行政訴訟“利害關(guān)系”的初步證明責(zé)任標準
——“寶雞市恒信永業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴寶雞市人民政府強制拆除案”評析

周澤中,付 穎

(1.湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長沙 410006;2.湖南省長沙市開福區(qū)紀委監(jiān)委，湖南 長沙 410005)

人民法院不是一個可以自由進出的公共場所[1]，其中關(guān)于起訴主體部分的法定要件被稱為“原告資格”，關(guān)于起訴事項部分的法定要件被稱為“受案范圍”[2]。《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第25條第1款便是指明哪些主體主張自身訴求得以啟動行政訴訟程序的基礎(chǔ)性法律規(guī)范。借助于這一法律規(guī)范，判斷何為被訴行政行為的相對方并不是非常困難，困難的是“如何判斷行政相對人之外的其他主體與被訴行政行為具有利害關(guān)系”，以及“此種利害關(guān)系的程度如何、應(yīng)當作何證明”。眾所周知，自我國于1989年施行《行政訴訟法》以來，前述問題便一直是我國行政訴訟學(xué)理研究和實務(wù)探討過程中難以把握、備受爭議的重要議題。

其實，關(guān)于行政訴訟原告資格確定及“利害關(guān)系”的證明責(zé)任，我國學(xué)界和實務(wù)界皆是非常關(guān)注，為數(shù)不少的論文著作和裁判文書對此均已作出相應(yīng)的界定結(jié)論和理解。但是，最高人民法院公布的行政審判案例“寶雞市恒信永業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司訴寶雞市人民政府強制拆除案”(以下簡稱“恒信公司案”)給出了新的裁判思路。本研究以此作為分析對象，從基本案情和裁判要旨之中抽取切分相關(guān)問題，結(jié)合行政法的基礎(chǔ)學(xué)理加以評析，然后基于司法審查的視角觀察、描述法官心中關(guān)于“利害關(guān)系證明標準”的樣式。本研究的研究目的如下：一方面，從該案的裁判要旨整理出審查邏輯，為各級人民法院日后審理類似案件提供某種更為確定的法理引領(lǐng)；另一方面，從裁判文書中提煉出來支撐性理由，能夠為行政機關(guān)和行政相對人樹立一個“何為存在利害關(guān)系、利害關(guān)系作何證明”的行動指南。上述兩個方面的研究有利于夯實我國行政法學(xué)知識框架中原告資格確定與審查的理論基礎(chǔ)。

一、案情概括與裁判理據(jù)

(一)基本案情

2001年4月29日，寶雞市恒信永業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司(以下簡稱“恒信永業(yè)公司”)以出讓方式取得面積2558.7m2的土地使用權(quán)，原陜西省寶雞市國土資源局依法向其頒發(fā)了寶市國用[2001]字第089號《國有土地使用證》(以下簡稱89號土地證)。2002年3月，恒信永業(yè)公司作為申請人遞交了寶雞市商品房屋注冊登記申請書，該申請書中交驗證件包括89號土地證。隨后，恒信永業(yè)公司在該土地上代為建設(shè)了三層樓房及地下車庫，并享有該建筑物權(quán)。同時，寶雞市人民政府寶市地復(fù)字[2004]16號審批土地件顯示，在89號土地證作為嘉園住宅樓商品房注冊登記交驗證件被提交后，寶雞市人民政府又于2004年9月6日批準同意恒信永業(yè)公司將該證項下363.6m2的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給寶雞市熱力有限責(zé)任公司。2012年3月9日，寶雞市人民政府授權(quán)寶雞市新東嶺城市綜合體拆遷改造指揮部公布《寶雞市新東嶺城市綜合體拆遷改造項目企事業(yè)單位土地、房屋征收與補償安置辦法》，該拆遷指揮部辦公室在未與恒信永業(yè)公司就涉案房屋及土地的補償問題協(xié)商一致的情況下，強制拆除涉案樓房、收回涉案土地。

