萬(wàn)瀏　劉大海　王小華等

關(guān)鍵詞：國(guó)際海底區(qū)域;深海環(huán)境保護(hù);環(huán)境保護(hù)制度;深海礦產(chǎn)資源;人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)

中圖分類(lèi)號(hào)：DF90;P744 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1005-9857（2022）02-0011-07

0引言

根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》），國(guó)際海底區(qū)域（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“區(qū)域”）指國(guó)家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土。近年來(lái)，隨著陸地礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)向深海礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，全球?qū)Α皡^(qū)域”礦產(chǎn)資源的關(guān)注度越來(lái)越高。除礦產(chǎn)資源外，“區(qū)域”環(huán)境資源也是有助于增加人類(lèi)福祉的自然資產(chǎn)，對(duì)其加以保護(hù)是遵循“人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則的重要內(nèi)容。作為全球海洋治理的重要環(huán)節(jié)，加快并完善“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度研究以及實(shí)行“區(qū)域”開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)并重制度是提高海洋資源和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)水平的前提[1]。

以“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律條文的誕生時(shí)間為節(jié)點(diǎn)，“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度的形成和發(fā)展過(guò)程可分為4 個(gè)階段。① 萌芽階段（1945—1970 年）。1945年《聯(lián)合國(guó)憲章》的生效宣告聯(lián)合國(guó)正式成立，聯(lián)合國(guó)的成立是“區(qū)域”立法和“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度產(chǎn)生和完善的前提。1970年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)《關(guān)于各國(guó)管轄范圍以外海洋底床與下層土壤之原則宣言》，這是在國(guó)際范圍議定的第一個(gè)關(guān)于廣大海洋區(qū)域的制度，為后續(xù)進(jìn)一步制定“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)法律奠定基礎(chǔ)。② 成形階段（1971—1996 年）。1982年《公約》對(duì)“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，即由國(guó)際海底管理局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)管理局）代表全人類(lèi)行使“區(qū)域”內(nèi)資源的一切權(quán)利，且對(duì)“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)享有一定管轄權(quán)。1996 年《關(guān)于執(zhí)行1982 年12月10日<聯(lián)合國(guó)海洋法公約>第十一部分的協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《執(zhí)行協(xié)定》）正式生效，對(duì)“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度的條款有進(jìn)一步的規(guī)定，此時(shí)已形成“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度的初級(jí)體系。③ 發(fā)展階段（1997—2010年）。管理局頒布多部法典作為“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開(kāi)采的行為準(zhǔn)則：2000年管理局通過(guò)第一部深海采礦法典《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》[2];2002年管理局法律和技術(shù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)法技委）通過(guò)《指導(dǎo)承包者評(píng)估“區(qū)域”多金屬結(jié)核勘探活動(dòng)可能對(duì)環(huán)境造成的影響的建議》，并于2010年進(jìn)行修訂;2010年管理局大會(huì)一致通過(guò)《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》[3]，其第五條對(duì)在探礦過(guò)程中保護(hù)和保全海洋環(huán)境做出規(guī)定，并在第五部分專(zhuān)列在“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探中保護(hù)和保全海洋環(huán)境的內(nèi)容。④充實(shí)階段（2011 年至今）。2012 年管理局通過(guò)《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦與勘探規(guī)章》;2013年法技委通過(guò)《指導(dǎo)承包者評(píng)估“區(qū)域”內(nèi)海洋礦物勘探活動(dòng)可能對(duì)環(huán)境造成的影響的建議》;2016—2019年《國(guó)際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)規(guī)章（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《開(kāi)發(fā)規(guī)章（草案）》）經(jīng)歷4個(gè)版本的變化[4]，其基本原則是確?！皡^(qū)域”開(kāi)發(fā)利用和海洋環(huán)境保護(hù)相平衡[5]。

