農(nóng)民收入：結(jié)構(gòu)性問題與均衡性增長

曹 紅

(首都醫(yī)科大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100069)

黨的十八大以來，農(nóng)民收入(1)本文的“農(nóng)民收入”一般指“農(nóng)民人均可支配收入”?？焖僭鲩L，增勢良好。從2014年到2021年(2)國家統(tǒng)計局在1978年至2012年在農(nóng)民人均收入上統(tǒng)計“農(nóng)民人均純收入”指標(biāo)，從2013年開始統(tǒng)計“農(nóng)民人均可支配收入”指標(biāo)，不再統(tǒng)計“農(nóng)民人均純收入”指標(biāo)，二者在統(tǒng)計口徑上存在一定差別，由此，二者在作為統(tǒng)計結(jié)果的具體數(shù)字上也有出入。因此，2013年農(nóng)民人均收入的增長率不可計算或只能粗略計算，所以，本文在農(nóng)民人均收入絕對數(shù)額和增長率上的數(shù)據(jù)使用2014年以來的數(shù)據(jù)。，農(nóng)民收入年度名義增速和實際增速均超過了當(dāng)年經(jīng)濟增長速度。平均下來，8年間農(nóng)民收入年均名義增速超過國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)0.51個百分點，而其年均實際增速也高于GDP年均實際增速0.68個百分點。此外，從2014年到2021年，農(nóng)民收入由10489元增長至18931元，年均名義和實際增速分別達到了9.11%和7.07%，分別高于城鎮(zhèn)居民1.54和1.55個百分點(3)數(shù)據(jù)通過國家統(tǒng)計局網(wǎng)站年度數(shù)據(jù)庫中的相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出。年度數(shù)據(jù)[DB/OL].https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01，2022-05-06.?？梢姡谌娼ǔ尚】瞪鐣陂g，與經(jīng)濟發(fā)展和市民收入相比較，農(nóng)民收入的增長情況十分可觀。但是，在這一期間農(nóng)民收入增長中出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性問題更值得關(guān)注。

一、農(nóng)民收入增長中的結(jié)構(gòu)性問題

黨的十八大以來，農(nóng)民收入在來源結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)出農(nóng)業(yè)經(jīng)營凈收入增速緩慢和財產(chǎn)凈收入數(shù)額過小比重很低的特征，并且在農(nóng)民群體內(nèi)部結(jié)構(gòu)中表現(xiàn)出了較為明顯的收入增長上的分化情況。此外，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換也明顯滯后于產(chǎn)值結(jié)構(gòu)上的變化。

(一)收入來源結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)經(jīng)營凈收入增速最慢

農(nóng)民收入的結(jié)構(gòu)性問題首先表現(xiàn)在占據(jù)相當(dāng)比重的農(nóng)業(yè)經(jīng)營凈收入增速緩慢上，這導(dǎo)致經(jīng)營凈收入成為對農(nóng)民收入增長貢獻最低的主要來源收入。

黨的十八大以來，在農(nóng)民四大來源收入中，平均增速最低就是經(jīng)營凈收入。從2014年到2020年，農(nóng)民經(jīng)營凈收入年均增速只有6.41%，不僅低于同階段農(nóng)民收入年均增速2.50個百分點，而且在其四項來源收入中平均增速最低，分別低于同時期農(nóng)民工資性收入、財產(chǎn)凈收入和轉(zhuǎn)移凈收入平均增速3.29、5.17、5.68個百分點。并且，在2014年到2020年農(nóng)民經(jīng)營凈收入雖然在農(nóng)民收入中的比重由40.40%下降至35.48%，但由于其在農(nóng)民收入中的分量依然很重，所以其增長速度對農(nóng)民收入的增速變化影響很大(4)數(shù)據(jù)通過《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒-2015》與《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒-2021》中“11-1 居民可支配收人及構(gòu)成”的相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出?！吨袊r(nóng)村統(tǒng)計年鑒-2015》[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2015：283.《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒-2021》[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2020：259.。由此，增速較慢但占比較高的經(jīng)營凈收入成為拉低農(nóng)民收入增速的主要來源收入。

而導(dǎo)致農(nóng)民經(jīng)營凈收入增速較慢的則是增速緩慢但占比頗重的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入。從2014年到2020年，農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營凈收入年度最高增速為6.80%，年度最低增速只有1.14%，其在這7年的年均增速僅有4.25%，雖然比農(nóng)民林業(yè)經(jīng)營凈收入的年均增速要高出2.13個百分點，但由于林業(yè)經(jīng)營凈收入在農(nóng)民第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營凈收入中的比重一直維持在4.67%至5.91%的低比例狀態(tài)，所以，增速緩慢的林業(yè)經(jīng)營凈收入對農(nóng)民整個經(jīng)營凈收入增長的影響微乎其微。而農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營凈收入年均增速相比于其在牧業(yè)和漁業(yè)獲得的經(jīng)營凈收入年均增速要分別低3.37%和10.56%個百分點；同時低于同階段農(nóng)民第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營凈收入年均增速0.69個百分點；與農(nóng)民經(jīng)營凈收入年均增速相比更是低出了2.16個百分點。并且，在2014年到2020年，農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營凈收入在第一產(chǎn)業(yè)中的比重雖然一直在下降，但依然保持在70%以上，是名副其實的農(nóng)民第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營凈收入的主要來源；而其在農(nóng)民經(jīng)營凈收入中的比重也一直在50%左右，也是農(nóng)民經(jīng)營凈收入的主要來源收入(5)數(shù)據(jù)通過《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒-2015》與《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒-2021》中“11-1 居民可支配收人及構(gòu)成”的相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出?！吨袊r(nóng)村統(tǒng)計年鑒-2015》[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2015：283.《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒-2021》[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2020：259.。

由此，在農(nóng)民來源收入結(jié)構(gòu)中，平均增速緩慢但占比較重的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入是對農(nóng)民收入增長速度產(chǎn)生負面影響的主要來源收入。

(二)財產(chǎn)凈收入在農(nóng)民來源收入中數(shù)額小、比重低

在農(nóng)民各來源收入中，其財產(chǎn)凈收入數(shù)額過小，在農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)中所占比重也最低，因此農(nóng)民財產(chǎn)凈收入雖然增速頗高但難以成為推動農(nóng)民收入較快增長的主要力量。

