黃曙峰

摘 要：新形勢下，加強基層檢察院建設十分必要。針對基層檢察院建設存在的服務大局能力有欠缺、品牌創(chuàng)建動力不足、工作推進力度不夠、隊伍建設缺乏活力、市院對下指導不足、業(yè)績考評設置不合理等六大問題，可以探索服務大局的一體推進模式、融合監(jiān)督的品牌創(chuàng)建模式、重大法律監(jiān)督事項的質效管理模式、隊伍建設的全市統(tǒng)籌模式、數字檢察的提質增效模式、業(yè)績考評的質效導向模式等新路徑，切實加強基層檢察院建設。關鍵詞：基層檢察院建設 融合監(jiān)督 重大法律監(jiān)督事項 數字檢察

一、邏輯展開：加強基層檢察院建設的必要性

（一）加強基層檢察院建設是夯實基層工作的必然要求

習近平總書記指出，“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經濟社會發(fā)展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之策，絲毫不能放松?！盵1]2021年初，習近平總書記對政法工作作出重要指示強調，“更加注重系統(tǒng)觀念、法治思維、強基導向，切實推動政法工作高質量發(fā)展?！盵2]樹立強基導向，夯實執(zhí)政根基，是黨中央的重大決策，樹立檢察機關的“強基導向”，就要加強基層檢察院建設。

（二）加強基層檢察院建設是深化法律監(jiān)督的必然要求

基層檢察院處于司法辦案第一線，是檢察工作行穩(wěn)致遠的根基。大量的人口在基層、大量的轄區(qū)在基層、大量的檢察干警在基層、大量的案件在基層，基層基礎建設是當前和今后一個時期檢察機關的一項全局性、戰(zhàn)略性、基礎性任務，是順應全面從嚴治黨新要求、司法體制改革新挑戰(zhàn)、人民群眾新需求的有效途徑，也是最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）黨組推進新時代檢察事業(yè)高質量發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。最高檢張軍檢察長在2020年10月召開的全國基層檢察院建設工作會議上強調，“基層檢察院是整個檢察機關的基礎，基層檢察工作是全部檢察工作的基礎?！盵3]2021年6月，黨中央印發(fā)《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟分赋?，“按照重心下移、檢力下沉要求，加強基層檢察院辦案規(guī)范化建設，全面提高做好新時代法律監(jiān)督工作的能力和水平?！睓z察機關貫徹落實強基導向，最根本的就是要以高度的政治自覺、法治自覺、檢察自覺抓基層、打基礎、強素能，為新時代檢察事業(yè)發(fā)展提供堅實支撐。

（三）加強基層檢察院建設是加強自身建設的必然要求

習近平總書記在浙江工作期間對檢察工作提出“敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、勇于開展自我監(jiān)督”。[4]進入新發(fā)展階段，浙江檢察工作要“加快打造法律監(jiān)督最有力的示范省份”，“努力在‘十四五’時期把浙江檢察建設成為全面展示中國特色社會主義檢察制度優(yōu)越性的重要窗口”。[5]浙江省衢州市地處浙皖閩贛四省邊際，在浙江省高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)中處于關鍵區(qū)位。衢州檢察機關必須緊扣“十四五”時期浙江省檢察工作的總體思路、奮斗目標和總要求，聚焦聚力四省邊際共同富裕示范區(qū)、四省邊際中心城市建設[6]，把握好“頂層設計與基層創(chuàng)新、立足當前與著眼長遠、整體推進與重點突破”關系，以數字化改革為總抓手，以體制機制創(chuàng)新為支撐，以提升法律監(jiān)督質效為總目標，努力打造“法律監(jiān)督更有效、核心業(yè)務更實在、數字檢察更有用、司法規(guī)范化更清晰”的現(xiàn)代化基層檢察院。

二、理性檢視：基層檢察院建設存在的問題

加強基層檢察院建設必須堅持問題導向，“靶向治療”。以衢州檢察機關為主要分析樣本，基層檢察院建設尚存在以下突出問題。

（一）宗旨意識弱，服務大局能力有欠缺

一是服務大局主動性有欠缺?；鶎訖z察院仍存在充分發(fā)揮檢察職能主動謀劃、主動作為不夠，工作思路不清晰，工作舉措泛化，遇到困難“等靠要”等問題。二是服務大局統(tǒng)籌力有欠缺?！熬桶皋k案”思想仍不同程度存在，融為一體的政治和業(yè)務建設有待深化，面對“多中心”的工作現(xiàn)實，統(tǒng)籌協(xié)調能力不足的問題日益凸顯。三是服務大局落實力有欠缺。對上級院決策部署落實得還不夠有力，服務保障經濟社會發(fā)展措施還不夠精準。比如，在服務保障四省邊際共同富裕示范區(qū)、四省邊際中心城市建設等衢州市中心工作的謀劃上，檢察機關的職能作用發(fā)揮還不夠。