我國(guó)在“十四五”期間提出協(xié)調(diào)推進(jìn)海洋資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)，推進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)[6]。作為在“區(qū)域”內(nèi)擁有“3種資源、5塊礦區(qū)”的深海實(shí)踐大國(guó)，我國(guó)在“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度的制定和執(zhí)行中面臨諸多挑戰(zhàn)。

1“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度的發(fā)展特征

作為《公約》的重要成果，“人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則的法律實(shí)質(zhì)是主張“區(qū)域”資源為人類(lèi)共有財(cái)產(chǎn)[7]。根據(jù)該原則，“區(qū)域”資源不僅屬于當(dāng)代的全人類(lèi)，而且屬于未來(lái)的人類(lèi)社會(huì)?；谫Y源可持續(xù)發(fā)展，“區(qū)域”資源勘探與開(kāi)發(fā)中的環(huán)境保護(hù)尤為重要。在平行開(kāi)發(fā)制度下，本研究將“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度的基本特征主要總結(jié)為3點(diǎn)，即理念的更新、原則的完善以及義務(wù)和責(zé)任的明確。

1.1理念的更新

“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度作為“區(qū)域”制度的組成部分，其理念的更新可大致分為3個(gè)階段。①?gòu)摹肮Ｗ杂伞痹瓌t到“人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則[5]。英國(guó)學(xué)者Garrett Hardin認(rèn)為，公共地區(qū)的環(huán)境污染問(wèn)題只有在限制進(jìn)入和使用公地時(shí)才能得到解決。1967年馬耳他常駐聯(lián)合國(guó)代表Pardo在聯(lián)合國(guó)大會(huì)第一委員會(huì)上建議聯(lián)合國(guó)宣布國(guó)家管轄范圍以外的海床洋底及其資源是人類(lèi)的共同繼承財(cái)產(chǎn)[8]。“人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則對(duì)于維護(hù)“區(qū)域”秩序發(fā)揮重要作用。②從“人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則到“海洋命運(yùn)共同體”理念[5]。以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家拒絕簽署或批準(zhǔn)《公約》，對(duì)“人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則帶來(lái)挑戰(zhàn)。作為“人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則的繼承發(fā)展，我國(guó)提出的“海洋命運(yùn)共同體”理念更強(qiáng)調(diào)合作共贏和可持續(xù)發(fā)展，可被借鑒或引入國(guó)際立法，用于指導(dǎo)“區(qū)域”資源的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。③“海洋命運(yùn)共同體”理念進(jìn)一步契合全球海洋治理體系變革[5]?！昂Ｑ竺\(yùn)共同體”理念是指導(dǎo)全球海洋治理體系變革的新方案?？紤]到海洋的互通互聯(lián)特性，不能僅對(duì)某個(gè)或某些區(qū)域的海洋環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，而是應(yīng)將“海洋命運(yùn)共同體”理念嵌入全球海洋治理體系，合力保護(hù)海洋環(huán)境和共同增進(jìn)海洋福祉[5]。

1.2原則的完善

“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度的形成和發(fā)展離不開(kāi)相關(guān)制度原則的不斷完善?！豆s》確立的“人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則是開(kāi)展“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)和前提[9]。《公約》第十二部分確立海洋環(huán)境保護(hù)和保全的一般原則。管理局在相關(guān)規(guī)章中引入“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”原則和“最佳環(huán)境實(shí)踐”原則，如在《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》中規(guī)定管理局和擔(dān)保國(guó)應(yīng)采取《里約宣言》原則15的預(yù)先防范辦法，確保對(duì)海洋環(huán)境的有效保護(hù)[10]。