從2014年到2020年，農(nóng)民財產(chǎn)凈收入處于不斷快速增長的良好狀態(tài)，平均每年的增長速度達到了11.58%，僅僅比年均增速最高的轉(zhuǎn)移凈收入低0.51個百分點；并且，其在2014年、2015年、2018年3個年度的增長率在農(nóng)民四項來源收入中均是最高的?？梢姡r(nóng)民財產(chǎn)凈收入的增長狀態(tài)比較樂觀。但是，由于農(nóng)民財產(chǎn)凈收入的絕對數(shù)額很小，即便其增速較快也很難帶動農(nóng)民人均收入在整體上實現(xiàn)較快增長。從2014年到2020年，農(nóng)民財產(chǎn)凈收入由222.1元增長至418.8元，由此，其在農(nóng)民收入中的比重也由2.12%提升至2.44%，而在同一階段，城鎮(zhèn)居民財產(chǎn)凈收入以年均提高1.27個百分點的速率由2812.1元增長至4627.0元，其在絕對數(shù)額上是農(nóng)民財產(chǎn)凈收入的11.04倍至13.10倍，同階段城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農(nóng)民的2.56倍至2.81倍，可見城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)凈收入的數(shù)額之差是相當(dāng)大的。從2014年到2020年城鎮(zhèn)居民人均財產(chǎn)凈收入在其人均可支配收入中的比重則由9.75%提升至10.55%，年均提升0.12個百分點，比農(nóng)民財產(chǎn)凈收入比重在同階段的平均提升速率高出0.07個百分點(6)數(shù)據(jù)通過國家統(tǒng)計局網(wǎng)站發(fā)布的《中國統(tǒng)計年鑒-2015》“6-7 城鎮(zhèn)居民人均收支情況”“6-12 農(nóng)村居民人均收支情況”，《中國統(tǒng)計年鑒-2021》“6-6 城鎮(zhèn)居民人均收支情況”“6-11 農(nóng)村居民人均收支情況”中的相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出?！吨袊y(tǒng)計年鑒-2015》[DB/OL].www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2015/indexch.htm.《中國統(tǒng)計年鑒-2021》[DB/OL].www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm.。

由此可見，農(nóng)民人均財產(chǎn)凈收入雖然增速可觀，但是由于其數(shù)額很小，占比很低，所以其較高的增長率對于拉動農(nóng)民收入實現(xiàn)較快增長的貢獻很小。因此，農(nóng)民財產(chǎn)凈收入難以成為推動其收入較快增長的主要力量。

(三)農(nóng)民群體內(nèi)部結(jié)構(gòu)收入增長分化較為明顯

不僅農(nóng)民來源收入結(jié)構(gòu)中有較為明顯的結(jié)構(gòu)性問題，農(nóng)民群體內(nèi)部家庭人均可支配收入增長上的分化現(xiàn)象也比較突出，值得關(guān)注。

從2013年到2020年，農(nóng)村低收入組農(nóng)民家庭人均收入由2877.9元增長至4262.6元，其在2014年到2019年的年度增速除在2014年和2016年為負值外，其余5年均為正值，而且其在這7年的年均增速在農(nóng)村五組收入家庭中排名最末，僅有7.43%；中間偏下收入組家庭人均收入以年均提升1.19個百分點的速率由5965.6元增長至10391.6元，7年間的年均增速高于低收入組0.88個百分點，為8.31%，在農(nóng)村五組收入家庭中排名居中；中間收入組家庭人均收入則由8438.3元增長至14711.7元，其7年間的年均增速低于中間偏下收入組0.01個百分點，為8.30%，中間偏上收入組家庭人均收入以平均每年提升1.21個百分點的速率由11816.0元增長至20884.5元，2014年到2019年的年均增速超過中間偏下收入組0.19個百分點，為8.50%，在農(nóng)村五組收入家庭中位列第二；高收入組家庭人均收入由21323.7元增長至38520.3元，年均增速超過中間偏上收入組0.33個百分點，達到了8.83%，其年均增速位居五組收入家庭之首(7)數(shù)據(jù)通過國家統(tǒng)計局網(wǎng)站發(fā)布的《中國統(tǒng)計年鑒-2015》“6-13 農(nóng)村居民按收入五等份分組的人均可支配收入”，《中國統(tǒng)計年鑒-2021》“6-12 農(nóng)村居民按收入五等份分組的人均可支配收入”中的相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出。《中國統(tǒng)計年鑒-2015》[DB/OL].www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2015/indexch.htm.《中國統(tǒng)計年鑒-2021》[DB/OL].www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm.。因此，大體來看，從2014年到20120年，農(nóng)村五組收入家庭人均收入年均增速遵循著一種越低收入家庭年均增速越低、越高收入家庭年均增速越高的基本趨勢。

由此，農(nóng)村五組收入家庭人均收入的差距在2013年到2020年處于一種先拉大后縮小但總體上拉大的局面：在2013年，農(nóng)村五組家庭人均收入的比值關(guān)系從低到高排列為1.00∶2.07∶2.93∶4.11∶7.41(低收入組家庭人均收入為1.00)；到2016年，五組收入家庭中中間三組與低收入組的差距拉到這一階段的最大值，比值關(guān)系由此變?yōu)?.00∶2.60∶3.71∶5.23∶9.46；到2017年，高收入組與低收入組的差距拉到這一階段的最大值，而中間三組與低收入組的差距開始縮小，五組收入的比值關(guān)系隨之變?yōu)?.00∶2.53∶3.63∶5.13∶9.48；到2020年，后四組與低收入組的差距均有所縮小，但比值上依然都明顯高于2013年的比值，其比值關(guān)系變?yōu)?.00∶2.22∶3.14∶4.46∶8.23(8)數(shù)據(jù)通過國家統(tǒng)計局網(wǎng)站發(fā)布的《中國統(tǒng)計年鑒-2015》“6-13 農(nóng)村居民按收入五等份分組的人均可支配收入”，《中國統(tǒng)計年鑒-2021》“6-12 農(nóng)村居民按收入五等份分組的人均可支配收入”中的相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出。《中國統(tǒng)計年鑒-2015》[DB/OL].www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2015/indexch.htm.《中國統(tǒng)計年鑒-2021》[DB/OL].www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm.。所以，在農(nóng)村社會內(nèi)部農(nóng)民家庭之間的人均收入增長呈現(xiàn)出值得注意的分化情況。

雖然農(nóng)村家庭之間收入增長的分化情況并未達到非常尖銳的兩極分化的境地，并且在2016年以來所有緩解，但相對于2013年五組收入的比值情況來說依然是相對明顯和突出的。由此，較為突出的農(nóng)民群體內(nèi)部家庭人均收入增長的分化現(xiàn)象成為農(nóng)民收入增長表現(xiàn)出的結(jié)構(gòu)性問題之一。

(四)收入結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換落后于三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)變化