該案中，起訴人恒信永業(yè)公司試圖通過舉證，證明其長期實際占有使用爭議房屋，且從無其他的權(quán)利人提出異議，因而其與強制拆除爭議房屋的行為有法律上的利害關(guān)系，即具有原告主體資格，并且主張自己持有的89號土地證能夠證明其對于涉案土地享有合法權(quán)益，該土地處于行政機關(guān)劃定的拆遷改造范圍之內(nèi)，現(xiàn)已被強制占用，故而請求法院確認行政機關(guān)的強制拆除及強占土地的行為違法。但是，作為被起訴人的寶雞市人民政府認為，涉案土地已經(jīng)被開發(fā)并且出售，恒信永業(yè)公司作為原權(quán)利主體不再享有建設(shè)用地使用權(quán)，其所持有的國有土地使用權(quán)證書亦不具有法定效力，更不能對涉案土地上的三層建筑物主張享有所有權(quán)和使用權(quán)，并且被起訴人實施的全部征收行為均系合法，并無私自或者強行拆除他人建筑物的行為，因而請求法院駁回恒信永業(yè)公司的起訴。

(二)裁判理由

對于該案的審理，陜西省咸陽市中級人民法院一審認為：“《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條規(guī)定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應(yīng)當提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料。本案系行政侵權(quán)案件，恒信永業(yè)公司應(yīng)當對行政機關(guān)實施了侵權(quán)行為且該行為侵犯其相關(guān)權(quán)益提供證據(jù)加以證明，現(xiàn)恒信永業(yè)公司無法提供有效證據(jù)證明寶雞市政府對其實施了相應(yīng)侵權(quán)行為，其對該案的起訴缺乏事實根據(jù)。恒信永業(yè)公司起訴寶雞市政府強占土地卻不能明確寶雞市政府強占土地的具體形式，故其起訴寶雞市政府強占土地的行為亦無相關(guān)事實依據(jù)。據(jù)此裁定駁回恒信永業(yè)公司的起訴?！?1)參見陜西省咸陽市中級人民法院(2015)咸中行初字第00084號行政裁定書。

陜西省高級人民法院二審認為：“本案系恒信永業(yè)公司訴寶雞市政府強制拆除房屋及強占土地提起的行政訴訟。恒信永業(yè)公司提起本案訴訟的前提是其對涉案房屋及土地享有所有權(quán)、使用權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第一百四十七條‘建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并處分’之規(guī)定，89號土地證項下的土地使用權(quán)已隨嘉園住宅樓一并處分。恒信永業(yè)公司稱其對涉案的2間房屋及2個車庫享有所有權(quán)，但提交的證據(jù)不能證明上述主張。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一項及第四十九條第一項之規(guī)定，恒信永業(yè)公司的起訴不符合法定條件，其與被訴行政行為不具有利害關(guān)系。一審裁定駁回起訴的理由雖不妥，但處理結(jié)果正確，應(yīng)予維持?！?2)參見陜西省高級人民法院(2016)陜行終184號行政裁定書。

最高人民法院再審認為：“恒信永業(yè)公司起訴時提供了其與原陜西省寶雞市城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局于2006年7月7日簽訂的‘東新社區(qū)辦公用房代建協(xié)議’，該協(xié)議對涉案三層樓房的一層、三層房屋的產(chǎn)權(quán)歸屬并未涉及。恒信永業(yè)公司已經(jīng)舉證證明其長期實際占有使用爭議房屋，且從無權(quán)利人提出異議，因此其與強制拆除爭議房屋的行為有法律上利害關(guān)系，也即具有原告主體資格。二審法院在未對嘉園住宅樓所占用的土地權(quán)屬及恒信永業(yè)公司2004 年土地轉(zhuǎn)讓行為進行全面分析和認定的情況下，即認定恒信永業(yè)公司對89號土地證項下的土地不享有使用權(quán)，主要證據(jù)不足。一審、二審法院在恒信永業(yè)公司已經(jīng)舉證證明其與強制拆除房屋行為有利害關(guān)系的情況下，分別裁定駁回恒信永業(yè)公司的起訴和上訴，應(yīng)予糾正?！?3)參見最高人民法院(2019)行再104號行政裁定書。

(三)爭議切分

第一，對于涉案房屋及土地，恒信永業(yè)公司主張其享有所有權(quán)、使用權(quán)，對于人民法院判斷其是否具備法定的原告資格能夠產(chǎn)生何種影響？

第二，如若恒信永業(yè)公司主張自身具備原告資格，那么其應(yīng)當承擔(dān)何種程度的證明責(zé)任？在行政訴訟程序中如何認定原告確已盡到了初步的、表面成立的證明責(zé)任？