為推進(jìn)《公約》第十一部分和《執(zhí)行協(xié)定》，尤其是為確保根據(jù)《公約》第一四五條有效保護(hù)海洋環(huán)境免受有害影響，《開(kāi)發(fā)規(guī)章（草案）》（2017版）進(jìn)一步完善海洋環(huán)境保護(hù)的原則，其第四部分“環(huán)境事項(xiàng)”的第十七條規(guī)定管理局、擔(dān)保國(guó)和承包者應(yīng)適用6項(xiàng)原則，即“生物多樣性”原則和“生態(tài)完整性”原則、“最佳環(huán)境實(shí)踐”原則、“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”原則和“最佳科學(xué)證據(jù)”原則、“生態(tài)系統(tǒng)方法管理”原則、“公眾參與”原則以及“合作”原則，以此規(guī)劃、執(zhí)行和修改“區(qū)域”內(nèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)所需的措施。在當(dāng)前版本的《開(kāi)發(fā)規(guī)章（草案）》（2019版）中，關(guān)于環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容更加完善[5]，其第二條新增“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”原則。gzslib202204012147

1.3義務(wù)和責(zé)任的明確

2011年國(guó)際海洋法法庭就國(guó)家在擔(dān)保個(gè)人或?qū)嶓w從事“區(qū)域”內(nèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)時(shí)的義務(wù)和責(zé)任問(wèn)題發(fā)表咨詢(xún)意見(jiàn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)咨詢(xún)意見(jiàn)）[11]。在“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度中，擔(dān)保國(guó)的義務(wù)主要包括確保遵守義務(wù)和直接義務(wù)2個(gè)方面。

咨詢(xún)意見(jiàn)尤其強(qiáng)調(diào)擔(dān)保國(guó)應(yīng)采取法律、規(guī)章和行政措施，在其法律制度框架下“合理適當(dāng)?shù)亍贝_保其管轄下的人員遵守環(huán)境保護(hù)義務(wù)，以履行其確保遵守義務(wù)，即確保所擔(dān)保的承包者在從事“區(qū)域”內(nèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)時(shí)遵守相關(guān)規(guī)則，包括承包者與管理局訂立的合同，管理局制定的規(guī)則、規(guī)章和程序以及《公約》的相關(guān)規(guī)定[12]?！堕_(kāi)發(fā)規(guī)章（草案）》（2017版）第九十一條明確規(guī)定擔(dān)保國(guó)的確保遵守義務(wù)[9]，這種義務(wù)屬于“適當(dāng)盡職”義務(wù)，強(qiáng)調(diào)的是行為本身而非結(jié)果[12]。

直接義務(wù)指由擔(dān)保國(guó)直接負(fù)擔(dān)并必須獨(dú)立履行的義務(wù)[12]，其實(shí)際是為“確保遵守”的原則性義務(wù)而存在的，通常旨在確保所擔(dān)保的承包者從事特定行為。僅與承包者簽訂擔(dān)保合同不能認(rèn)為是履行《公約》規(guī)定的義務(wù)，還應(yīng)包括協(xié)助管理局控制“區(qū)域”內(nèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)以及采取預(yù)防性措施和最佳環(huán)境實(shí)踐以有效保護(hù)海洋環(huán)境等義務(wù)。履行直接義務(wù)可視為滿(mǎn)足擔(dān)保國(guó)“適當(dāng)盡職”的相關(guān)因素。

承包者對(duì)海洋環(huán)境具有持續(xù)義務(wù)和損害賠償責(zé)任?！堕_(kāi)發(fā)規(guī)章（草案）》（2017版）的“環(huán)境事項(xiàng)”從降低事故風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)海洋環(huán)境、評(píng)估環(huán)境影響和環(huán)境持續(xù)監(jiān)測(cè)等方面明確規(guī)定承包者對(duì)海洋環(huán)境的持續(xù)義務(wù);《開(kāi)發(fā)規(guī)章（草案）》（2017版）附錄十的“開(kāi)發(fā)利用合同標(biāo)準(zhǔn)條款”規(guī)定承包者具有海洋環(huán)境損害賠償?shù)呢?zé)任。