由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效益差，在農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)中占比較重的增速緩慢，因此，農(nóng)民第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營凈收入在農(nóng)民收入中的比重變化滯后于三大產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)值結(jié)構(gòu)中的變化。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷推進，農(nóng)民的工資性收入與第二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營凈收入快速增長，比重也隨之持續(xù)提升，而農(nóng)民第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營凈收入雖然也在持續(xù)增長，但由于增速偏低，因此其在農(nóng)民收入中的比重不斷下降。如果將農(nóng)民工資性收入，第二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營凈收入視為農(nóng)民通過參與二、三產(chǎn)業(yè)獲得的收入，第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營凈收入為農(nóng)民參與第一產(chǎn)業(yè)獲得的收入，那么考察二者的增速和比例變化，就可以分析三產(chǎn)結(jié)構(gòu)變化之于農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)變化的影響。理想狀態(tài)下，農(nóng)民的第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營凈收入的比例變化是第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在GDP中的比例變化的直接反映，農(nóng)民的工資性收入，第二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營凈收入在農(nóng)民收入中的比例變化也與二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值中的比例變化基本同步，但事實并非如此。

具體來看，2013年到2020年農(nóng)民工資性收入、第二和第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營凈收入三項收入之和由4747.5元增長至9073.2元，其在2014年到2020年的年均增速高于同時期農(nóng)民人均可支配收入0.81個百分點，為9.72%，其在農(nóng)民收入中的比重隨之由2013年的50.35%提升至2020年的52.96%，7年提升了2.62個百分點；而農(nóng)民第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營凈收入在2013年至2020年由2839.8元增長至3978.1元，7年間的年均增速只有4.94%，而其在農(nóng)民收入中的比重7年間下降了6.89個百分點，由2013年的30.12%下降至2020年的23.22%。由此可見，農(nóng)民通過務(wù)農(nóng)等獲得的第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收入增速緩慢，在2020年已不足農(nóng)民人均可支配收入的四分之一；而伴隨著農(nóng)民不斷加入城鎮(zhèn)化浪潮，其在第二、三產(chǎn)業(yè)中獲得的工資性收入和經(jīng)營凈收入增速較快，在2013年時已經(jīng)占據(jù)農(nóng)民收入的半壁江山，且呈不斷增長的態(tài)勢(9)數(shù)據(jù)通過《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒-2015》與《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒-2021》中“11-1 農(nóng)村居民可支配收人及構(gòu)成”中的相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出?！吨袊r(nóng)村統(tǒng)計年鑒-2015》[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2015：283.《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒-2021》[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2021：259.。但是，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)的變化與三大產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變并不同步。

從三大產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)來看，從2013年到2020年第一、二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重不斷下降，第三產(chǎn)業(yè)則蓬勃發(fā)展，增長迅速，比重攀升。從2013年到2020年，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值由5.70萬億增長到了7.78萬億，其在GDP中的比重從2013年的10.01%下降至2018年的7.04%，到2020年反彈至7.65%；第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值則從2013年的23.52萬億增長至2019年的38.62萬億，在2020年略微減少到了38.43萬億，在這八年間的平均增長率達到了6.42%，其比重則從2013年的43.89%一直下降至2020年的37.82%；第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值以年均11.56%的高速度由2013年的26.22萬億在2020年迅速增長至55.40萬億，其比重也從46.09%提升至54.53%(10)數(shù)據(jù)由國家統(tǒng)計局網(wǎng)站發(fā)布的《中國統(tǒng)計年鑒-2021》中“3-1 國內(nèi)生產(chǎn)總值”中的相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出?！吨袊y(tǒng)計年鑒-2021》[DB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm.?？梢姡赞r(nóng)業(yè)為主的第一產(chǎn)業(yè)雖然對國民經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮著極為重要的基礎(chǔ)性作用，但是，其產(chǎn)值不僅基本上處于不斷下降的發(fā)展趨勢，而且其在國民經(jīng)濟中的比重已不足一成。

因此，在2013年到2020年，相對于第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營凈收入占據(jù)農(nóng)民收入四分之一的比重而言，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重非常低，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換嚴重滯后于三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)的變化。這意味著，只創(chuàng)造出很少產(chǎn)值的從事第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民，其在初次分配中也會獲得相應(yīng)的偏低的收入。

二、影響農(nóng)民收入均衡性增長的因素

農(nóng)民收入出現(xiàn)以上結(jié)構(gòu)性問題說明農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)是不均衡的，由此均衡性就成為促進農(nóng)民收入增長的主要目標(biāo)之一。而影響農(nóng)民收入實現(xiàn)均衡性增長的因素主要包括以下4個方面。

(一)生產(chǎn)成本的“地板效應(yīng)”導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益低下

以物質(zhì)服務(wù)費、人工成本、土地成本為主要內(nèi)容的國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷提高，生產(chǎn)成本的“地板擠壓效應(yīng)”使農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益在長期較低水平徘徊，對務(wù)農(nóng)農(nóng)民的凈收益產(chǎn)生了直接的負面影響。

2013年至2021年，全國糧食總產(chǎn)量除了在2016年和2018年出現(xiàn)略微下降外，其余年份均呈正增長的良好狀態(tài)；與此同時，2013年到2020年，糧食作物單位面積產(chǎn)量也僅在2016年下降了0.25%，其余年份也均處于正增長狀態(tài)(11)數(shù)據(jù)由國家統(tǒng)計局網(wǎng)站的年度數(shù)據(jù)中的相關(guān)數(shù)據(jù)以及《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒-2021》中“7-23 主要農(nóng)作物單位面積產(chǎn)量”中的相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出。年度數(shù)據(jù)[DB/OL].https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒-2021》[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2021：156.。但是，農(nóng)民種植糧食的收益不容樂觀。以2013年至2020年稻谷、玉米、小麥三種糧食每畝的凈利潤為例，三種糧食在這8年每畝凈利潤分別為72.94元、124.78元、19.55元、-80.28元、-12.5元、-85.6元、-30.5元、41.7元(12)數(shù)據(jù)來源于2014、2016、2018、2020年、2021年《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》中“10-1 全國種植業(yè)產(chǎn)品成本與收益”的相關(guān)數(shù)據(jù)?！吨袊r(nóng)村統(tǒng)計年鑒-2021》[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2021：247.《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒-2019》[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2019：273.《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒-2017》[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2017：285.《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒-2015》[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2015：271.。可見，在2013至2015年以及2020年種植三種主糧平均每畝利潤雖然是正值，但也很低，在我國每家農(nóng)戶不足10畝耕地的情況下，農(nóng)民家庭一年獲得的農(nóng)業(yè)經(jīng)營凈收入不足千元；而在2016年至2019年，農(nóng)民種植三種主糧是賠錢的。但是，中國三大主糧的單位面積產(chǎn)量均超出了世界平均水平，排名比較靠前。因此，種糧收益低的原因不在于中國糧食的單位面積產(chǎn)量低，而在于其生產(chǎn)成本中的物質(zhì)與服務(wù)費和土地成本偏高。

