然層面來看，農村基層黨組織的政治領導、組織力量和功能優(yōu)勢未能充分發(fā)揮出來，甚至一些地區(qū)的農村黨組織出現(xiàn)弱化、虛化和邊緣化的情形，不僅弱化了黨在基層的領導，而且削弱了鄉(xiāng)村治理的效果。作為鄉(xiāng)村治理領導核心的中國共產黨，面對鄉(xiāng)村振興的任務和鄉(xiāng)村黨組織新變化等新挑戰(zhàn)，需要適時作出調適，以適應基層治理新情況。在這種背景下，為解決鄉(xiāng)村黨建問題，黨和政府相繼出臺了《中國共產黨農村工作條例》《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》等文件，提出要完善村黨組織領導鄉(xiāng)村治理的體制機制、發(fā)揮黨員在鄉(xiāng)村治理中的先鋒模范作用。要把堅持和加強農村基層黨組織領導作為一條紅線貫穿始終，在黨的統(tǒng)一領導下，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村，形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局。顯然，夯實基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的核心地位和推進基層黨建引領嵌入鄉(xiāng)村治理體制機制，已成為鄉(xiāng)村治理的重要抓手。

一、文獻綜述與分析框架

為克服近代以來國家政權“內卷化”和一盤散沙狀態(tài)，新中國成立后，通過政黨向鄉(xiāng)村社會的延伸和滲透，從而將鄉(xiāng)土社會整合為一個高度組織化的政治社會。[1]通過加強黨組織建設，發(fā)揮領導核心作用，在農村建立起一個一元化、總體化的治理機構，使國家政權能夠牢固地扎在鄉(xiāng)村底層。[2]作為國家治理的末梢，基層黨組織借助組織嵌入，實現(xiàn)了與農村集體經濟組織緊密結合，國家治理體系亦隨著政黨下鄉(xiāng)而在鄉(xiāng)村展開和運行。

20世紀70年代末，在人民公社制度被廢除和實行“包產到戶”之后，國家權力結構和農村社會之間發(fā)生巨大變化。為重振基層政治和組織、保持農村穩(wěn)定，遏阻地方代理者的專斷權力，國家必須恢復在農村地區(qū)的統(tǒng)治力和合法性。[3]所以，在某種意義上，村民自治是國家在面對農村地區(qū)統(tǒng)治能力與合法性雙重危機時可供選擇的政治機制。由此，“鄉(xiāng)政村治”構成了改革開放后相當長時間的鄉(xiāng)村治理框架。

在“鄉(xiāng)政村治”和資源汲取型體制下，政治系統(tǒng)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨支部和村民委員會間關系的越位和錯位，帶來鄉(xiāng)村治理困難。隨著農業(yè)稅的廢除，鄉(xiāng)村關系由“汲取型”向“懸浮型”轉變，國家開始從鄉(xiāng)村社會“退場”，農民的離心化和黨群干群關系疏離問題開始凸顯。國家稅費改革的初衷是減輕農民負擔，但稅費消除卻帶來農民疏離化等非預期的后果。一方面，基層黨組織人員青黃不接，不少地方出現(xiàn)組織弱化、虛化現(xiàn)象；另一方面，在村治邏輯下，作為基層領導核心的黨務等讓步給村務，導致黨組織邊緣化?，F(xiàn)代化之中的政治體系，其穩(wěn)定取決于其政黨的力量，政治動蕩無序常常伴隨著政黨力量的式微、群眾支持的消失和組織結構的衰弱。[4]農村基層組織狀況成為關乎中國共產黨執(zhí)政安全的重大問題，中國共產黨不僅需要解決基層組織弱化、虛化和邊緣化等一系列問題，還要面對基層穩(wěn)定等問題。面對時代變化，作為鄉(xiāng)村治理領導核心的中國共產黨需要適時作出調適，要強化基層黨建引領作用來推動鄉(xiāng)村治理。