第三，人民法院對于原告資格問題的程序判斷節(jié)點與實體審查結(jié)論應(yīng)當如何準確把握？該案一審、二審法院作出駁回起訴和上訴的裁定結(jié)論，是否符合權(quán)利保障和程序正當?shù)哪康囊螅?/p>

二、案件評析

(一)作為行政訴訟啟動要件的“利害關(guān)系”

我國《行政訴訟法》自1989年頒布實施以來，經(jīng)歷了2014年、2017年兩次修訂，原告資格和受案范圍作為行政訴訟的兩大啟動要件，一直受到理論界和實務(wù)界的共同關(guān)注和深入討論。但是，隨著最高人民法院出臺相關(guān)的司法解釋及發(fā)布一些典型個案，法院系統(tǒng)對于受案范圍的整體認知已經(jīng)逐漸突破了既有的列舉主義規(guī)范限定，轉(zhuǎn)而開始接受和邁向概括主義的發(fā)展思路[3]，從而在主、客觀因素方面均已將受案范圍排除在行政訴訟啟動要件的核心議題之外。相比而言，原告資格問題的重要性和緊迫性則顯得更為突出。

回溯中國四十余年來的行政法發(fā)展史，原告資格問題的理論探討基本沿循著兩個基本方向：一個是從既有法律規(guī)范的基礎(chǔ)性概念出發(fā)，剖析和厘定原告資格的一般性標準，準確確定“合法權(quán)益”“法律上利害關(guān)系”或者是“利害關(guān)系”等關(guān)鍵詞的內(nèi)涵邊界；另一個是從某些或者某類典型個案的裁判主旨出發(fā)，討論這些具體案件中的原告資格問題，其中最為典型的案件類型諸如信息公開訴訟、行政公益訴訟等[4]。值得關(guān)注的是，如何有機地結(jié)合行政訴訟原告資格的一般性界定標準與特殊個案中的原告資格確定標準展開綜合分析，二者之間到底存在何種關(guān)系？前者是否能夠順利地指導(dǎo)法官在審理特殊個案的過程中進行判定？如若不能，那么一般性標準與特殊個案標準能否進行體系化構(gòu)建，從而為司法適用提供一個相對完善可行的工具框架？[5]當然，既有的學(xué)術(shù)討論在不同程度上已經(jīng)努力嘗試闡明原告資格的前述理論問題，但是綜觀我國行政法學(xué)界的研究成果不難發(fā)現(xiàn)，對于原告資格問題的討論尚未形成共識(4)夏錦文、高新華等將行政訴訟原告資格的發(fā)展過程描述為從“無標準時期”到“法律規(guī)定標準時期”，再到“合法權(quán)益標準時期”，進而發(fā)展到“利害關(guān)系人標準時期”。也有學(xué)者認為，行政訴訟原告資格是從行政相對人階段到法律上利害關(guān)系人階段，再到利害關(guān)系人階段。[6-9]，甚至出現(xiàn)各說各話的憂人局面，尤其是在引入域外保護規(guī)范理論等學(xué)說之后，學(xué)術(shù)界和實務(wù)界愈發(fā)注重運用法律釋義學(xué)等技術(shù)手段，最具代表性的司法案例是“劉廣明訴張家港市人民政府行政復(fù)議案”(以下簡稱“劉廣明案”)，最高人民法院在再審裁判文書中沒有使用1989年《行政訴訟法》明確規(guī)定的“具體行政行為侵犯了行政相對人合法權(quán)益”的規(guī)范表達，亦沒有援引2000年出臺的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》指明的“具體行政行為對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響”的內(nèi)容表述，而是直接引入保護規(guī)范理論的“當事人是否具有法律保護的權(quán)益，實體法規(guī)范是否要求行政機關(guān)考慮、尊重和保護原告訴請保護的權(quán)利或法律上的利益”等觀點闡述，從而確定了原告資格問題的現(xiàn)實判斷標準——當事人對于訴請的權(quán)益必須具備“利害關(guān)系”(5)參見最高人民法院(2017)行申169號行政裁定書。。