從2014年到2020年，生產(chǎn)三種主糧每畝總成本由1068.57元增長至1119.6元，平均年增速為1.26%；其中,占比四成有余的物質(zhì)與服務(wù)費由417.88元增至468.0元，年均增速為1.73%，超過總成本平均增速0.47個百分點；占比五分之一左右的土地成本則由203.94元增至238.8元，年均增速達到4.10%，比總成本平均增速高出2.84個百分點(13)數(shù)據(jù)來源于2015、2017、2019、2021年《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》中“10-1 全國種植業(yè)產(chǎn)品成本與收益”的相關(guān)數(shù)據(jù)。《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒-2021》[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2021：247.《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒-2019》[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2019：273.《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒-2017》[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2017：285.《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒-2015》[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2015：271.。因此，物質(zhì)與服務(wù)費以及土地成本的不斷抬高使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本持續(xù)提高，致使生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的“地板效應(yīng)”不斷推升，從而導(dǎo)致種糧農(nóng)民的經(jīng)營凈收益一直處于較低水平。

(二)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和城市中心主義的歷史慣性

相較于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民財產(chǎn)凈收入在數(shù)額和比重上都是少之又少，這主要是由于在改革開放前積貧積弱的農(nóng)民一直在為國家工業(yè)化做貢獻，絕大多數(shù)農(nóng)民的溫飽在改革開放前都難以得到基本滿足，更無資產(chǎn)可言。

新中國建立前，黨的七屆二中全會上，雖然毛澤東提出“城鄉(xiāng)必須兼顧”，但是明確強調(diào)從現(xiàn)在開始了“城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村”的時期，因此“工作重心必須放在城市”[1]。隨后，毛澤東明確提出了城市是城鄉(xiāng)關(guān)系的中心的觀點[2]25，由此在新中國建立之初黨在城鄉(xiāng)關(guān)系政策制定上就確立了“城市中心主義”的基本原則，城鄉(xiāng)關(guān)系從一開始便是不平衡的，政策、資源、資金、要素等無一例外地向城市傾斜。在過渡時期，整個國家的中心任務(wù)是社會主義工業(yè)化，而工業(yè)化的中心環(huán)節(jié)便是重工業(yè)[3]。資本密集型重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的國家工業(yè)化戰(zhàn)略[4]在很大程度上使農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民便成為了向城市、工業(yè)、國家的“納貢者”，因為工業(yè)化“要靠農(nóng)民的援助才能成功”[2]80。由此，在新中國成立初期和過渡時期形成的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的國家戰(zhàn)略和城市中心主義的政策傾向使農(nóng)業(yè)成為工業(yè)的附庸，農(nóng)村淪為城市的邊緣，農(nóng)民變?yōu)閲业钠腿?。到人民公社時期，失去生產(chǎn)自主權(quán)、產(chǎn)品支配權(quán)和生產(chǎn)積極性的農(nóng)民甚至“成了公社的‘奴隸’”[5]407，因為集體公有制在本質(zhì)上是“由政府控制，但要集體來承受其控制結(jié)果”[6]的一種制度安排。毛澤東認為蘇聯(lián)對農(nóng)民采取的義務(wù)交售制的辦法積累工業(yè)發(fā)展的資金“把農(nóng)民挖得很苦”[7]。但是以拉平窮富、積累過多、“共”各種“產(chǎn)”[8]為主要內(nèi)容的“三年困難時期實行的‘中國的辦法’把農(nóng)民挖得更苦”[5]410。由此，在改革開放之前，國家重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和城市中心主義政策傾向?qū)⑥r(nóng)民束縛在土地之上，農(nóng)業(yè)供給工業(yè)，整個農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民均服務(wù)于國家工業(yè)化的目標(biāo)，農(nóng)民溫飽都難以自足，更遑論財產(chǎn)積累。

因此，由于改革開放前確立的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的國家工業(yè)化戰(zhàn)略以及城市中心主義的政策傾向的歷史慣性，使得長久以來農(nóng)村被邊緣化、農(nóng)業(yè)被手段化、農(nóng)民被固定化，直到1978年改革開放之初，中國的貧困發(fā)生率高達97.5%(2010年標(biāo)準)，經(jīng)過二十余年的改革開放直至2000年貧困率也還有49.8%(14)數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站發(fā)布的《中國統(tǒng)計年鑒-2021》“6-36 農(nóng)村貧困狀況”?！吨袊y(tǒng)計年鑒-2021》[DB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm.?？梢?，在21世紀初，中國農(nóng)村依然有一半左右的農(nóng)村人口的生活在溫飽水平之下。

(三)城鎮(zhèn)化進程中“能人外遷”等農(nóng)村要素不斷外流

1984年中央一號文件中允許進城工作的農(nóng)民“自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”[9]，中國城鎮(zhèn)化進程由此開始。2020年全國有4.93億人戶分離人口(15)數(shù)據(jù)來源于《2020年第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)》中“歷次普查流動人口”中的相關(guān)數(shù)據(jù)。國務(wù)院第七次全國人口普查領(lǐng)導(dǎo)辦公室. 2020年第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2021：13.，其中就有1.70億外出農(nóng)民工(16)數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站發(fā)布的《2020年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》?！?020年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》[EB/OL].(2021-04-30)[2022-05-07].www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202104/t20210430_1816933.html.。以2021年外出農(nóng)民工收入、本地農(nóng)民工收入、農(nóng)民人均可支配收入為例，2021年外出農(nóng)民工平均月收入為4432元，本地農(nóng)民工平均月收入雖然比外出農(nóng)民工少千余元，但也有3878元(17)數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站發(fā)布的《2021年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》?！?021年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》[EB/OL].(2022-04-20)[2022-05-07]. www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202204/t20220429_1830126.html.，而農(nóng)民人均可支配月均收入?yún)s遠遠低于外出和本地農(nóng)民工月均收入，只有1578元，甚至在2020年農(nóng)民人均可支配月均農(nóng)業(yè)經(jīng)營凈收入只有241元(18)數(shù)據(jù)來源于《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒-2021》中“11-1 農(nóng)村居民可支配收入及構(gòu)成”中的相關(guān)數(shù)據(jù)?！吨袊r(nóng)村統(tǒng)計年鑒-2021》[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2020：259.。可見，正因為農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入完全不足以養(yǎng)家糊口，這成為城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)業(yè)對農(nóng)民的推力作用；同時也因為外出務(wù)工收入要遠高于務(wù)農(nóng)收入，這是城鎮(zhèn)化過程中城市對農(nóng)民最主要的引力作用，二者一推一吸的合力使得農(nóng)村勞動力要素源源不斷流入城市，這成為中國近40年城鎮(zhèn)化進程的主要標(biāo)志。而流入城市務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)村勞動力多是能力較突出、腦子較活泛的“能人”，這不僅導(dǎo)致了農(nóng)村地理空間上的“空心化”的現(xiàn)象，而且在農(nóng)民群體中也出現(xiàn)了“能人外遷、弱者沉淀”的“人口空心化”情況[10]。