《開(kāi)發(fā)規(guī)章（草案）》（2019版）的第四部分“保護(hù)和保全海洋環(huán)境”對(duì)與海洋環(huán)境有關(guān)的義務(wù)作出詳細(xì)規(guī)定，包括一般義務(wù)、制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境管理系統(tǒng)。與《開(kāi)發(fā)規(guī)章（草案）》（2017版）相比，《開(kāi)發(fā)規(guī)章（草案）》（2019版）在此部分的條文數(shù)量增加4條，條文內(nèi)容則由“一般原則”變?yōu)椤耙话懔x務(wù)”。一般義務(wù)主要包括為有效保護(hù)海洋環(huán)境免受有害影響而必須采取的措施：①評(píng)估和管理“區(qū)域”內(nèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)損害海洋環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn);②在執(zhí)行此類(lèi)措施時(shí)適用最佳可得技術(shù)和最佳環(huán)境實(shí)踐;③將最佳可得科學(xué)證據(jù)納入環(huán)境決策;④評(píng)估和管理“區(qū)域”內(nèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)造成的環(huán)境影響。

2“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度存在的問(wèn)題

2.1《開(kāi)發(fā)規(guī)章（草案）》的環(huán)境保護(hù)條款

2012年管理局啟動(dòng)《開(kāi)發(fā)規(guī)章（草案）》的制訂工作[13]。在建立保護(hù)環(huán)境和解決其潛在退化問(wèn)題的機(jī)制時(shí)，環(huán)境保護(hù)制度須實(shí)現(xiàn)2個(gè)目標(biāo)。①建立各項(xiàng)制度，以最大限度地預(yù)防環(huán)境損害以及降低環(huán)境損害的可能性和程度;②強(qiáng)調(diào)環(huán)境損害的應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃和修復(fù)計(jì)劃，并為應(yīng)對(duì)可能的恢復(fù)和補(bǔ)償提供資金。然而國(guó)際社會(huì)迄今為止既沒(méi)有充分考慮“區(qū)域”內(nèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)整個(gè)海洋環(huán)境可能產(chǎn)生和實(shí)際產(chǎn)生的不利影響，也沒(méi)有執(zhí)行《公約》明確要求的“預(yù)防、減少和控制”這些影響的措施。因此，管理局必須建立全面的框架，通過(guò)適當(dāng)?shù)闹贫葋?lái)管理“區(qū)域”內(nèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)及其對(duì)海洋環(huán)境的影響，進(jìn)而對(duì)新興的深海采礦業(yè)進(jìn)行可持續(xù)和負(fù)責(zé)任的環(huán)境和商業(yè)管理。

目前《開(kāi)發(fā)規(guī)章（草案）》個(gè)別條款的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)尚未明確且實(shí)施性較低?！堕_(kāi)發(fā)規(guī)章（草案）》（2017版）中涉及“環(huán)境影響評(píng)價(jià)”和“環(huán)境管理”等的部分都沒(méi)有具體說(shuō)明環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。盡管在附錄五“環(huán)境影響報(bào)告書(shū)范本”中要求評(píng)估對(duì)現(xiàn)有物理化學(xué)環(huán)境、生物環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境等方面的影響，且在附錄七“環(huán)境管理與監(jiān)測(cè)計(jì)劃”中要求包含具體的質(zhì)量控制和管理標(biāo)準(zhǔn)，但沒(méi)有具體說(shuō)明環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)?！堕_(kāi)發(fā)規(guī)章（草案）》（2019版）中增加“制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”等內(nèi)容，并提出“就通過(guò)和修改與‘區(qū)域內(nèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)向理事會(huì)提出建議”的要求，但仍未具體說(shuō)明環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

2.2《公約》非締約國(guó)的“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)

