重大公共衛(wèi)生事件下城市綠地防控單元的構(gòu)建及其運行機制探討

費文君 黎鐘瀟

摘要：新型冠狀病毒肺炎疫情爆發(fā)為我國傳染病防控治理帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。綠地是城市中最具彈性的公共空間。為促使其防控效能的高效發(fā)揮，在梳理重大公共衛(wèi)生事件下綠地防災避險規(guī)劃現(xiàn)存問題和發(fā)展趨勢的基礎上，探討了城市綠地在應對疫情時承擔的防御、減緩、治理等作用，并從城市級、區(qū)級、社區(qū)級3個空間尺度提出了城市綠地防控單元的規(guī)劃策略，形成了“平疫結(jié)合”的運行管理機制，以期在城市內(nèi)建立“網(wǎng)絡+點狀”的綠地防控單元體系，有效組織城市綠地與其他防災空間，減少城市非常時期的人員傷亡及財產(chǎn)損失。

關(guān)鍵詞：重大公共衛(wèi)生事件;城市綠地;防控單元;運行機制

中圖分類號：TU986

文獻標志碼：A

文章編號：1671-2641（2022）01-0079-05

收稿日期：2020-12-25

修回日期：2021-04-21;2021-07-26

Abstract： The outbreak of the new crown epidemic has brought severe challenges to the prevention and control of infectious diseases in China. Green space is the most flexible public space in the city. In order to promote the efficient use of green space prevention and control effectiveness， this article discusses the role of urban green space in defense， mitigation， and governance in response to the epidemic based on the existing problems and development trends of the green space disaster prevention and avoidance plan under major public health incidents. In addition， a planning strategy of the urban green space prevention and control unit is proposed from the three spatial scales of city level， district level and community level， forming an operation and management mechanism that combines normal and epidemic prevention， in order to establish a “network + point-like” green space prevention and control unit system in the city， effectively organize? urban green space and other disaster prevention spaces， and reduce casualties and property losses in the city during emergency periods.

Key words： Major public health incident; Urban green space; Prevention and control unit; Operating mechanism

2020年初，新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱“新冠疫情”）席卷全球。城市是重大公共衛(wèi)生事件防控治理的主要單位，綠地因其分布廣泛、類型豐富且自成體系，成為城市防災空間體系中的主要外部空間，在應對疫情時發(fā)揮著重要的防減作用。重大公共衛(wèi)生事件的爆發(fā)喚起了城市對綠地助力災害風險防控治理規(guī)劃的極大重視。

在國外，城市綠地和人類健康關(guān)系的研究一直受到重視。Mass J、Van den B等探討了城市綠地分布情況對人類健康影響的差異[1～3]，Sang ? O等研究了影響不同年齡和性別人群對城市綠地感知的因素[4]。新冠疫情后，美國等地注重對城市綠地的管控，基于公平性原則，創(chuàng)新了公園綠地規(guī)劃建設標準、投資優(yōu)先級評估、長效管理機制的應對方案，也為我國城市綠地的使用管理帶來啟示[5]。

在國內(nèi)，非典型肺炎的發(fā)生讓眾多學者與專家對城市綠地減災避險功能展開了更為深入的思考，但相關(guān)規(guī)劃和研究仍然集中在地震、火災等常規(guī)災害。新冠疫情的爆發(fā)讓城市綠地醫(yī)療檢測、物理隔離、戰(zhàn)略留白等功能重新被認識。學者們的研究集中在3個方面：1）在布局規(guī)劃方面，提出了通過結(jié)合社區(qū)生活圈構(gòu)建綠色防疫隔離圈的的想法，合理布置點狀、帶狀及面狀綠地，使得城市綠色空間健康效益最大化[6～7];2）在景觀優(yōu)化方面，從生理、心理及社會健康3個方面提出了以防疫為導向的城市綠地康復景觀設計策略[8]，并從綠地所處環(huán)境、內(nèi)部植物顏色等方面調(diào)查了新冠疫情期間居民對居住區(qū)綠地的景觀偏好，提出了優(yōu)化方法[9～10];3）在管理治理方面，提出了建立內(nèi)外聯(lián)防聯(lián)動機制，實施分級分類分區(qū)域管控等新冠疫情期間公園綠地的管理方法，使城市綠地對重大衛(wèi)生事件的防控治理被進一步完善[11]。