正是由于農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入非常有限，相較于進城務(wù)工或經(jīng)商所得的收入明顯少很多，所以勤懇的、能力強的農(nóng)民多數(shù)選擇進城以獲得更高的收入，而能力相對較弱的農(nóng)民則留在原地留守農(nóng)業(yè)，農(nóng)民群體之中收入的分化由此拉開——能力較強者加入城鎮(zhèn)化浪潮參與工業(yè)化和現(xiàn)代化進程從而獲得更高的收入，甚至其家庭也在城鎮(zhèn)長久定居生活；能力較弱者則依然從事小農(nóng)經(jīng)營，留守平均不足10畝的承包地，有些再兼職做一些離家不遠的臨時工等工作，其收入是較低的。雖然有一部分農(nóng)村人口已經(jīng)成為城市里的常住居民，甚至整家遷入城市定居的也較為常見，但是他們即便加入城市戶籍之中，也未放棄農(nóng)村的承包地。一部分進城農(nóng)民已經(jīng)獲得了當(dāng)?shù)氐膽艏?，但是由于主動放棄承包地并不能夠獲得滿意的收益，所以多數(shù)農(nóng)民不會主動退出；那些沒有獲得當(dāng)?shù)貞艏倪M城農(nóng)民更不會輕易放棄自己在農(nóng)村的土地權(quán)益，因為實際上農(nóng)村的承包地和宅基地是其進城失敗的“最后退路”[11]。由此，雖然在城鎮(zhèn)化進程中不少農(nóng)民進入了城市，農(nóng)村人口自1996年以來就開始不斷減少(19)參見《中國統(tǒng)計年鑒-2021》中“2-1 人口數(shù)及構(gòu)成”中的相關(guān)數(shù)據(jù)?！吨袊y(tǒng)計年鑒-2021》[DB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm.，但由于絕大多數(shù)進城農(nóng)民并未退出承包地，所以留在農(nóng)村的農(nóng)民很難擴大自己的農(nóng)地經(jīng)營面積，其也就難以通過一定的規(guī)模經(jīng)營增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入。

因此，分裂的城鄉(xiāng)戶籍制度、僵化的農(nóng)村土地制度使已經(jīng)進城定居的農(nóng)民家庭難以退出承包地，能人外遷不僅使農(nóng)村的青壯年勞動力流走，而且導(dǎo)致農(nóng)地難以歸并集中，由土地規(guī)模經(jīng)營提高沉淀在農(nóng)村的農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入也就難以實現(xiàn)，農(nóng)民群體內(nèi)部收入增長上的分化情況由此更加明顯。

(四)城鄉(xiāng)分立的二元戶籍制度阻礙真實的人口城鎮(zhèn)化

“現(xiàn)代化的本質(zhì)是人的現(xiàn)代化”[12]594，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)則是以農(nóng)村家庭定居城鎮(zhèn)為標(biāo)志的人口城鎮(zhèn)化，而非圈地賣地的土地城鎮(zhèn)化或只允許農(nóng)村勞動力進城不允許其定居的勞動力城鎮(zhèn)化。

中國戶籍制度的割裂肇始于合作化時期。1953年4月政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于勸止農(nóng)民盲目流入城市的指示》，阻止農(nóng)民進城[13]。在隨后的1956年2月、1957年3月、1957年12月國務(wù)院連續(xù)發(fā)出《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》[14]《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的補充指示》[15]和《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》[16]，從“勸止”到“防止”再到“制止”，可以鮮明地看到國家管理農(nóng)民的流動政策變化。直到1958年《戶口登記條例》將城市勞動單位錄用證明、學(xué)校錄取證明、城市戶口登記機關(guān)準予遷入證明列為農(nóng)民遷往城市的必備條件，沒有以上三種證明之一則不可遷入城市，由此城鄉(xiāng)分割的戶籍制度正式確立[17]。割裂的二元戶籍制度直到半個世紀后才有所改變，2012年2月國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，明確了各種類別的戶口遷移政策，基本放開了縣鎮(zhèn)的戶口；2014年7月國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確了不同人口規(guī)模城市的戶口遷移政策，總的原則就是越小城市越要放開落戶限制，越大城市越要嚴格控制人口規(guī)模[18]。雖然到2021年末中國城區(qū)常住人口300萬以下的城市已基本取消落戶限制，“2014年以來，全國有1.3億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民”[19]，但是吸納農(nóng)業(yè)人口最多的并不是300萬以下人口的Ⅱ型大城市(20)根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準的通知》(國發(fā)〔2014〕51號)中的標(biāo)準?！秶鴦?wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準的通知》[EB/OL].(2014-11-20)[2022-05-07]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/20/content_9225.htm.，而是以地級市和省會城市為代表的300萬到500萬人口的Ⅰ型大城市和500萬至1000萬特大城市。以2015年外出農(nóng)民工流向為例，雖然有三分之一的外出農(nóng)民工流入了小城鎮(zhèn)，但一半有余的人還是流入了地級市和省會城市之中(21)數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2015年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》?！?015年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》[EB/OL].(2016-04-28)[2022-05-07].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201604/t20160428_1349713.html.。由此可知，雖然分裂的二元戶籍制度有所改善，但是吸納農(nóng)民工最多的Ⅰ型大城市和特大城市對想要進城落戶的農(nóng)民工依然設(shè)立著門檻。

可見，計劃經(jīng)濟時期形成的城市中心主義的政策傾向到21世紀的改革時期演變?yōu)榇蟪鞘斜Ｗo主義，農(nóng)民工真正進入大城市落戶扎根還是非常困難的。以城鎮(zhèn)常住人口為標(biāo)準的“虛偽城鎮(zhèn)化”并不能夠代替以戶籍人口為標(biāo)志的“真實城鎮(zhèn)化”，因為城鎮(zhèn)化的真諦是“及時吸納農(nóng)村人口進城定居”[20]“使他們分享城市的繁榮”[20]。也正是因為相當(dāng)一部分大城市對農(nóng)民依然持拒絕態(tài)度，因此農(nóng)民難以在城市真正完成市民化的蛻變，真正的人口城鎮(zhèn)化率也就難以較快提升。由此，在產(chǎn)值結(jié)構(gòu)已經(jīng)全面轉(zhuǎn)向以第二和第三產(chǎn)業(yè)為主的情況下，農(nóng)民的第一產(chǎn)業(yè)收入還是占據(jù)著很高的比例，而這與割裂的二元戶籍制度推進困難致使真實城鎮(zhèn)化率提升較慢密切關(guān)聯(lián)。雖然“我們要有足夠的歷史耐心”[12]595對待人口城鎮(zhèn)化問題，但是推進以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為主要內(nèi)容的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略還須繼續(xù)改革二元戶籍制度。