伊斯頓認為政治系統(tǒng)是“一個由環(huán)境包裹著的行為系統(tǒng)，這個行為系統(tǒng)在環(huán)境的影響下產生并反轉過來影響環(huán)境”。[5]政治系統(tǒng)基于各種要素在內部整合后再輸出，“輸出包括約束性的決策、實施這種決策的行為。這些輸出可能與政治系統(tǒng)本身有關，或者與其環(huán)境系統(tǒng)有關”。[6]鄉(xiāng)村治理體系從一定意義上講是一個獨立的政治子系統(tǒng)，并且在一定的政治系統(tǒng)中運行。從政治系統(tǒng)來看，基層組織弱化、虛化和邊緣化帶來鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)功能弱化甚至失調，不僅制約了基層黨組織的組織力提升，也影響了鄉(xiāng)村治理效果。如果我們無法通過基層黨組織構建個人與國家的穩(wěn)定的政治聯(lián)系，將會帶來鄉(xiāng)村治理體系的斷裂。

鄉(xiāng)村治理環(huán)境變化不僅要求政治系統(tǒng)里的組織具有制度創(chuàng)新能力和組織實施能力，還要求其能適應環(huán)境變化，能較好回應環(huán)境變化。按照亨廷頓說法，所謂組織適應性就是組織適應環(huán)境挑戰(zhàn)的能力和存活能力，衡量高度發(fā)達的組織的真正尺度是其職能的適應性而非職能的特定性。[4]一個國家能否化解各種挑戰(zhàn)，重要的是“要看政治體制是不是具有適應性和自我調整能力，是否能夠通過不斷地改革解決實際問題、提升國家治理能力?！盵6]改革開放以來，中國的快速發(fā)展提升了體制的韌性，這種韌性既包含組織受正式和非正式規(guī)則約束，也包含了組織的適應性、復雜性、自主性和連貫性等。[7]這種適應性是系統(tǒng)中的主體通過有意或無意的行動和交互作用來使之更有韌性，韌性使得系統(tǒng)在經歷和吸收沖擊與干擾時，仍能保持基本相同的功能、結構等的能力。[8]

農村基層黨組織作為鄉(xiāng)村治理最重要的組織，它既為國家組織體系結構所決定，同時嵌入農村社會網絡之中，既受制于環(huán)境，也與環(huán)境進行互動。鄉(xiāng)村治理環(huán)境的變化，基層黨組織必須進行調適以跟上這種變化。基層黨組織適應性表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）有愿意面對挑戰(zhàn)和進行適應性變革的決心。如諾斯（Douglass North）所說的，政治、經濟系統(tǒng)也一樣，正規(guī)和非正式的制度和規(guī)范使系統(tǒng)中的主體可以嘗試各種選擇，從而促進了適應能力的發(fā)展。它需要各種各樣可行的替代解決方案，以規(guī)避發(fā)展障礙，應對新出現(xiàn)的挑戰(zhàn)并抓住新機遇；[9]（2）組織結構適應性，即組織的縱向和橫向組織體系能適應環(huán)境變化；（3）組織功能適應性，除了政治參與、利益表達、社會整合、民主監(jiān)督、維護穩(wěn)定等功能外，習近平總書記在黨的十九大報告中提出基層組織建設要突出政治功能；（4）組織能力適應性，十九大報告提出，要把“基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘”，基層黨組織需要能適應環(huán)境，不斷提升組織力（見圖1）。

圖1 基層黨組織適應性分析框架

二、從黨建弱化到黨建嵌入鄉(xiāng)村治理：Y市的案例

Y市L鎮(zhèn)連村是省定相對貧困村，面積31.83平方公里，其中林地4.3萬多畝、水田905畝。共有17個村民小組，482戶、2225人，2019年建檔立卡貧困戶55戶137人，其中一般貧困戶19戶49人、低保貧困戶22戶73人、五保貧困戶14戶15人。近年來在上級領導的支持和幫助下，通過黨建引領，連村黨組織從軟弱渙散轉變?yōu)閳詮姳荆涍h近聞名的貧困村成為了鄉(xiāng)村治理的引領者。為了解黨建引領嵌入鄉(xiāng)村治理實踐，筆者于2019年10月赴連村實地調研，了解黨建相關情況。此外，筆者還與地方組織部門交流連村黨建嵌入鄉(xiāng)村治理問題，獲得了相關的觀察、訪談和文本材料。

（一）基層黨組織結構適應性：優(yōu)化組織結構和組織生活制度

Y市山地丘陵較多，黨員難集中、活動難開展、工作難參與，久而久之，黨員的服務意識逐漸淡化，黨組織的凝聚力也逐步弱化。在這種背景下，市委根據農村黨建工作實際，積極優(yōu)化農村黨組織。