目前，城市綠地應對重大公共衛(wèi)生事件的相關(guān)研究在新冠疫情后爆發(fā)，但是如何順應現(xiàn)有的分區(qū)、分級治理，在規(guī)劃階段將單元化模式與城市綠地相結(jié)合，構(gòu)架城市綠地防控網(wǎng)絡體系，仍需要進一步探討。本文在我國重大公共衛(wèi)生事件突發(fā)的背景下，基于“城市級-區(qū)級-社區(qū)級”3個空間尺度，開展城市綠地防控規(guī)劃的研究，以期完善綠地防災減災功能，增強城市免疫力。

1重大公共衛(wèi)生事件下城市綠地存在的問題

中國作為一個快速崛起的大國，在治理城市方面經(jīng)驗不足[12]。綠地是城市中最具彈性的公共空間，其在防災避險規(guī)劃設計與應急管控機制等方面存在的問題也逐漸暴露。在現(xiàn)行《城市綠地防災避險設計導則》（建辦城[2018]1號）等指導文件與各城市綠地系統(tǒng)等上位規(guī)劃中，多強調(diào)綠地如何針對常規(guī)災害防減進行結(jié)構(gòu)布局、規(guī)模確定和要素配置。而在新冠疫情爆發(fā)初期，大部分城市采取“一刀切”措施對綠地嚴加管控，直至2020年3月，南京等地才在復工達產(chǎn)等通知中提出：“游園綠地、公園廣場、室外文化體育設施等公共空間恢復開放”。此類情況體現(xiàn)出城市綠地準備不足、倉促上陣、被動應對、措施單一等問題[13]，反映了城市綠地在上位規(guī)劃中缺少對重大衛(wèi)生事件預防、減緩等功能的研究，導致其在災時的綜合利用缺乏舉措，無法充分發(fā)揮防控治理效能。

2城市綠地疫情防控新思路

在新冠疫情期間，我國各地區(qū)壓實地方黨委和政府責任，強化防控網(wǎng)格化管理，運用分區(qū)分級差異化防控的模式，將新冠疫情的管控化整為零，推動我國步入疫情常態(tài)化管理階段。而城市綠地作為與人類健康緊密聯(lián)系的綠色空間，可復合多種社會功能，在應對疫情時具有較大進化空間[6]。隨著“韌性城市”概念與疫情防減的結(jié)合，城市綠地的留白作用被著重強調(diào)，單元防控模式為城市綠地應對重大衛(wèi)生事件提供了新方向，疫情防控體系建設朝著“生活圈-城鎮(zhèn)圈-市域”全空間尺度單元發(fā)展[14]。由此，本文提出了建立城市綠地防控單元體系，削減重大衛(wèi)生事件影響的思路，形成“多層次、多類型”的規(guī)劃機制，在疫情期間有序地為居民提供可供救援、活動的綠地空間，保障城市綠地預防、減緩、治理等能力高效發(fā)揮。

3城市綠地防控單元構(gòu)建策略

3.1疫情時期各類綠地承擔的功能

在《城市綠地防災避險設計導則》中，城市綠地被劃分為城市隔離緩沖綠帶與緊急、中短期及長期防災避險綠地（表1）。根據(jù)城市綠地的特點及角色，重大衛(wèi)生事件的突發(fā)讓各類綠地對疫情的防減功能重新被認識（表2）。

3.2綠地防控單元構(gòu)建

本文將綠地防控單元劃分為城市級、區(qū)級和社區(qū)級，各類單元構(gòu)建應該結(jié)合人口規(guī)模、治理能力、行政邊界、城市道路、救援機構(gòu)、自然條件綜合劃定，合理確定疫情信息收集、評估和救助的空間單元規(guī)模和邊界[15]。疫情期間，長期、中短期及緊急防災避險綠地發(fā)揮的作用各有側(cè)重，以此為核心形成的各級單元所具備的主要功能也存在一定差異，具體構(gòu)建策略如下文。