三、促進農(nóng)民收入均衡性增長的路徑

由于農(nóng)民收入出現(xiàn)了較為明顯的結(jié)構(gòu)性問題，因此促進農(nóng)民收入增長就需在均衡性上著重發(fā)力，這種均衡性體現(xiàn)在農(nóng)民在農(nóng)業(yè)收入與非農(nóng)收入上的均衡、農(nóng)民與市民在財產(chǎn)凈收入上的均衡、農(nóng)村農(nóng)民與進城農(nóng)民在收入上的均衡、進城農(nóng)民與市民在公共轉(zhuǎn)移收入上的均衡。

(一)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)科技提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)與生產(chǎn)經(jīng)營效益

中國的農(nóng)產(chǎn)品供給安全尤其是糧食安全必須要牢牢得到保障，這是提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效益的前提，即在堅持“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能”的前提下適度進口農(nóng)產(chǎn)品，最關(guān)鍵的是要以科技創(chuàng)新支撐起中國農(nóng)業(yè)的未來發(fā)展，由此，科技支撐是國家糧食安全戰(zhàn)略的關(guān)鍵[21]。而改造傳統(tǒng)小農(nóng)農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵則是引進以技術(shù)變化為代表的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素[22]。只有發(fā)生技術(shù)革新，土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率才會相對提高，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入才會因農(nóng)產(chǎn)品成本下降、數(shù)量增加、質(zhì)量提高得以不斷增長。

一方面，推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新需要改善我國在國際市場上處于劣勢的農(nóng)產(chǎn)品。2020年中國進口小麥、稻谷和大米、大豆的進口數(shù)量分別為837.65萬、294.27萬、10031.45萬噸，分別花費23.49億、14.95億、395.46億美元，可見中國進口農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量集中在大豆上。而2020年中國國內(nèi)生產(chǎn)大豆只有1960.18萬噸，占到2020年大豆進口數(shù)量的不足兩成(22)數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站年度數(shù)據(jù)報表中的相關(guān)數(shù)據(jù)。年度數(shù)據(jù)[DB/OL].https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.。進口如此之多的大豆主要在于我國大豆供給在數(shù)量上供不應(yīng)求，在單產(chǎn)上較低，由此生產(chǎn)大豆的利潤很少，甚至自2014年以來國內(nèi)農(nóng)民生產(chǎn)大豆的利潤均是負利潤(23)數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站年度數(shù)據(jù)報表中的相關(guān)數(shù)據(jù)。年度數(shù)據(jù)[DB/OL].https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.。提高農(nóng)產(chǎn)品的供給數(shù)量和品質(zhì)，尤其是提高在國際市場上相對劣勢的農(nóng)產(chǎn)品的單產(chǎn)和品質(zhì)，不僅是我國農(nóng)產(chǎn)品供給安全的重要內(nèi)容，也與農(nóng)民的收入安全緊密相關(guān)。由此可以明確，以大豆為主要代表的農(nóng)產(chǎn)品是我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)上的劣勢產(chǎn)品，由此需要針對大豆等農(nóng)產(chǎn)品降低成本、提高單產(chǎn)。

另一方面，政府應(yīng)成為農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的主要推動力量。由于農(nóng)業(yè)是土地密集型和相對勞動力密集型的，由此首先就要提高農(nóng)產(chǎn)品的土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率，而這與科技創(chuàng)新作為現(xiàn)代生產(chǎn)要素的投入密切關(guān)聯(lián)。并且，由于農(nóng)產(chǎn)品鮮明的公共屬性，因此推動農(nóng)產(chǎn)品科技創(chuàng)新主要依靠政府的資金投入和組織力量。尤其要針對大豆等在國際市場處于明顯劣勢的農(nóng)產(chǎn)品，政府需要組織各方面力量投入足夠的資金進行科技創(chuàng)新，提高“卡脖子”農(nóng)產(chǎn)品的單產(chǎn)和品質(zhì)。從2013年到2020年，政府在科學(xué)技術(shù)研究和試驗發(fā)展中的投入資金一直低于企業(yè)投入的資金，且二者相差甚多，企業(yè)資金投入基本上是政府的3至4倍，因此，雖然政府一直在增加科技創(chuàng)新上的資金投入，在2013年到2020年的平均增長率達到10.28%，但是實際金額較低，一直未突破5000億元，因此其在GDP中的比重一直不足0.5%，可見，政府在科技創(chuàng)新中投入的資金總體而言是較少的(24)數(shù)據(jù)通過國家統(tǒng)計局網(wǎng)站發(fā)布的2016年和2021年《中國統(tǒng)計年鑒》中“3-1 國內(nèi)生產(chǎn)總值”和“20-1 科技活動基本情況”中的相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出?！吨袊y(tǒng)計年鑒-2016》[DB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2016/indexch.htm.《中國統(tǒng)計年鑒-2021》[DB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm.。因此，需要增強政府在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新上的組織力量，完善農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新研究和推廣體系，尤其在種子、節(jié)水、栽培技術(shù)等方面不斷創(chuàng)新本土科技，同時需著力加大對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的資金支持，尤其須強化對農(nóng)業(yè)科技人員的報酬激勵。

由此，只有將中國農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營成本以及單位產(chǎn)量放在國際水平上比較，才能認知到國內(nèi)劣勢農(nóng)產(chǎn)品所需提高和完善之處；只有政府切實組織好科技力量和資金投入，才能真刀真槍地提升中國農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量和生產(chǎn)效益，農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入才能真正成為務(wù)農(nóng)農(nóng)民收入的主要來源，而非政府發(fā)放的農(nóng)業(yè)補貼。

(二)改革封閉的宅基地制度拓寬財產(chǎn)性收入來源

由于農(nóng)民人均承包地數(shù)量有限，戶均承包地基本不足10畝，每畝承包地年均租金不足百元，因此，進城農(nóng)民多數(shù)將自己的承包地直接撂荒或者免費租給農(nóng)村中的親朋好友耕種，其難以通過出租承包地獲得較可觀的財產(chǎn)性收入。并且，多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并無集體資產(chǎn)經(jīng)營收益。因此，只有將改革的目標(biāo)放在宅基地制度上，“放活”封閉的宅基地制度以拓寬農(nóng)民的財產(chǎn)性收入來源。

1962年9月，黨的八屆十中全會上通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》將農(nóng)民私有的宅基地平調(diào)為生產(chǎn)隊集體所有，宅基地所有權(quán)由此進入公有制階段[23]。由此，人民公社時期形成的宅基地集體所有、農(nóng)戶長期使用的情況延續(xù)至今，只不過在人民公社時期由于農(nóng)宅可以自由交易，宅基地使用權(quán)可以自由轉(zhuǎn)手，但是到1999年5月，國辦發(fā)出《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》在中國宅基地制度史上不僅第一次將非農(nóng)業(yè)戶口居民排除在農(nóng)宅交易范圍之外，而且同時將其在農(nóng)村申請宅基地建房的口子完全封閉[24]。因此，1999年之后，農(nóng)宅依然可以交易，但交易的對象必須是本集體經(jīng)濟組織之內(nèi)的農(nóng)民，農(nóng)宅交易被封閉在本村之內(nèi)，市場化交易之門完全被關(guān)閉。