首先，優(yōu)化組織結構。連村設黨總支部，下有5個黨支部，黨員總數71名（含預備黨員2名），其中外出黨員22名，60歲以上黨員29名。針對這種情況，上級部門派駐干部進駐村里幫助連村推進組織工作。駐村隊伍入駐連村后，采取一系列組織優(yōu)化措施。一是選好領頭雁。L是一名退伍軍人，退伍回鄉(xiāng)后成為村干部。L年輕有為，有為鄉(xiāng)親服務的意識，能力也很強。組織部門對其進行培養(yǎng)，經過幾年村干部歷練，L擔任村書記，成為連村領頭雁。二是優(yōu)化配置干部隊伍。組織部門選優(yōu)配強村“兩委”班子，建立“1+2”（黨總支部+直屬支部+核心支部）村級支部工作模式，將原來村黨總支部下設的5個黨支部調整為2個黨支部，并因地制宜建立黨小組，使村級黨組織在組織結構、人員配置等方面得到明顯優(yōu)化。三是加強組織隊伍建設。市、縣、鎮(zhèn)三級領導與連村“兩委”干部實行“一對一”結對幫扶指導，按照“有干勁、會干事、作風正派、辦事公道”的標準，選拔優(yōu)秀后備干部。推薦符合條件的“兩委”干部參加全市村干部學歷提升工程等措施來提升干部隊伍素質。

其次，優(yōu)化組織生活制度。一是學習教育制度化、常態(tài)化。連村扎實推進“兩學一做”，認真落實“三會一課”等組織生活制度，及時傳達學習黨的十九大精神、習近平新時代中國特色社會主義思想。二是固定開展黨組織各項活動。每月開展主題黨日活動，按照“4+1+N”模式進行，即每月固定時間、固定主題、固定開展繳納黨費、誦讀黨章、過好政治生日、學習黨規(guī)黨史黨情等4項規(guī)定動作，結合工作實際開展1項以上專題學習研討、宣傳教育等活動，同時開展N項自選活動。通過規(guī)范主題黨日活動，連村組織生活得以提質增效。

（二）基層黨組織功能適應性：黨組織從軟弱渙散到堅強堡壘

首先，強化組織功能。Y市基層黨組織書記年齡偏大、能力偏弱，后備干部人選不足是普遍的問題，組織部門面臨“領頭雁”難選和村級黨組織干部隊伍梯隊難組織的問題。Y市通過實施“黨員人才回鄉(xiāng)計劃”和“青苗培育”工程，來解決“領頭雁”和村級黨組織干部隊伍梯隊建設問題，強調支部書記需具備“四項任職基本條件”和“四項不列入任職基本情形”。

其次，強化政治功能。為實現(xiàn)基層黨組織成為基層工作堅強堡壘，上級部門強化思想政治教育。上級組織部門編寫《學習貫徹習近平總書記視察廣東重要講話精神簡明讀本》《學習貫徹習近平總書記視察廣東重要講話精神黨員隨身學》等學習讀本，作為全市各級黨組織和廣大黨員學習的重要讀物。把學習讀本連同黨章、支部工作條例、筆記本等學習資料和工具，打包成學習工具包，發(fā)放到連村每一名黨員手中。積極引導黨員干部牢記囑托、感恩奮進，為群眾做好事、辦實事，形成脫貧奔康、率先振興的發(fā)展共識和強大合力。

最后，強化服務功能。2016年，連村黨總支部被列入軟弱渙散基層黨組織?！澳菚r候班子成員不團結，干部流動辦公，黨支部工作流于形式，加上村集體收入薄弱，有些黨員寧愿在鎮(zhèn)上辦事也不愿回到村里，在群眾心里沒什么威望?！雹?019年11月23日L書記訪談。連村在扶貧工作隊幫助下,籌資55萬元新建連村公共服務站,服務站配備了黨員活動室、會議室、計生服務等功能室,落實干部集中辦公、坐班值班制度,實行一站式辦理和代辦制度,群眾滿意度顯著提高。經過整頓，2017年，連村黨支部軟弱渙散村摘帽，2018年被評為市先進基層黨組織。