《公約》生效后，“區(qū)域”資源開(kāi)發(fā)方面的國(guó)際法不斷發(fā)展，各締約國(guó)也紛紛加快相關(guān)國(guó)內(nèi)立法，如英國(guó)的《深海采礦法》、德國(guó)的《海底開(kāi)采法》、斐濟(jì)的《國(guó)際海底礦物管理法》、捷克的《國(guó)家管轄外海洋礦產(chǎn)資源勘察、勘探和開(kāi)發(fā)法》、湯加的《海底礦產(chǎn)資源法》和新加坡的《深海海底采礦法》。相關(guān)法律在環(huán)境保護(hù)方面主要有2個(gè)特征：①規(guī)定活動(dòng)主體的權(quán)利和義務(wù)，在環(huán)境保護(hù)方面強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”原則的重要性;②單獨(dú)并詳細(xì)規(guī)定環(huán)境保護(hù)以及由此引發(fā)的環(huán)境損害賠償，并引入保險(xiǎn)制度[14]。

然而以美國(guó)為代表的許多國(guó)家非《公約》締約國(guó)。美國(guó)堅(jiān)持“公海自由”原則并于1980年通過(guò)《深海底硬固體礦物資源法》，規(guī)定美國(guó)國(guó)家海洋與大氣管理局可向本國(guó)公民和企業(yè)批準(zhǔn)并發(fā)放深海海底勘探許可證和開(kāi)采執(zhí)照，每位領(lǐng)有執(zhí)照者必須監(jiān)控任何深海海底勘探和采礦活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境的影響，并須向政府提交有關(guān)資料，以保護(hù)海洋環(huán)境免受美國(guó)管轄下的公民從事深海海底活動(dòng)可能造成的污染。

盡管美國(guó)以國(guó)內(nèi)法的形式對(duì)深海環(huán)境保護(hù)進(jìn)行規(guī)定，但作為《公約》非締約國(guó)，其與締約國(guó)相比在“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)方面存在較大區(qū)別。一方面，美國(guó)在國(guó)際海洋法事務(wù)中沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，不利于其海洋利益的全面保護(hù)，并影響其國(guó)際談判等外交事務(wù)[15];另一方面，在遇到不符合其利益的情況時(shí)，美國(guó)完全有理由拒絕《公約》的約束且不履行《公約》的義務(wù)[15]。不論美國(guó)未來(lái)是否加入《公約》，非締約國(guó)對(duì)“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度的建立都是潛在的不可控因素[16]。

2.3“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度的利益平衡

“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度直接涉及環(huán)境保護(hù)與資源開(kāi)發(fā)的利益平衡問(wèn)題。《公約》第一四五條承認(rèn)在“區(qū)域”開(kāi)采礦產(chǎn)資源會(huì)破壞海洋環(huán)境，并要求管理局建立規(guī)則、規(guī)章和程序來(lái)保護(hù)和保存其管轄范圍內(nèi)的自然資源?！皡^(qū)域”礦產(chǎn)開(kāi)采與環(huán)境退化之間很可能涉及權(quán)衡問(wèn)題，原則上可在二者之間取得最佳平衡，以最大限度地實(shí)現(xiàn)目前和未來(lái)的人類(lèi)福利，并考慮在短期內(nèi)公平分配深海采礦的凈利益。而要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，就須制定適當(dāng)?shù)臋C(jī)制和規(guī)章來(lái)管理“區(qū)域”礦產(chǎn)開(kāi)采及其對(duì)海洋環(huán)境的影響。gzslib202204012147

“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度同時(shí)涉及開(kāi)發(fā)者各方的利益平衡問(wèn)題。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，隨著“區(qū)域”礦產(chǎn)資源勘探和開(kāi)發(fā)以及深海生態(tài)系統(tǒng)研究的同步發(fā)展，“區(qū)域”礦產(chǎn)開(kāi)采和環(huán)境保護(hù)之間具有不可調(diào)和的矛盾[2]。在目前尚未有深海采礦對(duì)環(huán)境影響全面評(píng)估結(jié)果的情況下，這一矛盾已經(jīng)超越對(duì)環(huán)境問(wèn)題本身的關(guān)注。環(huán)境保護(hù)相關(guān)規(guī)則和原則也成為各利益方保障國(guó)家利益和推行國(guó)家政策的手段和工具[13]。