3.2.1城市級綠地防控單元

新冠疫情蔓延后，將綠地作為城市規(guī)劃戰(zhàn)略性留白空間顯得十分必要。綜合公園等綠地功能完備、空間豐富，可作為建設方艙醫(yī)院的儲備空間，支撐城市片區(qū)防疫管控和應急服務。以其為中心形成的城市級綠地防控單元在高效管理下級單元的同時，應重點確保疫情時期救援防治行為不進行跨區(qū)流動。阿根廷政府在Tecnopolis公園內(nèi)建立了方艙醫(yī)院，聯(lián)動城市內(nèi)部各類醫(yī)院管控新冠肺炎患者的收治，減緩新冠疫情治理壓力。整體而言，城市級綠地防控單元構(gòu)建注重布局規(guī)劃、綠地建設、隔離配置及信息交流4個方面（圖1）。

1）布局規(guī)劃：以長期防災避險綠地為核心，構(gòu)建網(wǎng)絡化、組團化的城市級綠地防控單元。眾多研究表明，城市密集區(qū)域人口易感染程度增加，城市級綠地防控單元作為集中治療和救護的重要空間，應在遠離城市中心、主導風向的下風向等區(qū)域選擇綜合公園、郊野公園等綠地，并依托此類綠地可擴建醫(yī)院以及現(xiàn)有醫(yī)療機構(gòu)的有效容納量，結(jié)合客觀救助需求量合理規(guī)劃單元規(guī)模，確保多個城市級綠地防控單元可完全覆蓋整個城市。

2）綠地建設：需在分區(qū)、植被等方面強化城市隔離和控制污染的作用。綜合考慮城市主導風向和內(nèi)部功能分布要求，采用確?？臻g安全性與獨立性、控制傳染源、切斷傳染途徑的設計思路，根據(jù)長期防災避險綠地的災時分區(qū)，將公園內(nèi)部劃分為以物資存儲與裝卸、停車場與直升機臨時停機坪等區(qū)域為主的潔凈區(qū)，以醫(yī)療區(qū)域為主的易感染區(qū)，及種植具有一定殺菌能力植物的隔離區(qū)。

3）隔離邊界：城市級綠地防控單元的邊界多選擇山脈、河流等自然隔離帶，確保各單元之間相對獨立。此外，順應城市主導風向，充分串聯(lián)城市現(xiàn)有綠地、河流、山地、高層建筑等構(gòu)建城市級通風廊道，有效疏解城市傳染物[16]。

4）信息交流：構(gòu)建重大公共衛(wèi)生事件協(xié)調(diào)信息平臺，要素包括：a.醫(yī)療機構(gòu)、公共衛(wèi)生部門等機構(gòu)要素，實現(xiàn)單元之間各類防控救援資源合理配置;b.決策人員、情報人員等人員要素，使城市重大公共衛(wèi)生事件信息與指導決策充分契合，確保決策的時效性和精準性;c.數(shù)據(jù)梳理技術(shù)、海量數(shù)據(jù)存儲技術(shù)、信息可視化技術(shù)等技術(shù)要素，維護信息庫的安全及穩(wěn)定。防控及救援信息在單元內(nèi)部信息庫之間層層傳遞，形成由城市指揮中心到社區(qū)的信息網(wǎng)絡，確保在重大公共衛(wèi)生事件來臨之際，單元能夠高效發(fā)揮防災減災作用。

3.2.2區(qū)級綠地防控單元

區(qū)級綠地防控單元作為城市級單元與社區(qū)級單元之間的“中轉(zhuǎn)站”，應做好兩者的協(xié)調(diào)工作，并在城市級單元的控制范圍內(nèi)，實現(xiàn)與其他同級單元的聯(lián)防聯(lián)控。區(qū)級綠地防控單元的構(gòu)建注重結(jié)構(gòu)布局、交通綠道、隔離綠帶3個方面（圖2）。