（三）基層黨組織能力適應性：發(fā)揮服務群眾中的引領作用

首先，改變基層組織的作風。為提升村莊民主參與，連村建立黨群議事廳。連村建立“黨支部提事，村民理事會議事、村民會議決事、村委會執(zhí)事”的民主決策機制，充分發(fā)揮黨組織領導作用和其他組織以及人民群眾參與作用?！叭缃翊逯胁俎k紅白喜事會找紅白理事會商議、村民打牌娛樂有禁毒禁賭會監(jiān)督、鄰里糾紛有村民理事會調解。在村黨支部的組織下，各類基層自治組織正在發(fā)揮著不可或缺的作用。”②2019年11月23日L書記訪談。通過大力整頓，村委改變以往大門常閉、流動辦公、班子成員不夠團結等現(xiàn)象，群眾參與度日益提升，黨群關系日益融洽。

其次，建立服務群眾制度體系。為提升為民服務成效，連村黨總支探索施行“三包三聯(lián)系”聯(lián)系群眾制度和“民生微實事”清單制度。設立黨員先鋒崗聯(lián)系群眾，公開承諾服務群眾。建立“民生微實事”清單，每月向群眾收集微實事如技能培訓、鄰里糾紛、文明鄉(xiāng)風等。黨員認領民生“微服務”，以困難群眾、留守老人和兒童為重點，推行黨員精細化管理和黨員設崗定責，切實幫助解決群眾的操心事、煩心事、揪心事。截至2020年1月，聯(lián)系群眾874戶，解決微實事31件，切實提升群眾獲得感。

最后，發(fā)揮黨員帶動作用，帶動村民奔小康?；鶎狱h組織能否發(fā)揮引領作用，還在于能否在產業(yè)發(fā)展、民生實事等方面給群眾帶來實實在在的好處，讓群眾感受到黨的溫暖。2016年連村仍沒有水泥路，村里因病返貧、因學致貧的情況很多。在上級政府支持下，由村黨組織挨家挨戶做工作，化解了村公路修建中因占村民地而產生的阻力問題，到2017年國慶，這個貧困邊遠山村第一次亮起了路燈?！皬倪^去敲門門難進，到現(xiàn)在村民到黨群服務中心找干部主動交心，村民信任黨組織能夠帶領他們走向脫貧致富的道路”③2019年11月23日L書記訪談。。此外，連村黨組織向上級尋求支持，將特色水果、蔬菜和茶葉這三大產業(yè)作為主導產業(yè)，積極組織申報連村果菜茶省級現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園項目。并準備建設從良種繁育到生態(tài)種植、生產加工、冷鏈物流、品牌銷售、科技創(chuàng)新相融合的全產業(yè)鏈產業(yè)發(fā)展模式，形成集生態(tài)種植、標準化加工、品牌銷售、體驗休閑于一體的一二三產業(yè)高度融合的現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園。

三、基層黨組織適應性：黨建引領嵌入鄉(xiāng)村治理理論解釋

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和基層治理變化，黨和政府要通過各種制度安排，將黨建引領嵌入于鄉(xiāng)村治理體制之中，以實現(xiàn)對鄉(xiāng)村的治理領導，從而推動鄉(xiāng)村善治的發(fā)展。

（一）基層黨組織適應性的基礎：黨組織重心下移下的鄉(xiāng)村治理體系結構優(yōu)化

任何政治系統(tǒng)都是在一定的環(huán)境之中的，并與外部環(huán)境進行互動。一方面政治系統(tǒng)會在一定環(huán)境中進行政策輸入與輸出，另一方面，政治系統(tǒng)也會隨著環(huán)境變化而作出調適。黨的十八大以來，國家加大對鄉(xiāng)村的資源投入。鄉(xiāng)村治理從資源汲取型向資源輸入的轉型意味著國家權力以一種全新的方式切入鄉(xiāng)村社會。國家權力重新回歸鄉(xiāng)村，但國家權力的這次“回歸”是攜帶資源而來。資源的輸入在改變現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理格局的同時，也改變了村莊治理的過程和邏輯。[10]鄉(xiāng)村治理內在于政治系統(tǒng)，進而具體表現(xiàn)為村莊政治與國家政治互動模式和交互方式的變遷。鄉(xiāng)村治理政治系統(tǒng)不僅受制于村莊政治，同時也受制于國家對鄉(xiāng)村社會的政治調控。[11]伴隨鄉(xiāng)政從“懸浮化”向資源分配轉向，項目制在鄉(xiāng)村大量推進，村治“新代理人”出現(xiàn)，帶來脫離于國家和鄉(xiāng)村社會的雙重規(guī)制等問題。[12]鄉(xiāng)村治理政治系統(tǒng)功能弱化不僅影響了鄉(xiāng)村治理效果，同時也影響了基層黨組織組織力的提升，這一切對基層黨組織調適能力提出了新要求。