3我國(guó)對(duì)“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐和展望

3.1 參與制定“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度

作為“區(qū)域”事務(wù)的重要參與者和貢獻(xiàn)者，我國(guó)本著“人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則積極參與《開(kāi)發(fā)規(guī)章（草案）》的談判。我國(guó)已于2017年12月、2018年9月和2019年10月就《開(kāi)發(fā)規(guī)章（草案）》提交3次書(shū)面意見(jiàn)。在最近一次（2019年）提交的意見(jiàn)中，在第二部分“關(guān)于《開(kāi)發(fā)規(guī)章（草案）》的重點(diǎn)問(wèn)題”中提出獨(dú)立專(zhuān)家在提供海洋環(huán)境保護(hù)咨詢(xún)中的重要性，在第三部分“關(guān)于《開(kāi)發(fā)規(guī)章（草案）》的具體條款”中提出增加資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)相平衡的原則、進(jìn)一步明確關(guān)于造成嚴(yán)重環(huán)境影響后相關(guān)執(zhí)行權(quán)主體的要求、建議將“申請(qǐng)書(shū)”改為“環(huán)境計(jì)劃”或“環(huán)境事項(xiàng)”以及進(jìn)一步澄清和明確“環(huán)境管理系統(tǒng)”的要求。

由上述評(píng)論意見(jiàn)可以看出，我國(guó)積極參與“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度的制定過(guò)程，對(duì)于深海采礦的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題也極為重視，并不斷為“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)“中國(guó)智慧”和“中國(guó)方案”。

3.2 對(duì)“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)的國(guó)內(nèi)法探索

2011年中國(guó)大洋礦產(chǎn)資源研究開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)開(kāi)始對(duì)“區(qū)域”開(kāi)發(fā)規(guī)章制定的跟蹤研究進(jìn)行立項(xiàng)。2012年全國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作辦公室開(kāi)展“深海采礦規(guī)章制定與海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略”社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目研究。2016年《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《深海法》）在第二章“勘探開(kāi)發(fā)”中規(guī)定承包者保護(hù)海洋環(huán)境以及應(yīng)對(duì)“嚴(yán)重?fù)p害海洋環(huán)境等事故”的義務(wù)，在第三章以專(zhuān)章的形式對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)作出規(guī)定：①承包者應(yīng)在合理范圍內(nèi)對(duì)采礦過(guò)程中對(duì)海洋環(huán)境造成的負(fù)面影響進(jìn)行控制;②承包者應(yīng)調(diào)查并評(píng)估資源開(kāi)發(fā)對(duì)海洋環(huán)境的影響，并做好環(huán)境監(jiān)測(cè)工作;③承包者應(yīng)采取必要措施“保護(hù)和保全稀有或者脆弱的生態(tài)系統(tǒng)”，以達(dá)到保護(hù)生物多樣性和可持續(xù)利用海洋資源的目的。2017年《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)許可管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《許可管理辦法》）在“區(qū)域”資源勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境影響報(bào)告和海洋環(huán)境損害應(yīng)急預(yù)案等審查內(nèi)容方面進(jìn)一步提供更加詳細(xì)的規(guī)則。

3.3展望

3.3.1加強(qiáng)深海采礦對(duì)海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)影響的研究，為相關(guān)立法打下基礎(chǔ)

“區(qū)域”采礦對(duì)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)影響的研究是全面評(píng)估采礦風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)，而現(xiàn)有研究成果尚不足以對(duì)此進(jìn)行支撐。同時(shí)，“區(qū)域”采礦的環(huán)境保護(hù)與其利益相關(guān)方尤其是承包者緊密聯(lián)系，對(duì)于采礦的環(huán)境評(píng)價(jià)、環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)及其具體實(shí)施將直接影響整個(gè)采礦項(xiàng)目的正常運(yùn)行和資金投入等事項(xiàng)，而現(xiàn)有科學(xué)資料仍不足以在所需的復(fù)雜操作水平上提供實(shí)現(xiàn)此項(xiàng)義務(wù)的具有信心的指導(dǎo)。因此，我國(guó)應(yīng)在深海礦產(chǎn)資源勘探和開(kāi)采技術(shù)（尤其是減少環(huán)境影響技術(shù)）攻關(guān)以及國(guó)際金屬市場(chǎng)調(diào)查等領(lǐng)域繼續(xù)深耕。