（二）發(fā)展平庸化，品牌創(chuàng)建動力不足

面對新形勢新任務新要求，本領恐慌、能力短板仍一定程度存在。司法體制改革和內設機構改革后，基層院機構設置上通常只有三個業(yè)務部門、兩個行政部門，除了辦案外，還要完成各類會議、報表、調研等事務性工作，常常出現(xiàn)白天開會、晚上加班辦案的情況，工作中以完成任務為重，創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)品牌動力不足。部分院和部門缺乏創(chuàng)先爭優(yōu)意識，少了敢為人先的銳氣和勇氣，沒有走在前列的底氣。在組織領導方面，個別院對基層院建設的重要性認識不足，思路不新、舉措不多、作風不實、成效不明顯，有的班子成員精氣神不足。

（三）管理不閉環(huán)，工作推進力度不夠

一是檢察權配置還需進一步優(yōu)化，運行監(jiān)督管理機制還不夠完善，智慧檢務與業(yè)務應用深度融合不夠，常態(tài)化員額退出，檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員“三類人員”精細管理等改革難點有待突破。二是管理理念還需與時俱進，業(yè)務管理、隊伍管理、事務管理工作還不能完全適應新形勢下檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的新需求。三是管理科學性仍需進一步加強。在日常重點工作推進中，基層院常常出現(xiàn)工作設想很好但工作推進力度不足、工作成效不佳、總結提升不夠等情況，究其原因，是在工作中未能形成目標控制、過程控制、結果控制、總結提升的閉環(huán)管理。

（四）素能提升難，隊伍建設缺乏活力

一是“進口關”把握比較難。近年來，基層院通過公務員招錄、“雙一流”選調不斷提升人員整體素養(yǎng)，但仍存在具備優(yōu)秀法學素養(yǎng)的人才不多、讓這些干警長期留下來的相關措施跟不上的情況。二是年輕干警自我向上發(fā)展的內生動力有待增強。除個體主觀方面因素外，基層院員額數、職級數的限制也對年輕人向上成長的希望造成影響。三是隊伍專業(yè)化建設還存在薄弱環(huán)節(jié)。高素質專業(yè)化人才不多，專家型人才、復合型人才更少，司法能力有明顯短板，司法不規(guī)范行為仍然一定程度上存在。

（五）深入基層少，市院對下指導不足

市院指導、基層院主體的整體合力有待增強。一些業(yè)務條線存在“以考核代替管理指導”的現(xiàn)象，日常管理、服務指導、督查督導、過程推動等工作沒有很好地沉下去，及時發(fā)現(xiàn)問題、幫助解決困難等還做得不到位。日常工作中，存在市級院聽匯報多、深入基層院調研少，要求報送材料多、具體業(yè)務指導少，要求基層完成任務多、解決基層難題少等現(xiàn)象，而且有些基層院一個部門對接三四個市級院部門，工作存在疲于應付現(xiàn)象。

（六）數量指標多，業(yè)績考評設置不合理

為便于對檢察工作進行量化考評和進行推進，上級院在業(yè)務考評指標設置中以數量考評指標設置為主，對質量考評的指標設置較少，導致部分基層院在開展法律監(jiān)督工作中，多數時候按考核指標辦案，辦“湊數案”“考核案”，為追求監(jiān)督數量出現(xiàn)質量不高、同質化嚴重，甚至虛假監(jiān)督等問題，導致案件影響力不夠、辦案效果不佳。

三、破題之道：加強基層檢察院建設的具體路徑

（一）探索服務大局的一體推進模式

要進一步增強政治自覺，始終堅持黨對檢察工作的絕對領導。要貫徹落實《意見》要求，強化政治機關意識，不斷提高檢察履職的政治判斷力、政治領悟力、政治執(zhí)行力，旗幟鮮明把加強黨的政治建設擺在首位，切實把“從政治上看”貫穿檢察工作全過程，把對黨絕對忠誠融入檢察血脈。要認真貫徹《中國共產黨政法工作條例》，從嚴落實重大事項請示報告制度，堅持檢察工作重要情況、重大問題、重大敏感案件及時向黨委請示報告，切實把黨的領導優(yōu)勢轉化為檢察工作實際效能，確保黨的路線方針政策和重大工作部署不折不扣貫徹執(zhí)行。要聚焦聚力四省邊際共同富裕示范區(qū)、四省邊際中心城市建設，以更高站位謀劃、落實好服務保障的檢察方案，全面融入、主動擔當、積極作為，進一步把檢察要素資源配置到與職責擔當要求相適應的領域與環(huán)節(jié)。特別要在“共同富?！钡拇髨鼍跋拢鼉?yōu)服務保障經濟高質量發(fā)展;在“一失萬無”的大邏輯下，全力維護社會大局安全穩(wěn)定;在“人民至上”的大情懷下，用心用情辦好檢察為民實事。