由此可見，我國行政訴訟啟動要件之一原告資格問題的判斷標準從最初的“直接聯(lián)系”發(fā)展到“實際影響”，再演變至目前較為普遍使用的“利害關(guān)系”。從本質(zhì)上而言,是從前一個不確定法律概念遞進為后一個不確定法律概念[10]，仍舊需要司法者充分且恰當?shù)剡\用法律解釋技術(shù)予以破解，誠如德國學(xué)者胡芬所言：“各種決定所具有的‘周邊效力’，使得原告范圍的那些可界定性之標準，變得再也沒有可操作性，而審判活動也逐漸地轉(zhuǎn)向強調(diào)對公眾的與個人的權(quán)利之區(qū)分——后者往往有可能是一個龐大的而且首先是不可預(yù)見的有利害關(guān)系的人群。于是，對保護規(guī)范理論的查漏補缺工作，也就越來越多地成為法官范圍內(nèi)的事了。”[11]毋庸置疑的是，“利害關(guān)系”作為當前實定法確定的判斷標準，能夠在規(guī)范適用層面盡可能地增強司法實踐操作的客觀性和可行性，減少不必要的主觀恣意，同時將應(yīng)受司法保護的“合法權(quán)益”轉(zhuǎn)換為行政機關(guān)作出被訴行政行為必須依據(jù)的實體法規(guī)范，能夠在認識論層面徹底打破傳統(tǒng)行政審判關(guān)于“當事人訴請保護的合法權(quán)益必須由法律載明列舉”的藩籬[12]，使得“被訴行政行為——實際影響”這一事實判斷，與“被訴行政行為——合法權(quán)益”這一價值判斷進行有效區(qū)分且加以統(tǒng)合，終而促成行政訴訟所牽涉的原告資格判定不再局限于實定法的明確列舉。

盡管“利害關(guān)系”漸成當前我國行政審判工作中用以判定原告資格的法定標準，但是其背后所依靠的保護規(guī)范理論在內(nèi)容體系上并未形成一個已然確定的通用版本，導(dǎo)致原告資格問題始終無法獲得實定法規(guī)范結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一判斷標準。畢竟，保護規(guī)范理論所倚重的行政實體法本身具有不能克服的“滯后性”，而這些先天不足往往會導(dǎo)致法律規(guī)范無法滿足公民、法人或者其他組織保護其合法權(quán)益的正當訴求。加之，我國學(xué)術(shù)界和實務(wù)界對于“利害關(guān)系”判斷標準普遍寄予過高期待，導(dǎo)致這一實定法標準開始呈現(xiàn)泛化理解的傾向，而這一不利情勢在某些特殊個案中尤為突出，例如，受害人訴訟案件[13-14]、訴訟資格轉(zhuǎn)移案件[15-17]及公平競爭權(quán)人案件[18-20]等。

對此，章志遠等曾尖銳地指出：“學(xué)者們樂此不疲地投入建構(gòu)理想的原告資格認定標準的研究浪潮之中，企圖尋找一個普遍適用于各種行為、事件和因果關(guān)系的法律概念，當遇到新案件顯得力不從心時又賦予概念新的解釋，這種無限回溯的艱苦歷程面對復(fù)雜嶄新的案件時又必然遇到新的困境?！盵21]將這一所謂“新的困境”置于“恒信公司案”的現(xiàn)實情境中，恰恰引發(fā)了本研究深入思考當事人主張與被訴行政行為存在“利害關(guān)系”的證明責(zé)任標準問題。

(二)主張“利害關(guān)系”的證明責(zé)任標準

前文已述，原告資格作為我國行政訴訟的啟動要件，其判斷標準和層次構(gòu)造一直處于不斷發(fā)展變化的過程之中，但是在2014年修訂《行政訴訟法》并且經(jīng)由最高人民法院在“劉廣明案”的裁判文書中援引保護規(guī)范理論的觀點闡述之后，“利害關(guān)系”儼然成為當前我國行政訴訟判定哪些權(quán)利主體具備原告資格的法定標準。通過考察原告資格判斷標準的學(xué)說演變和實踐推進不難發(fā)現(xiàn)，我國行政訴訟原告資格的主體范圍呈現(xiàn)積極拓寬的整體趨勢，與21世紀以來世界上大多數(shù)法治國家愈發(fā)注重權(quán)利保障的政策需求基本保持一致[22]。此外，原告資格判斷標準所歷經(jīng)的從合法權(quán)益到法律上的利害關(guān)系再到利害關(guān)系的漸變譜系，揭示出這一實踐問題的解決逐漸從主觀價值評判轉(zhuǎn)為客觀事實認定，并且努力地嘗試結(jié)合域外先進理論進行闡釋，在某種意義上反映出原告資格不僅是國內(nèi)行政法學(xué)界所密切關(guān)注的理論實踐難題，而且是一個具有全球性的重要理論議題，并且能夠從域外獲取較為明確的基礎(chǔ)理論予以借鑒適用[23-24]。從結(jié)果來看，雖然“利害關(guān)系”的判斷標準在理論上依舊存在爭議，但是保護規(guī)范理論作為一項重要的法治資源，已經(jīng)逐漸被我國司法機關(guān)普遍接受。