1）結(jié)構(gòu)布局：根據(jù)救援需求，醫(yī)療機構(gòu)出動的救援力量需在5 min之內(nèi)覆蓋全單元，結(jié)合城市人口分布與醫(yī)療機構(gòu)可容納量，確定區(qū)級綠地防控單元規(guī)模。單元內(nèi)部以公園綠地、廣場，聯(lián)合體育場、會展中心、校園操場等其他開放空間構(gòu)成體系，形成物資儲備、隔離治療的集中性區(qū)域，進一步確保生活與應急物資的就近供應，以及完成部分感染者診斷、收治、隔離觀察等任務。武漢江夏大花山戶外運動中心運用周邊廣場、運動館建成方艙醫(yī)院，集中收治齊心片區(qū)及臨近區(qū)域的輕癥新冠疫情患者，成為“雷神山”“火神山”及各類醫(yī)院“中轉(zhuǎn)站”。

2）交通綠道：非疫情時期，城市交通綠道在確保順利運輸?shù)耐瑫r，承擔著景觀、生活等重要功能。在疫情時期，城市交通綠道主要用于物資運輸、救援運輸以及居民日常必要出行。其中，救援運輸綠道應與物資運輸及居民日常出行的道路網(wǎng)絡體系相隔離，基于快速路、主干道與各級綠地防控單元具有的良好連通性與可達性，構(gòu)建“潔污分離”的交通網(wǎng)絡系統(tǒng)，避免在運輸感染者過程中發(fā)生病毒擴散的問題，形成各級綠地防控單元聯(lián)系交流的重要載體。

3）隔離綠帶：針對各類城市傳染病，隔離、通風是最有效的治理措施，是防控疾病傳播的有效措施，也是防控病毒傳播的重要部分[17]。確定隔離綠帶的寬度及高度時，明確病毒傳播方式及距離，綜合評定隔離綠帶內(nèi)部植物等要素對病毒的削弱作用，計算隔離綠帶最小寬度;同時，隔離綠帶冠層高度應盡可能沿主導風向呈梯度變化[18]。

3.2.3社區(qū)級綠地防控單元

在此次新冠疫情中，各地全面實施社區(qū)封閉式管理，把好疫情防控“第一關(guān)口”與“重要堡壘”，有效切斷疫情擴散蔓延的渠道[19～20]。社區(qū)級綠地防控單元需為內(nèi)部居民提供舒緩身心、釋放壓力、放松心情的綠色空間，也為防控宣傳、物資堆放、診斷場所搭建提供戶外空間，降低人群在狹小、封閉的室內(nèi)空間聚集所帶來的交叉感染風險。新冠疫情期間，重慶萬州太白街道組織社區(qū)工作人員，運用山灣小游園開展秋冬季節(jié)疫情防控宣傳;吉林長沈社區(qū)疫情防控和綠化管理兩不誤，不斷推動組團綠地、宅間綠地的景觀美化，確保新冠疫情期間隔離在家的居民“窗外有綠”，在進一步強化社區(qū)管理的同時，充分運用綠地緩解居民居家隔離壓力。整體而言，社區(qū)級綠地防控單元應重點確定其規(guī)模布局和綠地建設2個方面（圖3）。

1）規(guī)模布局：以“5 min-10 min-15 min生活圈”建設為契機，通過社區(qū)或街道邊界劃定范圍，圍繞游園、居住區(qū)附屬綠地等構(gòu)建社區(qū)級綠地防控單元，確保單元內(nèi)部具有基礎且完善的醫(yī)療設施、隔離設施、體育設施、生活設施等，承擔感染者與疑似感染病例的初步診斷與隔離的任務，并以點狀綠地空間、慢行綠道構(gòu)建社區(qū)級綠色網(wǎng)絡，強化單元空間韌性。

2）綠地建設：疫情發(fā)生后，多數(shù)人易產(chǎn)生焦慮、煩躁、抑郁等情緒，社區(qū)內(nèi)道路綠地、組團綠地、宅間綠地等區(qū)域作為居民身邊的“最后一寸綠”，是心理疏導、緩解壓力、康復治療的重要空間。在進行綠地配置時，應注重空間布局的均衡性，盡量為城市家庭陽臺提供均等的視覺放松機會[6]，并加強內(nèi)部運動設施、隔離設施等要素建設，建立一個景觀協(xié)調(diào)、功能齊全、老少皆宜且清潔衛(wèi)生的“互動型”社區(qū)級綠地防控單元。