（二）探索融合監(jiān)督的品牌創(chuàng)建模式

業(yè)務建設是新時代基層基礎建設的核心，檢察機關的基層基礎工作要強，關鍵就是業(yè)務工作要強，而做強檢察業(yè)務工作的重要路徑之一就是融合監(jiān)督。通過開展“四大檢察”融合發(fā)展案例示范、數字檢察應用“打擂臺”、法律監(jiān)督核心業(yè)務提質增效、“四大檢察”品牌宣傳“四項行動”，以“清單化管理+專班化運行”方式推進落實，努力打造法律監(jiān)督更有效、核心業(yè)務更實在、數字檢察更有用、司法規(guī)范化更清晰的現(xiàn)代化檢察院。要實現(xiàn)內部融合與外部融合有機推進。內部融合為“四大檢察”之間、市院和基層院之間辦案力量聯(lián)合、監(jiān)督資源整合，形成相互支撐、一體協(xié)同的融合監(jiān)督模式。外部融合是指積極探索與黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等有機融合，與國家法治監(jiān)督體系各組成要素各盡其職、協(xié)調配合、系統(tǒng)推進，共同筑牢嚴密的“法治監(jiān)督之網”。通過內外部融合監(jiān)督模式構建，集中培育一批效果好、叫得響的典型案例。

（三）探索重大法律監(jiān)督事項的質效管理模式

以“提升黨委政府感知度、法治同行認同感和人民群眾獲得感”為效果導向，將重大法律監(jiān)督事項辦理作為年度重點工作任務，強化閉環(huán)管理，提升法律監(jiān)督質效。一是常態(tài)化征集監(jiān)督事項。將日常案件辦理發(fā)現(xiàn)的問題線索，黨委中心工作大局中遇到的重點難點問題，代表委員的意見建議，人民群眾反映強烈的社會熱點問題等作為線索征集的主要途徑，必要時設立專門獎金，進行有獎征集。加強監(jiān)督事項歸口管理，在調研基礎上確定若干項重大法律監(jiān)督事項，明確目標進度，同步加強日常報備和督導落實。二是專業(yè)化辦理監(jiān)督案件。對影響重大的個案監(jiān)督，以及進行專項監(jiān)督、推動解決社會治理中體制機制漏洞的類案監(jiān)督，試行市院主抓、基層院主責的協(xié)調聯(lián)動、整體推進工作模式，必要時成立融合式監(jiān)督事項工作專班，負責重大監(jiān)督事項推進工作的組織協(xié)調、督促檢查和效果評估。三是閉環(huán)式檢驗監(jiān)督成效。堅持典型引路，示范帶動，每季度組織一次市級重大法律監(jiān)督事項交流會，由基層院選取效果最好、最具典型性的監(jiān)督事項進行匯報展示;每年底舉行“檢察長談融合講案例”同臺展示會，基層院檢察長同臺晾曬工作成績，展示融合監(jiān)督創(chuàng)新做法和典型案例;各業(yè)務條線每兩個月向檢委會專題匯報監(jiān)督事項開展情況。加強經驗總結和成果推廣，監(jiān)督效果評價納入年度績效考評重要內容。