“利害關(guān)系”的判斷標準直接適用于“恒信公司案”，又給理論界和實務(wù)界提出了一個新的研究議題：恒信永業(yè)公司針對涉案行政行為，主張與其存在“利害關(guān)系”,究竟需要承擔(dān)何種程度的證明責(zé)任？即在行政審判實踐中，“利害關(guān)系”的證明責(zé)任標準應(yīng)當如何準確劃定，顯然又成為原告資格范圍邊界的重要影響因素。根據(jù)前文仔細梳理“恒信公司案”一審、二審及再審的裁判文書，可以看出一審、二審法院對于該案原告資格問題的“利害關(guān)系”判斷，從形式上而言僅僅是圍繞恒信永業(yè)公司提供的證據(jù)材料進行認定，同時在裁判文書的說理部分亦是比較模糊、片面的。相較而言，最高人民法院對于恒信永業(yè)公司主張存在“利害關(guān)系”的判斷結(jié)論則是非常明確的，并且結(jié)合其他權(quán)利主體是否針對訴爭權(quán)益事項存在異議進行考察。至此，最高人民法院對于該案的再審意見確立了行政訴訟中當事人主張存在“利害關(guān)系”的證明責(zé)任標準：初步的、表面成立的且無須提供確切證據(jù)證明合法權(quán)益的客觀存在，以及法院不能以當事人的權(quán)益主張可能違法等實體理由否定訴訟權(quán)利。那么，再審意見所闡述的“利害關(guān)系”證明責(zé)任標準之法理基礎(chǔ)究竟為何？保護規(guī)范理論能否為此提供相應(yīng)的觀點支撐？

1.行政訴訟中原告資格問題的證明責(zé)任標準

一般而言，行政訴訟的證明責(zé)任由被告行政機關(guān)承擔(dān)(6)我國《行政訴訟法》第34條第1款規(guī)定：“被告對作出的行政行為負有舉證責(zé)任，應(yīng)當提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。”這一條款是我國行政訴訟客觀證明責(zé)任分配的原則性規(guī)定。，但是根據(jù)我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第49條的相關(guān)規(guī)定，起訴人必須對自身具有法定原告資格提供相應(yīng)的證據(jù)材料，這也被稱為行政訴訟的原告證明責(zé)任(7)除法律明確規(guī)定由行政相對人承擔(dān)客觀證明責(zé)任外，行政訴訟中其他待證事實均由行政機關(guān)承擔(dān)客觀證明責(zé)任：“原告主張，被告舉證，是行政訴訟舉證責(zé)任分配的規(guī)律性原則?！盵25]。其實，我國行政法學(xué)界對于行政訴訟的證明責(zé)任研究通常偏向于被告行政機關(guān)一方，而對于原告行政相對人證明責(zé)任或稱舉證責(zé)任的研究相對較少。根據(jù)目前通行的民事、刑事及行政訴訟程序的證明標準“案件事實清楚、證據(jù)確實充分”來看，各方當事人皆應(yīng)當對處于真?zhèn)尾幻鳡顟B(tài)的案件爭議事實承擔(dān)對應(yīng)的舉證責(zé)任，在行政訴訟程序中原告需要對案件客觀真實存在、自身確系利害關(guān)系人等事實要件進行證明，而原告資格問題便是其中最為核心且基礎(chǔ)性的組成部分[26]。對原告資格的證明標準應(yīng)當作何界定？按照高秦偉[27]對于行政訴訟證明標準的學(xué)理闡述，從證明主體確定性的角度而言，對于被告(行政機關(guān))的要求一般要高于原告(行政相對人)。行政訴訟的證明標準具有極大的靈活性和延展度，被告承擔(dān)的舉證責(zé)任是需要說服司法者確信其所作出的被訴行政行為具備合法性，其證明標準一般應(yīng)當達到明顯優(yōu)勢證明標準甚至排除合理懷疑標準。原告承擔(dān)的舉證責(zé)任則主要是證明行政訴訟的程序事實或者推進行政訴訟程序的責(zé)任，一般要達到優(yōu)勢證明標準[28]。