自20世紀70年代末開始的農(nóng)村改革直到21世紀初才明確其方針，即2003年1月胡錦濤提出的“多予、少取、放活”的方針[25]。在改革僵化的農(nóng)村宅基地制度中最該“放活”的就是宅基地使用權(quán)。2013年11月黨的十八屆三中全會提出要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”[26]；2016年10月發(fā)改委發(fā)出《全國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出“保障農(nóng)戶宅基地的用益物權(quán)和住房財產(chǎn)權(quán)”[27]，2017年12月習(xí)近平總書記提出要“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”[28]145“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”[28]146，由此，在新時代改革封閉的宅基地制度，就需要圍繞“適度放活宅基地使用權(quán)”為核心賦予農(nóng)戶完整的宅基地用益物權(quán)以強化宅基地使用權(quán)的市場流轉(zhuǎn)性。

目前，農(nóng)戶只有宅基地的占有權(quán)和使用權(quán)，而無通過宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)而取得收益的權(quán)利。因此，只有適度放活宅基地使用權(quán)增強其市場流轉(zhuǎn)性才能激活或恢復(fù)農(nóng)戶對宅基地的收益權(quán)。那么，何種程度上放活宅基地使用權(quán)就成為改革封閉僵化的宅基地制度的關(guān)鍵?？h城“是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義”[29]，在當(dāng)前的情況下，可允許宅基地使用權(quán)在縣域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。雖然集體經(jīng)濟組織成員之外的組織或個人并不擁有宅基地使用權(quán)的初始申請資格，但是不論是出于對鄉(xiāng)村生活的向往還是其他原因，其對宅基地可能會有一定的使用需求，由此，可以允許長期居于在某一縣域內(nèi)的外來人口或戶籍在這一縣域內(nèi)的農(nóng)村人口以市場化交易的方式向擁有宅基地初始使用權(quán)的集體組織成員購買宅基地使用權(quán)和相應(yīng)的農(nóng)宅所有權(quán)。

將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍控制在縣域內(nèi)的個人或家庭，既可以滿足集體組織之外的人員對農(nóng)村宅基地的使用需求，又可以將宅基地和農(nóng)宅的價值通過市場化交易的形式體現(xiàn)出來，更重要的是，宅基地使用權(quán)及農(nóng)宅所有權(quán)在一定范圍內(nèi)的交易可以使農(nóng)民被“封印”的財產(chǎn)“活起來”，農(nóng)民財產(chǎn)凈收入的增長來源得以有效拓寬，農(nóng)民財產(chǎn)凈收入也會得以明顯的增長。

(三)建立集體經(jīng)濟組織成員退出機制減少身份農(nóng)民

自1983年政設(shè)分立之后，雖然法律法規(guī)和政府政策上涉及集體經(jīng)濟組織之處很多，但到目前并未針對集體經(jīng)濟組織制定出專門的法律，這一點是亟需填補的一項法律空缺。集體經(jīng)濟組織數(shù)量龐大、涉及眾多經(jīng)濟關(guān)系、關(guān)系農(nóng)村社會的穩(wěn)定與繁榮，因此制定和頒布集體經(jīng)濟組織法勢在必行。在制定集體經(jīng)濟組織法中十分重要的一項內(nèi)容應(yīng)是集體經(jīng)濟組織成員退出機制。

只有在維護好進城農(nóng)民的權(quán)益的前提下制定出合理有效的集體經(jīng)濟組織成員退出機制，才能保持城市和農(nóng)村兩地的社會穩(wěn)定，保護好進城農(nóng)民在農(nóng)村最重要的土地財產(chǎn)權(quán)益，在減少身份農(nóng)民的同時穩(wěn)定和強化職業(yè)農(nóng)民，最終使身份農(nóng)民與農(nóng)民工一起變成經(jīng)濟史上的一個名詞[30]。由于戶籍門檻的存在，很多進城農(nóng)民由于學(xué)歷、職業(yè)等原因并未獲得城市戶籍，但是鑒于300萬常住人口城市已基本取消了落戶限制，因此進城農(nóng)民獲得中、小城市的戶籍并不困難，對于那些已經(jīng)進城工作多年且全家已遷入城市且能夠獲得城市戶籍的身份農(nóng)民家庭來說，應(yīng)制定出適宜的集體經(jīng)濟組織退出機制，使其在獲得合理的收益的前提下?lián)碛凶杂赏顺黾w經(jīng)濟組織的權(quán)利，這樣既可以切斷身份農(nóng)民和土地的聯(lián)系，又可以為培養(yǎng)真正的職業(yè)農(nóng)民開辟道路。20世紀60年代初，允許農(nóng)民退出公社集體食堂，三年困難時期就此告別；80年代初允許農(nóng)民退出生產(chǎn)隊集體勞動，普遍貧困與食物匱乏隨之結(jié)束；到21世紀應(yīng)允許農(nóng)民退出集體經(jīng)濟組織，給予農(nóng)民第三次退出權(quán)[20]71-74。

第一，在維護農(nóng)民的合法權(quán)利尤其是土地財產(chǎn)權(quán)利的前提下允許農(nóng)民退出集體經(jīng)濟組織。農(nóng)民在農(nóng)村的經(jīng)濟權(quán)利主要包括土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體資產(chǎn)收益分配權(quán)，由于以上三權(quán)均涉及集體經(jīng)濟組織——承包地、宅基地與集體資產(chǎn)均為集體所有，承包地、宅基地與集體資產(chǎn)收益均由集體經(jīng)濟組織分配給農(nóng)民，保護農(nóng)民的三項權(quán)益就成為建立集體經(jīng)濟組織退出機制首先要考慮的內(nèi)容。絕對不能對城市戶籍與農(nóng)民在農(nóng)村的三權(quán)設(shè)置二選一的粗暴選擇，農(nóng)民在農(nóng)村的“三權(quán)”并不是由其農(nóng)村戶籍帶來的直接的福利，而是農(nóng)民本身切切實實的財產(chǎn)權(quán)利，這三項財產(chǎn)權(quán)利與城市戶籍是兼容的。由此，允許農(nóng)民退出集體經(jīng)濟組織與戶籍變換無直接關(guān)聯(lián)，而農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益應(yīng)當(dāng)受到嚴格的保護。