3.3城市綠地防控單元管理落實

城市綠地防控單元采用“自上而下+平疫結(jié)合”的管控措施（圖4）。由國家應急管理部門牽頭，從中央到地方形成城市綠地防控單元治理網(wǎng)絡，實行屬地化管理模式。平時，將防控單元建設作為城市夯實重大公共衛(wèi)生事件治理基礎中的重要一步，而疫時構(gòu)建 “單元間有效隔離，單元內(nèi)充分供給”的新型城市防疫組團，通過平時與特殊時期的有序轉(zhuǎn)變，形成“統(tǒng)一指揮、反應靈敏、上下聯(lián)動、專常兼?zhèn)?、平?zhàn)結(jié)合”的城市綠地防控單元管理模式，有效助力城市重大衛(wèi)生事件的防控與治理。

3.3.1城市級綠地防控單元層面

城市級綠地防控單元的管理應著重把握內(nèi)部綠地建設與防災設施管控機制、風險監(jiān)測機制的完善。決策者在制定城市上位規(guī)劃時，可將防控單元建設納入考慮范圍之內(nèi)。依據(jù)單元劃分適度優(yōu)化城市綠地布局，并在防控預警機制中，從綠地防疫功能提升、物資儲備、平災轉(zhuǎn)換等方面，形成重大公共衛(wèi)生事件下城市綠地防控單元應急措施。此外，不斷強化城市級綠地防控單元的風險監(jiān)測主體作用，并以應急管理局作為信息統(tǒng)籌與發(fā)布的唯一部門，收集單元內(nèi)綠地及設施使用情況、感染人數(shù)、傷亡程度、傳染特點和傳播時效等多重數(shù)據(jù)，快速定位疫情傳染源，確保信息統(tǒng)一發(fā)布，并借助科技力量構(gòu)建監(jiān)測、分析、發(fā)布一體化的重大公共衛(wèi)生事件風險監(jiān)測機制，實現(xiàn)有效的上情下達和下情上傳。

3.3.2區(qū)級城市綠地防控單元層面

區(qū)級綠地防控單元應重點圍繞組織管理體系、應急救援、工作機制等要素，建立城市綠地與其他防災空間、各類應急救援設施的聯(lián)動管控機制。以區(qū)應急管理局牽頭，聯(lián)合內(nèi)部綠地、體育館、展覽館、應急救援設施等責任人，組建疫情聯(lián)動管控小組，廣泛動員企業(yè)、救援團體等社會力量，將常態(tài)風險防范排查、非常態(tài)應急響應責任下沉到各單位成員，確保防控單元內(nèi)綠地能在疫情時期迅速與其他防災空間、應急救援設施形成防控網(wǎng)絡，并從信息聯(lián)動、物資聯(lián)動、救援聯(lián)動等方面形成應急保障與工作機制，促使單元各類節(jié)點緊密聯(lián)系，實現(xiàn)“1+1>2”的有機融合。

3.3.3社區(qū)級城市綠地防控單元層面

社區(qū)級綠地防控單元作為疫情防控的“最小支持單元”，其管理機制的建設注重疫情宣傳教育制度的健全與應急隔離管控措施的優(yōu)化。運用主題演講、發(fā)放宣傳手冊等方式，在防控單元內(nèi)居民日常游憩的社區(qū)游園與廣場、中小學校等重要空間節(jié)點，定期組織開展形式多樣、內(nèi)容豐富的社區(qū)重大公共衛(wèi)生事件防控宣傳活動，確保社區(qū)級綠地防控單元內(nèi)教育科普工作無死角。此外，以社區(qū)干部為首，構(gòu)建包含“下沉”黨員干部、社區(qū)物業(yè)管理人員、樓棟長、社區(qū)志愿者的服務隊伍，在控制病毒傳播風險與滿足居民疫情時期日常生活需求的同時，重點針對不同風險程度單元的內(nèi)部居民進行強制性和引導性的出行需求管理，以戶為基本單位，運用錯峰出行管理機制，最大化程度方便居民分時分區(qū)使用社區(qū)內(nèi)部綠地，使居民隔離不封閉，減少長期隔離產(chǎn)生的精神焦慮和“恐疫”心理。