3.3.2聚焦勘探和開(kāi)采技術(shù)研究，

為商業(yè)化開(kāi)采和深海采礦產(chǎn)業(yè)化做好技術(shù)儲(chǔ)備為穩(wěn)步推進(jìn)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)，我國(guó)在短期內(nèi)仍須聚焦深海資源勘探和開(kāi)采的技術(shù)研究，而不應(yīng)急于進(jìn)行深海資源勘探和開(kāi)采。對(duì)內(nèi)，進(jìn)一步精確計(jì)算未來(lái)深海采礦的成本和收益，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行正確評(píng)估，統(tǒng)籌考慮深海環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)等方面;對(duì)外，加強(qiáng)與發(fā)達(dá)國(guó)家的采礦技術(shù)交流與合作，促進(jìn)“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用，保障“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)權(quán)益，兼顧資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的科學(xué)環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)。

4對(duì)策建議

“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度經(jīng)歷較長(zhǎng)的發(fā)展歷程，對(duì)“區(qū)域”礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)的環(huán)境保護(hù)進(jìn)行較為全面的規(guī)定，但尚不完善?！堕_(kāi)發(fā)規(guī)章（草案）》的制定對(duì)我國(guó)在“區(qū)域”的勘探開(kāi)發(fā)以及國(guó)內(nèi)法的制定提出更高的要求。我國(guó)是第一批申請(qǐng)深海礦產(chǎn)資源勘探合同的先驅(qū)投資者，對(duì)于參與制定“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度既是機(jī)遇又是挑戰(zhàn)。從國(guó)際形勢(shì)來(lái)看，美國(guó)、日本和挪威等發(fā)達(dá)國(guó)家都將目光集中在深海領(lǐng)域。在深海礦產(chǎn)資源有限的情況下，我國(guó)作為全球可持續(xù)深海采礦利益相關(guān)方的代表，須踐行真正的多邊主義，有效遵守和實(shí)施國(guó)際規(guī)則，構(gòu)建更加公平合理的全球環(huán)境治理體系。本研究主要從完善“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度和我國(guó)參與“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度實(shí)踐2個(gè)方面提出對(duì)策建議。

4.1完善“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度

目前國(guó)際上已初步形成“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度體系，但仍須在制定環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、探索政策環(huán)境和平衡各方利益等方面進(jìn)一步完善。

4.1.1制定環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)

基于《開(kāi)發(fā)規(guī)章（草案）》（2019版）進(jìn)一步完善環(huán)境保護(hù)相關(guān)條款，盡快制定明確且具有可實(shí)施性的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，平衡資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，注重“區(qū)域”生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用[17]。建議管理局專(zhuān)門(mén)建立關(guān)于深海采礦對(duì)環(huán)境的影響和可持續(xù)發(fā)展的科研部門(mén)，從科學(xué)層面解決由深海采礦引起的環(huán)境問(wèn)題。尤其應(yīng)盡快組織利益相關(guān)方與科學(xué)家召開(kāi)研討會(huì)，加快“區(qū)域”環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)制定。與之相結(jié)合，建立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境監(jiān)測(cè)部門(mén)，對(duì)各國(guó)在深海采礦過(guò)程中產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督和管理，并制定配套制度。