第二，在增強集體經(jīng)濟組織有償收回農(nóng)民“三權(quán)”的能力的條件下允許農(nóng)民退出集體經(jīng)濟組織。由于集體經(jīng)濟組織是承包地、宅基地、集體資產(chǎn)經(jīng)營收入的分配者，進城農(nóng)民如果退出集體經(jīng)濟組織，應(yīng)堅持集體經(jīng)濟組織作為以市場化價格收回農(nóng)民在農(nóng)村的“三權(quán)”的首要買家，即鼓勵集體經(jīng)濟組織作為第一順位的買家，按照自愿平等的市場價格與想放棄農(nóng)村三權(quán)的進城農(nóng)民進行交易。但是，多數(shù)集體經(jīng)濟組織并無多少集體經(jīng)濟資產(chǎn)，由此也很難有充足的資金買回農(nóng)民的三權(quán)。由此，地方政府可以成立農(nóng)民“三權(quán)”收回專項基金，支持集體經(jīng)濟組織以市場價格收回農(nóng)民“三權(quán)”。

第三，允許農(nóng)民退出集體經(jīng)濟組織，需要賦予農(nóng)民“三權(quán)”一定的市場交易自由。如果進城農(nóng)民要退出集體經(jīng)濟組織，而集體卻沒有足夠資金以市場價格收回農(nóng)民“三權(quán)”，要允許農(nóng)民將“三權(quán)”放入一定范圍的市場之中進行自由交易。部分進城農(nóng)民如果在城市想要購房安家，就需要將三項財產(chǎn)權(quán)益變?yōu)榭梢赃M城安家的物質(zhì)資本，由此就需要將“三權(quán)”進行自由自愿公平的市場化交易。

只有建立集體經(jīng)濟組織退出機制，才能從根本上切斷進城安家農(nóng)民與農(nóng)村和土地的聯(lián)系，使進城農(nóng)民擺脫身份農(nóng)民和職業(yè)非農(nóng)民的矛盾狀態(tài)，同時增加了進城農(nóng)民在城市安家的財產(chǎn)性收入，從根本上減少農(nóng)民數(shù)量，那么留在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的農(nóng)民就有了成為職業(yè)農(nóng)民的希望，其農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入也會因土地規(guī)模的擴大而得以增長。

(四)以居住證制度代替戶籍制度推進公共服務(wù)均等化

公共服務(wù)是地方政府提供給當(dāng)?shù)鼐用癜ɑA(chǔ)教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、住房等方面的服務(wù)，公共服務(wù)均等化的基本要求是地方政府為其常住人口提供均等的公平的基本服務(wù)。而相對于非本市戶籍常住人口來說，多數(shù)城市政府的公共服務(wù)政策的歧視性依然較為明顯。由此，應(yīng)著力提高居住證含金量，以居住證制度代替戶籍制度推進城市基本公共服務(wù)面向常住人口均等化。

目前的居住證制度和戶籍制度都排斥或歧視進城農(nóng)民：一方面，居住證提供的公共服務(wù)一般并不包含對進城農(nóng)民的基本住房保障；另一方面，大城市和特大城市的積分制落戶政策完全將進城農(nóng)民排斥在城市戶籍之外。目前推行的居住證制度總體上包含城鎮(zhèn)常住人口在義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育和法律援助這五大方面享有政府提供的公共服務(wù)，但是卻并未涉及城鎮(zhèn)常住人口在養(yǎng)老和住房保障上的公共服務(wù)，也就是說，居住證相對于戶籍卡的含金量還是較低的，這尤其體現(xiàn)在對城鎮(zhèn)戶籍和非城鎮(zhèn)戶籍常住人口的住房保障上。黨的十九屆五中全會提出要強化基本公共服務(wù)保障，其中最重要的是城市政府要“有效增加保障性住房供給”[31]。但是在住房保障上，多數(shù)城市政府主要面向城市戶籍家庭提供保障性住房，未獲得該城市戶籍的常住人口并未有申請城市保障性住房的資格或者在先后順序上被排列在最末位。以北京市為例，其共有產(chǎn)權(quán)住房優(yōu)先針對擁有本市戶籍的市民家庭，而僅在本市工作而無本市戶籍的常住居民家庭則被排在最末端[32]。而即便無本市戶籍的常住居民家庭被列入共有產(chǎn)權(quán)房申領(lǐng)之列，優(yōu)先考慮的還是那些從事高新技術(shù)或高級職業(yè)的高層次人才家庭。例如，2020年朝陽區(qū)共有產(chǎn)權(quán)房申請條件中對于非本市戶籍常住人口家庭優(yōu)先考慮的是在高新技術(shù)企業(yè)和文化創(chuàng)意單位從業(yè)的高薪人員家庭，而將非高薪的外來常住人口排在最末端[33]。然而，需要重申的是，共有產(chǎn)權(quán)房是地方政府提供給生活困難家庭和較低收入家庭以維持其基本生活的保障性住房，如果將共有產(chǎn)權(quán)房優(yōu)先配給那些從事高新技術(shù)和高端文化領(lǐng)域的常住人口家庭就違背了共有產(chǎn)權(quán)房作為政府提供的基本公共服務(wù)的原則，犯了所謂的“負福利”的錯誤[34]。因此，保障性質(zhì)的住房應(yīng)向生活困難家庭和低收入家庭提供，這既是必須始終堅持的原則，又是必須始終遵守的底線。所以，城市的保障性住房應(yīng)首先向生活困難和低收入家庭供給，而非收入越高越有資產(chǎn)的家庭越有資格去爭取保障性的住房。并且，城市戶籍卡還意味著對城市低收入和生活困難戶籍人口包括城市最低生活保障、生活救濟等在內(nèi)的基本公共服務(wù)，而這些生活保障方面的公共服務(wù)也僅面向城市戶籍人口，在城市從事低收入工作的進城農(nóng)民并無享受市民最低生活保障的資格。更為值得注意的是，戶籍制度改革中的大城市和特大城市積分落戶政策對進城農(nóng)民更是排斥和歧視。由于積分落戶最看重學(xué)歷，其次看重職業(yè)，而職業(yè)與學(xué)歷密切相關(guān)，由此，只有那些擁有高等學(xué)歷、從事高級職業(yè)、獲得更高收入的外來人口才更有機會獲得所在城市的戶籍。在絕大多數(shù)進城農(nóng)民只有初中及以下的學(xué)歷的情況下，農(nóng)民獲得大城市或特大城市的戶籍更是舉步維艱。

因此，城市政府公共服務(wù)的發(fā)展方向應(yīng)是逐步取消城鄉(xiāng)分立的戶籍制度并以基本公共服務(wù)均等化的居住證制度取而代之，居住證的基本公共服務(wù)內(nèi)容應(yīng)不斷擴充，尤其需要涵蓋基本養(yǎng)老和住房保障的內(nèi)容。進城農(nóng)民可通過申領(lǐng)含金量更高的居住證以獲得更多的公共轉(zhuǎn)移收入。