4應用成效

以廣州市為例，2021年5月，當?shù)匦鹿谝咔橥话l(fā)，城市綠地防控單元的構(gòu)建將管控區(qū)域、城市綠地、醫(yī)療設施、救援道路等“疊加”至同一張底圖上，實現(xiàn)了城市疫情管控“一張圖”全覆蓋，指導了廣州市分區(qū)域、分級、分層管控疫情，確保了開放空間與資源利用高效運轉(zhuǎn)，以及疫情信息實時匯總預警。

廣州市白云區(qū)、荔灣區(qū)、天河區(qū)等多個城區(qū)以社區(qū)或街道為單位構(gòu)建社區(qū)級城市綠地防控單元，利用天河公園東門、龍騰公園、星海公園、李氏公祠堂旁小游園等城市綠地，以及華標社區(qū)、逢緣社區(qū)等多個社區(qū)內(nèi)的廣場、運動場，快速布局，有序?qū)卧獌?nèi)常住人口展開核酸檢測工作，并與上級城市綠地防控單元實時對接，將感染患者“點對點”地轉(zhuǎn)移至廣州醫(yī)科大學附屬市八醫(yī)院進行閉環(huán)收治管理，實現(xiàn)了特殊時期定向快速調(diào)動單元內(nèi)部綠地資源、醫(yī)用物資和醫(yī)護人員。此外，廣州新冠疫情防控小組將各級城市綠地防控單元實時監(jiān)控的疫情信息自下而上逐級匯總，形成了疫情管控信息網(wǎng)絡，為新冠疫情風險分析、應急處置與資源調(diào)配提供了精準、及時、有效的數(shù)據(jù)支撐。城市綠地防控單元的構(gòu)建確保了廣州市各區(qū)域在3天之內(nèi)完成全員核酸檢測工作，并在一個月內(nèi)將百余個感染者涉及的重點場所或小區(qū)降為低風險地區(qū)，清零了150余例包含危重癥、重癥在內(nèi)的感染者，且無一死亡，新冠疫情防控效果顯著。之后，廣州市逐步恢復堂食、開放公園，進入了疫情常態(tài)化防控。

5總結(jié)

城市綠地防控單元建設是多方協(xié)作合力的成果。本文基于對國家政策、城市綠地防災規(guī)劃建設熱點及疫情特征的分析，從布局規(guī)劃、要素設施、管控機制等方面提出了“城市級-區(qū)級-社區(qū)級”綠地防控單元構(gòu)建的思路。其中，單元的規(guī)模結(jié)構(gòu)與內(nèi)部綠地建設質(zhì)量，以及各單元之間的聯(lián)防聯(lián)控對治理效能的發(fā)揮具有較大影響。城市綠地防控單元的構(gòu)建進一步強調(diào)了綠地在重大公共衛(wèi)生事件中預防、救助、隔離等作用，有助于優(yōu)化城市綠地系統(tǒng)的布局結(jié)構(gòu)，解決城市規(guī)劃中重大公共衛(wèi)生事件應對措施不足的問題。但本文僅對城市綠地防控單元的構(gòu)建進行了初步探索。后續(xù)研究將結(jié)合城市自身發(fā)展特點，運用地理信息系統(tǒng)、虛擬現(xiàn)實、互聯(lián)網(wǎng)等先進技術(shù)方法，對城市綠地防控單元的系統(tǒng)性和量化進行深入研究，以形成一套科學完善的單元構(gòu)建方法，實現(xiàn)精準高效的防控，保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全。

注：圖片均為作者自繪

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作者簡介：

費文君/1982年生/男/江蘇蘇州人/博士/南京林業(yè)大學（南京 210037）/副教授/研究方向為城鄉(xiāng)綠地系統(tǒng)

黎鐘瀟/1998年生/男/湖南岳陽人/南京林業(yè)大學（南京 210037）/在讀碩士研究生/專業(yè)方向為城鄉(xiāng)綠地系統(tǒng)