“恒信公司案”中最高人民法院對于原告資格問題的證明責(zé)任標準顯然是根據(jù)前述這一思路進行裁決，當事人主張與被訴行政行為存在“利害關(guān)系”的證明標準，僅僅需要達到“初步、表面成立”的證明程度即可。從理論上意味著原告承擔(dān)證明責(zé)任，只需要提供相應(yīng)的證據(jù)材料使法官相信案件事實的存在比不存在更具可能性, 根據(jù)此種所謂之“優(yōu)勢證明標準”所作出的司法裁判只是一種相對正確的結(jié)論, 一般適用于民事訴訟案件[29]。該案的再審結(jié)論對于原告資格問題確定而言，無疑是確立了一種更為寬松、更具包容性的認定思路，能夠進一步有效地拓寬原告資格的認定條件，從而為“利害關(guān)系”證明標準的司法適用劃定全新的認知邊界。

2.保護規(guī)范理論與“利害關(guān)系”初步證明標準的邏輯關(guān)聯(lián)

“恒信公司案”確實為原告資格問題提供了一個全新的認定思路和審查立場，原告證明其與被訴行政行為存在“利害關(guān)系”，僅僅需要按照“初步、表面成立”的標準提供相應(yīng)的證據(jù)材料。前文已述，“利害關(guān)系”作為當前我國司法機關(guān)判定原告資格問題的內(nèi)核意蘊，是借鑒域外保護規(guī)范理論和運用法律解釋技術(shù)發(fā)展而來的。最高人民法院通過“恒信公司案”的再審裁判意見，再次為原告資格問題的判斷標準提出了新的內(nèi)涵要求，那么此種“利害關(guān)系”的初步證明標準與保護規(guī)范理論之間是否存在某些確定的意義關(guān)聯(lián)，又或者說后者作為一種基礎(chǔ)理論，能否為前者提供充足的意義闡釋？答案是肯定的。究其本質(zhì)，保護規(guī)范理論的核心要義是引入傳統(tǒng)民法理論體系中的請求權(quán)基礎(chǔ)，與行政實體法所欲保護的權(quán)益進行有機結(jié)合。換言之，行政機關(guān)在作出行政行為時必須依據(jù)和適用的行政實體法規(guī)范體系，如若要求行政機關(guān)必須考慮、尊重和保護原告訴請保護的權(quán)利或法律上的利益，此時原告與被訴行政行為便存在公法上的“利害關(guān)系”。反之則不存在。

“恒信公司案”的原告在起訴時提交了一份“東新社區(qū)辦公用房代建協(xié)議”，這份協(xié)議并未對涉案三層樓房中的一層、三層房屋的產(chǎn)權(quán)歸屬進行劃分，原告已經(jīng)舉證證明其長期實際占有使用該涉案房屋，且其他權(quán)利主體從未提出異議。由此可知，原告對于該涉案房屋享有相應(yīng)的請求權(quán)基礎(chǔ)?；诒Ｗo規(guī)范理論的角度，原告有權(quán)以其實際占有使用的涉案房屋可能受到利益侵害為由，向作出行政強制拆除行為的行政機關(guān)提出異議。最高人民法院也曾經(jīng)針對“利害關(guān)系”作出釋義：“‘法律上利害關(guān)系’是被訴行為對自然人和組織的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)或?qū)a(chǎn)生實際影響，這種利害關(guān)系，包括不利的關(guān)系和有利的關(guān)系，但必須是一種已經(jīng)或者必將形成的關(guān)系?！盵30]被告寶雞市人民政府授權(quán)拆遷指揮部辦公室對涉案房屋進行強制拆除，明顯會對原告實際享有的權(quán)益產(chǎn)生影響。根據(jù)我國現(xiàn)行《國有土地上房屋征收與補償條例》和《行政強制法》等行政實體法規(guī)范，行政機關(guān)作出強制拆除決定必須恪守保障權(quán)利和依法行政的基本原則，既然原告對涉案房屋享有實際的請求權(quán)基礎(chǔ)，故而其與前述行政實體法所欲保護的權(quán)益事項存在公法上的“利害關(guān)系”[31]。