（四）探索隊伍建設的全市統(tǒng)籌模式

過硬隊伍建設是檢察工作的永恒主題，加強新時代基層基礎建設，打造過硬隊伍是重中之重。一是切實發(fā)揮好市院的指導作用。市院是基層基礎建設的“一線指揮部”，要加強與基層院的密切聯(lián)系，經常深入基層，進行面對面的指導，幫助解決實際困難，發(fā)揮好黨建工作的指導作用、業(yè)務工作的中堅作用和承上啟下的樞紐作用。市院要幫助基層院把方向、出思路、出點子、壓責任、強協(xié)調、解難題，敢于指導、善于指導，提高指導的水平和能力，凸顯指導的效果。二是切實發(fā)揮好基層院的主體作用。各基層院是基層基礎建設的“主力軍”，要制定自身建設規(guī)劃和年度計劃，提出年度建設目標，實行項目化管理，明確具體責任人員和責任要求，做到逐項抓好落實、逐年穩(wěn)步推進。要積極建設特色院，把某一項工作抓出特色、抓出亮點。三是切實發(fā)揮“關鍵少數”的關鍵作用?；鶎訖z察工作跟不上，過去主要矛盾和突出問題是財和物，進入新時代，現(xiàn)在最突出的問題是“人”，特別是“關鍵少數”的關鍵作用發(fā)揮。院領導班子特別是檢察長要有過硬的政治素質、駕馭全局的能力，善于抓班子帶隊伍。要用好用活政法系統(tǒng)跨區(qū)域跨部門輪崗交流、檢察系統(tǒng)內部跨區(qū)域輪崗交流等方案，采取市縣兩級上下聯(lián)動交流、跨區(qū)域交流、內部輪崗交流、逆向交流等方式，解決基層檢察院部分班子成員和中層干部任職時間過長、交流渠道不暢、工作活力不足等問題。

（五）探索數字檢察的提質增效模式

數字化改革是一場重塑性的制度革命，是從技術理性走向制度理性的跨越，本質是改革，根本要求是制度重塑。要通過數字化改革找到法律監(jiān)督模式變革的關鍵點，發(fā)揮好數字化的撬動作用，不斷推動法律監(jiān)督應用場景創(chuàng)新，拓展法律監(jiān)督衢州檢察機關的數字化改革，打破以往信息化建設的思維定式，推動法律監(jiān)督工作流程、訴訟規(guī)則、組織架構、治理體系的深度變革和創(chuàng)新，實現(xiàn)從數字賦能到制度重塑的革命性轉變。要聚焦“應用成果+理論成果+制度成果”，以檢察核心業(yè)務數字化為重點，以轉變檢察監(jiān)督辦案模式為主攻方向，通過迭代升級已有平臺、借鑒引進成熟模式、創(chuàng)新拓展特色應用，推動檢察監(jiān)督機制轉變、制度重塑、流程再造。基層檢察機關要立足自身區(qū)位稟賦、基礎條件、潛在優(yōu)勢等方面，形成差異化比較競爭優(yōu)勢，按照“每年提升一批、新建一批、謀劃一批”思路，重點謀劃一批實用管用好用的數字檢察應用項目。此外，還可以適時開展數字化應用擂臺賽。由辦案檢察官或項目團隊現(xiàn)場演示講解，用應用案例說話，全面展示應用成果和成熟方案，邀請專家現(xiàn)場打分、集中點評，表彰一批成績突出團隊和個人，營造數字檢察建設比學趕超、爭先創(chuàng)優(yōu)的濃厚氛圍。

（六）探索業(yè)績考評的質效導向模式

最高檢2021年兩會工作報告對認罪認罰從寬適用率、量刑建議采納率、一審服判率等采用概數方式表述，還有2021年以辦案質量指標通報代替以往的核心業(yè)務數據通報，并且通報的62項質量指標數據中有12項設置了通報值，即超過上限值就不再通報具體數據，這向我們傳遞一個鮮明導向，就是堅決防止簡單“以數量論英雄”，避免走極端。因此，要科學對待考核，大膽革除一些影響檢察權威的考核指標，使考核指標盡可能向提升檢察影響力方面靠攏和看齊。在省院績效考核評價的基礎上，市院應充分發(fā)揮基層院建設的“主抓”職能，將對基層檢察工作的評估落腳到實際效果上來。以衢州地區(qū)為例，以打造法律監(jiān)督品牌為抓手，以“4+1”核心業(yè)務建設為突破口，完善服務民生、服務中心工作機制，通過開展“四大檢察”融合發(fā)展案例示范行動、法律監(jiān)督提質增效行動等舉措，進一步鞏固核心職能、補齊監(jiān)督短板、培育監(jiān)督增長點，推動檢察監(jiān)督從“數量論英雄”向“質效比高低”轉變。深化促事?lián)袢斯δ?，點燃干事創(chuàng)業(yè)激情。將核心業(yè)務數據通報納入交流議程，牢固樹立抓核心、促重點的工作導向;實行對各單位、各部門交流情況打分評價機制，評價結果直接納入年終考評重要依據;適時邀請代表委員、人民監(jiān)督員以及服務對象代表參與交流，從第三方角度評價監(jiān)督辦案的得失，倒逼壓實責任、推動落實。