按照阿爾蒙德的觀點，政府能力包括提取、分配、管制、象征和回應等，而回應能力除了回應公眾訴求外，還包括適應環(huán)境變化的能力?！霸谑浪渍挝幕羞\轉的專門機構，一般來說會提高政治體系應付其環(huán)境的能力。事實上就是認為，這種發(fā)展通常是為了響應已在執(zhí)行某些政治體系功能的結構所無法應付的挑戰(zhàn)而引起的”。[13]增強黨組織的調適性成為中國政黨變革和治理轉型的核心主題。它不僅需要形成一種能夠容納和應對持續(xù)變遷的經濟、政治、社會與文化問題的制度結構，還要有處理持續(xù)變遷問題的能力。[14]當代中國鄉(xiāng)村治理環(huán)境變化對基層黨組織調適帶來機遇，要求其能夠在變化環(huán)境中實現(xiàn)政治系統(tǒng)的功能，黨建嵌入鄉(xiāng)村治理順理成章成為基層黨組織調適以及構建鄉(xiāng)村基層秩序首要選擇。

基層黨組織適應性首先就是優(yōu)化黨組織結構體系。如按照新時代要求選優(yōu)配強村“兩委”班子，優(yōu)化村級黨組織的組織結構、人員配置，選派優(yōu)秀后備干部。按照“強黨性、強能力、強作風”的思路，加強村黨支部書記和黨員致富帶頭人的培訓，提高基層黨組織的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力和致富帶動力，使基層黨組織能適應時代變化，能真正把“基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘”。

（二）基層黨組織適應性的核心：黨建引領下鄉(xiāng)村治理制度體系功能調適

黨的十九屆四中全會指出，國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排。這些制度包括“嵌入政體或政治經濟組織結構中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例”。[15]從鄉(xiāng)村治理體系來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨組織、村委會和其他組織等多主體根據村組法等規(guī)定形成縱橫權力體系以及參與鄉(xiāng)村治理的運作體系成為鄉(xiāng)村治理主要制度安排。從縱向權力結構來看，“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權”。從橫向權力結構來看，形成了“以村民委員會和村民小組為管理執(zhí)行機構、以村民大會和村民代表大會為決策議事機構、以村務監(jiān)督委員會和村民民主理財小組為監(jiān)督機構”。[16]縱橫交錯的權力結構體系構成了鄉(xiāng)村治理政治系統(tǒng)。雖然《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國村民委員會組織法》等規(guī)定，中國共產黨在農村的基層組織發(fā)揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權。但在鄉(xiāng)村治理政治系統(tǒng)的運行中，既存在一些黨組織渙散、無法領導的情形，也存在村“兩委”矛盾重重的情形，嚴重影響了鄉(xiāng)村善治秩序。鄉(xiāng)村治理環(huán)境變化需要基層黨組織進行調適，其核心是優(yōu)化調整黨建引領下的鄉(xiāng)村治理制度體系。

首先，建立以基層黨組織為領導、分工明確、職能清晰的村級組織體系。“體系結構是那些維持或改變政治結構的組織和機構，特別是那些執(zhí)行政治社會化、政治錄用和政治交流功能的結構的組織和機構”。[13]從20世紀80年代中國推行村民自治以來，在鄉(xiāng)村形成了鄉(xiāng)政村治的政治格局，與之相應，鄉(xiāng)村中出現(xiàn)了黨組織與村委會二元權力結構，中國農村村民自治推行過程中出現(xiàn)了一種特殊政治現(xiàn)象，即村委會和村支部圍繞著鄉(xiāng)村公共權力而形成的對立沖突。[17]隨著國家資源輸入式治理代替資源汲取式治理，[18]鄉(xiāng)村治理不規(guī)范以及民主監(jiān)督缺位，使得鄉(xiāng)村內部圍繞資源分配博弈成為突出的問題。黨組織核心的缺位必然會使資本力量、宗族勢力等滲入鄉(xiāng)村資源之攫取中，嚴重損害廣大村民利益，甚至引發(fā)農村社會政治秩序的混亂。如何規(guī)范各組織的功能以及相互間的關系，構建完善的村級組織體系建設尤其重要。正因為此，中央要求“建立以基層黨組織為領導、村民自治組織和村務監(jiān)督組織為基礎、集體經濟組織和農民合作組織為紐帶、其他經濟社會組織為補充的村級組織體系”。