值得注意的是，最高人民法院針對原告對于涉案房屋享有實際權(quán)益的認定結(jié)論，主要是基于原告起訴時提交的證據(jù)材料及其他權(quán)利主體對此無異議等案件事實，此種裁判思路儼然是借助立法所欲保護或者調(diào)整的利益范圍進行推演得出當事人的請求權(quán)基礎(chǔ)，并且以法律解釋的方式劃定原告享有合法權(quán)益的邊界。

(三)原告資格問題的程序判斷與實體審查

最高人民法院在對“恒信公司案”的利害關(guān)系證明標準進行“初步、表面成立”的性質(zhì)限定之后，在再審裁判文書中進一步明確了法院對于原告資格確定的程序判斷節(jié)點和實體審查結(jié)論，這便是本研究需要進行評析的重點內(nèi)容。根據(jù)前文所提及的行政訴訟證明責(zé)任，原告對于自身與被訴行政行為存在“利害關(guān)系”的具體事項承擔(dān)相應(yīng)的必要舉證責(zé)任，是一種程序性的推進責(zé)任。然而，原告資格本身就是一項與當事人實體權(quán)益密切相關(guān)的司法裁量問題。如此看來，人民法院在具體案件的審理過程中判斷是否存在“利害關(guān)系”時，必然會牽涉兩個不同方面的問題：司法權(quán)何時能夠介入審查原告資格，以及對此進行審查之后應(yīng)當以何理由作出最終的裁判結(jié)論。

最高人民法院在“恒信公司案”的再審裁判意見明確指出，不能在起訴階段以起訴人的權(quán)益可能不合法為由否定其訴權(quán)，起訴人與被訴行政行為是否存在利害關(guān)系在立案階段難以判斷的，可以先行登記立案，待審理階段再作判斷，不得直接作出不予立案或者駁回起訴的裁定結(jié)論。這段裁判要旨的信息量無疑是非常巨大的，涉及原告資格確定的程序節(jié)點安排和實體判斷結(jié)論等關(guān)鍵細節(jié)，亦提及2014年修訂《行政訴訟法》后新增的立案登記制度[32]。

1.立案登記制度與原告資格審查的程序銜接

《行政訴訟法》第51條明確規(guī)定，人民法院對于符合法定起訴條件的行政訴訟案件，應(yīng)當?shù)怯浟?。對當場不能判定是否符合法定起訴條件的，應(yīng)當接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在七日內(nèi)決定是否立案?！昂阈殴景浮钡囊粚彙⒍彿ㄔ涸谠V訟程序上確實是按照訴訟法的相關(guān)規(guī)定接收該案，并且也是在案件的審理過程之中對原告資格問題進行判斷，這點無疑是值得認可的。但是，最高人民法院仍舊在裁判文書中重申一項原告資格的程序判斷標準：首先，原告在起訴階段只需要提供“初步、表面成立”的證據(jù)材料，以證明自己與被訴行政行為存在公法上的利害關(guān)系，而不需要提供確切的證據(jù)證明權(quán)益存在及權(quán)益被侵犯。既然恒信永業(yè)公司已經(jīng)提供一份雙方當事人簽訂的代建協(xié)議，證明自己對涉案房屋存在實際占有使用的權(quán)益，且無其他權(quán)利主體提出異議，那么法院便可以此認定起訴人享有法定的原告資格。其次，無論起訴人恒信永業(yè)公司對其主張的權(quán)益是否合法，法院均不得以此否定其訴權(quán)的客觀存在，這也是最高人民法院在積極回應(yīng)原告資格與行政訴訟目的之間的意義關(guān)聯(lián)。雖然我國行政訴訟的制度目的具有多元內(nèi)涵，但是其中一項目的——實質(zhì)性地解決行政爭議，便需要法院在個案審查時針對原告資格問題進行放寬處理、針對起訴門檻進行適度降低，否則當事人連訴訟程序都無法順利進入，那么行政訴訟作為解決行政爭議的管道功能及維護客觀法秩序的制度定位便無從談起[33]。