4.1.2探索政策環(huán)境

在建立“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度的過(guò)程中，面對(duì)非締約國(guó)等潛在不確定性因素，應(yīng)在國(guó)際層面探索全球性、多區(qū)域和多層次的政策環(huán)境，為相關(guān)規(guī)則的制定做好準(zhǔn)備。深海采礦業(yè)是新興行業(yè)，多金屬結(jié)核、富鈷結(jié)殼和多金屬硫化物等不同種類(lèi)深海礦產(chǎn)的開(kāi)采活動(dòng)對(duì)其原有賦存環(huán)境的影響有較大差異，利益相關(guān)方應(yīng)接受發(fā)展綜合方法來(lái)保護(hù)海洋環(huán)境這一不可否認(rèn)的艱巨挑戰(zhàn)。管理局成員國(guó)強(qiáng)調(diào)采取全球性、多區(qū)域和多層次的方法，為特定地點(diǎn)的深海采礦和相關(guān)活動(dòng)制定和實(shí)施更好的環(huán)境政策和操作框架[18]。

4.1.3平衡各方利益

管理局應(yīng)努力平衡各方利益，盡量避免出現(xiàn)任何阻礙《開(kāi)發(fā)規(guī)章（草案）》按時(shí)出臺(tái)的情況?！堕_(kāi)發(fā)規(guī)章（草案）》對(duì)主體和附件內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)有所調(diào)整，其中主體內(nèi)容側(cè)重于環(huán)境管理的程序性?xún)?nèi)容，而附件內(nèi)容更側(cè)重于環(huán)境技術(shù)等實(shí)操內(nèi)容[13]。盡管該做法有利于加快《開(kāi)發(fā)規(guī)章（草案）》的討論進(jìn)度，但由于附件內(nèi)容關(guān)系到擔(dān)保國(guó)和承包者的切身利益，更有可能成為立法進(jìn)程中各利益方博弈的焦點(diǎn)，管理局對(duì)此須妥善應(yīng)對(duì)。

4.2我國(guó)參與“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度實(shí)踐

4.2.1參與制定“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度

我國(guó)作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，應(yīng)深入?yún)⑴c《開(kāi)發(fā)規(guī)章（草案）》的制定，同時(shí)增進(jìn)與管理局的密切聯(lián)系，圍繞“區(qū)域”資源開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)中關(guān)乎國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的重要議題積極貢獻(xiàn)“中國(guó)方案”。我國(guó)在《開(kāi)發(fā)規(guī)章（草案）》的評(píng)論意見(jiàn)中應(yīng)以促進(jìn)“區(qū)域”資源開(kāi)發(fā)為導(dǎo)向，統(tǒng)籌考慮開(kāi)發(fā)成本、繳費(fèi)機(jī)制和惠益分享機(jī)制，同時(shí)統(tǒng)籌考慮資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)之間的平衡，避免過(guò)于嚴(yán)苛的環(huán)境保護(hù)制度導(dǎo)致對(duì)資源開(kāi)發(fā)產(chǎn)生不合理的限制。

在完善“區(qū)域”環(huán)境保護(hù)制度的過(guò)程中，可參考傳統(tǒng)的海洋環(huán)境保護(hù)公約以及國(guó)內(nèi)法中可適用于“區(qū)域”內(nèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的海洋環(huán)境保護(hù)公約，并與現(xiàn)有的國(guó)際海洋環(huán)境保護(hù)法律相協(xié)調(diào)。重視“區(qū)域”采礦情況下的海洋環(huán)境保護(hù)，積極履行我國(guó)的擔(dān)保國(guó)義務(wù)，從技術(shù)層面和規(guī)則層面支持管理局的工作，提升國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。同時(shí)，加強(qiáng)與其他國(guó)家的交流與合作，共享經(jīng)驗(yàn)和信息，以引領(lǐng)海洋秩序的意念增進(jìn)國(guó)際社會(huì)的共同利益以及共同保護(hù)深海生態(tài)系統(tǒng)。

4.2.2繼續(xù)完善國(guó)內(nèi)海洋環(huán)境保護(hù)制度