其次，貫徹落實黨領導下“四決議兩公開”制度。改革開放以來，鄉(xiāng)村治理面臨一個重要問題就是民主與治理未能有效連接，即我們過多追求民主選舉，使得民主決策、民主管理與民主監(jiān)督流于形式，“四個民主”并不能協(xié)調地發(fā)揮作用。[19]此外，鄉(xiāng)村治理中雖然人們強調“鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助”、“中國共產黨在農村的基層組織，發(fā)揮領導核心作用”，但黨的領導在貫徹落實中制度過疏，制度優(yōu)勢懸浮在空中，黨的領導制度優(yōu)勢并沒有通過相關體制和機制很好地在鄉(xiāng)村治理中貫徹落實。這些制度“由正式的規(guī)則、非正式的約束（行為規(guī)范、慣例和自我限定的行為準則）和它們的強制性所組成”。[20]黨建引領首先是貫徹落實黨領導下村民自治“四決議兩公開”制度，建立健全討論和決定鄉(xiāng)村治理事務領導和決策機制，如在鄉(xiāng)村干部任免、鄉(xiāng)村治理各項事務中黨組織事先知悉，相關事務由黨組織先行提議，有了提議才能進入村級事務決策程序。在審議和決策中，要有黨組織參與。同時，進一步完善鄉(xiāng)村協(xié)商民主和村民參與表達機制。對村級事務，實行村黨組織提議、村“兩委”會議商議、黨員大會審議，最后由村民會議或者村民代表會議決議，形成黨領導下的民事民議、民事民辦、民事民管的多層次協(xié)商格局。

（三）基層黨組織適應性的目標：黨建引領下鄉(xiāng)村治理能力提升

黨的十九屆四中全會提出，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項重大戰(zhàn)略任務?；鶎狱h組織治理能力是指基層黨組織自身建設，如領導班子和干部隊伍建設、黨員隊伍建設以及在宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發(fā)展時，能夠將制度優(yōu)勢轉化為治理效能的能力。從實際情況來看，村級黨組織隊伍建設弱、村級黨組織治理村級事務的能力差、村級黨組織帶動群眾致富能力不足。[21]鄉(xiāng)村治理中基層黨組織適應性的根本目標是提升治理能力。

首先，加強干部隊伍建設，提高農村基層黨組織使命意識、責任意識。馬克思和恩格斯確定無產階級政黨宗旨就是為絕大多數人謀利益。為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的初心和使命，是中國共產黨的本質和建黨初衷的鮮明體現(xiàn)，是中國共產黨人的根和魂。中國共產黨人為人民謀幸福、為民族謀復興的初心和使命的邏輯起點也正是中國共產黨先鋒隊的性質。保持共產黨人先鋒隊性既是黨的性質和宗旨所決定的，同時也是共產黨的領導核心和執(zhí)政黨地位的邏輯起點和歷史基礎。[22]先鋒隊性質構成了中國共產黨政黨治理的邏輯基石，同時也成為基層黨組織建設的內在根據。正如習近平總書記所說的，“黨的基層組織是黨的肌體的‘神經末梢’”，“只要每個基層黨組織和每個共產黨員都有強烈的宗旨意識和責任意識，都能發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用、先鋒模范作用，我們黨就會很有力量，我們國家就會很有力量，我們人民就會很有力量，黨的執(zhí)政基礎就能堅如磐石”，黨的路線方針政策和決策部署就能在基層得到貫徹執(zhí)行。加強農村基層黨組織的干部隊伍建設，打造一支素質高、能力強、水準好的干部隊伍，成為提升農村基層黨組織整合力的關鍵。[23]這也是克服鄉(xiāng)村基層黨組織弱化、虛化和邊緣化，發(fā)揮基層組織戰(zhàn)斗堡壘作用和領導作用的關鍵。