2.不予立案或者駁回起訴裁定的實體法效果

《行政訴訟法》第51條規(guī)定，對于不符合法定起訴條件的行政訴訟案件，法院作出不予立案的裁定，裁定書應(yīng)當載明不予立案的理由?？墒?，“恒信公司案”的一審、二審法院均作出駁回起訴和駁回上訴的裁定結(jié)論，而非不予立案的裁定。這兩種裁定意見看似是兩種截然不同的表達，實際上在實體法效果層面并無二致。不予立案裁定指法院作出拒絕接受起訴人提請行政訴訟的裁定，其實體法效果是法院對起訴人直接關(guān)上大門，拒絕提供行政救濟；駁回起訴裁定則是法院依法受理起訴案件之后，經(jīng)審查認為該案不符合起訴要件所作出的裁定，其實體法效果是把已經(jīng)進入法院大門的行政訴訟案件再次推出門外[34]。由此可知，駁回起訴裁定的程序要求須以受理案件為前提，而不予受理裁定則無須以受理案件為前提，但是對于案件的原告而言，二者完全可以等同視之。最高人民法院通過全面審查該案中的涉案房屋權(quán)屬關(guān)系之后，認定原告與被訴強制拆除行為確實存在利害關(guān)系，直接指出一審、二審的裁判錯誤之處：在未對全部案件事實進行審查認定之前，不得徑行裁定駁回起訴。對此，本研究不揣冒昧地提出一點個人意見以供參考：該案的再審裁判雖然在內(nèi)容上已經(jīng)明確了該案原告資格認定與其后續(xù)裁判意見之間的邏輯關(guān)聯(lián)，可是如若以后出現(xiàn)同類或者相似案件，人民法院在對原告資格問題進行實體審查之后，認為當事人主張與被訴行政行為存在利害關(guān)系的證據(jù)材料確實存在欠缺或者有其他錯誤的，是否可以相應(yīng)地借鑒《行政訴訟法》關(guān)于立案階段的指導(dǎo)釋明制度？即在依法作出駁回起訴裁定的同時，向起訴人進行必要的說明以充分保障其訴權(quán)得以實現(xiàn)，而且能夠在很大程度上減少當事人提起上訴的程序負累和成本，最終促成行政爭議得到實質(zhì)性化解。

三、結(jié)語

行政訴權(quán)作為現(xiàn)代社會公民權(quán)利的重要子項內(nèi)容，是行政訴訟的制度根基，原告資格問題的確定顯然屬于最為核心的研究議題[35]。通過仔細梳理和對比考察行政訴訟原告資格證明標準的歷史演變，不難發(fā)現(xiàn)其歷經(jīng)了實定法的多重變遷，直至目前被我國行政法學(xué)界所普遍接受的“利害關(guān)系”證明標準，這既生動地反映出立法機關(guān)和司法機關(guān)作為國家權(quán)力主體對原告資格法律地位的觀念轉(zhuǎn)變，亦多維地體現(xiàn)出理論界與實務(wù)界對于域外保護規(guī)范理論、法律釋義學(xué)等觀點技術(shù)的學(xué)理借鑒。“恒信公司案”的再審裁判文書為原告資格問題中的“利害關(guān)系”意涵確立了“初步、表面成立”的證明標準，能夠有效地降低原告需要證明其與被訴行政行為存在“利害關(guān)系”的難度，為拓寬原告資格的條件范圍提供了現(xiàn)實的可能性，并且通過有效統(tǒng)合原告資格問題的程序判斷節(jié)點和實體審查結(jié)論，能夠在很大程度上保證行政爭議案件的順利及時解決，盡可能地減少“案結(jié)事未了”的不利局面。畢竟“正確的判決——爭議的平息”不僅僅是一個理想的法治愿景和訴訟目標，更是我國行政訴訟制度功能得以切實落地的規(guī)范要求和實踐呼聲。

當然，原告資格問題的妥善解決甚至是行政訴訟制度的法治化絕非朝夕之功可致，僅僅依靠“劉廣明案”“恒信公司案”斷然不可輕易達成，畢竟其中所涉及的復(fù)雜理論推演和豐富實踐完善正方興未艾于一個正在建設(shè)中的法治國家，司法者裁判技術(shù)的不成熟、既有指導(dǎo)案例制度的不完善決定了原告資格確定的不統(tǒng)一性很難避免，也不可能在短時間內(nèi)完全克服[36]。唯有逐步形成共識，對其中存在的核心問題有更多清醒且一致的認知，進而對違反權(quán)利保障和程序法治的裁判文書采取嚴格審查的策略或使其形式或?qū)嵸|(zhì)皆合法化、正當化的策略，方可真正做到有效發(fā)揮“利害關(guān)系”證明標準的適度功效。