其次，借力資源鏈接機制，提升黨組織領導鄉(xiāng)村治理的能力。黨的十九大報告提出農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，并把產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕作為總要求，從而對基層黨組織治理能力提出新要求。這種要求突出體現(xiàn)在如何利用經濟、政治和社會資源，推動鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展和治理有效。雖然基層黨組織是鄉(xiāng)村治理的領導者，享有充分的政治資源，但在制度設計時，傳統(tǒng)黨組織發(fā)揮作用所獨享的物質資源、文化資源卻被分化，無法有效發(fā)揮領導作用。在當代中國，黨建引領時常和科層治理有效結合與互動，是提升基層治理效能的重要途徑。國家治理的有效運作實際上依賴于執(zhí)政黨權威和核心領導力對國家治理進程的有效融入與主導，依賴于黨政體制結構和功能機制由此獲得的運轉靈活性和制度彈性。[24]黨建引領作為最大的制度優(yōu)勢，體現(xiàn)在基層黨組織可以借力上級黨組織，以黨建工作促進有效治理，以黨的領導統(tǒng)領全局、整合社會資源、協(xié)調各方參與，為實現(xiàn)有效治理提供政治、思想和組織保障。第一書記制度嵌入鄉(xiāng)村治理體系之中，通過資源鏈接，有效整合資源，從而提升了村莊資源汲取能力。

此外，基層黨組織治理能力提升還體現(xiàn)在服務意識和服務能力上。“最能讓人民接受的非權力方式就是服務，黨的組織只有充分發(fā)揮自己的服務功能，才能在權力所能達到的范圍和權力不能達到的范圍都保持自己的凝聚力”。[25]實踐中許多基層黨組織通過黨員民生微實事，對群眾實施“一對一”幫扶，解決群眾生產和生活中的實際問題，從而提升基層組織的向心力和凝聚力。

四、結論與討論

習近平同志曾指出黨管農村是我們的傳統(tǒng)，“要把農村基層黨組織建設成落實黨的政策、帶領農民致富、密切聯(lián)系群眾、維護農村穩(wěn)定的堅強領導核心”。[26]黨的十八大以來，伴隨鄉(xiāng)政從“懸浮化”向資源分配轉向，項目制在鄉(xiāng)村大量推進，村治“新代理人”出現(xiàn)，帶來脫離于國家和鄉(xiāng)村社會的雙重規(guī)制等問題。鄉(xiāng)村治理中現(xiàn)象，基層黨組織功能弱化的存在不僅影響了基層黨組織的組織力的提升，同時也影響了鄉(xiāng)村治理效果，這一切對基層黨組織功能調適能力提出新要求。鄉(xiāng)村治理邏輯轉換是黨組織嵌入-弱化-再嵌入的基礎，國家需要透過鄉(xiāng)村黨組織調適來解決鄉(xiāng)村治理問題，黨建嵌入鄉(xiāng)村治理順理成章成為構建鄉(xiāng)村秩序首要選擇。將黨建引領帶回來正是對環(huán)境變化和黨組織適應性最好回應。[27]

從實踐來看，以連村代表的農村面臨基層黨組織建設薄弱等一系列問題。鄉(xiāng)村黨組織面對環(huán)境變化時，不僅要有愿意面對挑戰(zhàn)進行適應性變革的決心，還要在組織結構、組織功能、組織力等方面進行調適。在上級組織部門幫助下，連村采取一系列組織優(yōu)化措施，包括選好領頭雁、優(yōu)化配置干部隊伍以及加強組織隊伍建設等，有效實現(xiàn)組織結構優(yōu)化。同時，通過黨組織工作規(guī)范化、制度化建設，將黨組織功能發(fā)揮出來，最終實現(xiàn)基層黨組織從軟弱渙散到堅強堡壘的轉變。鄉(xiāng)村治理環(huán)境變化需要基層黨組織進行調適，基層黨組織適應性的首要任務就是優(yōu)化黨組織結構體系，如優(yōu)化村級黨組織的組織結構、人員配置等，其核心是優(yōu)化調整黨建引領下的鄉(xiāng)村治理制度體系，最終實現(xiàn)提升基層黨組織治理能力的目標。連村基層黨組織通過強化服務意識、責任意識以及與外界的資源鏈接，有效地解決了產業(yè)發(fā)展和提高人均收入等一系列問題，提升了黨組織服務能力，進一步鞏固了基層黨組織的地位。但如何通過黨建引領嵌入鄉(xiāng)村治理，基層組織適應性如何在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用，其背后機制還需要更深入地研究和分析。