公路PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)控制策略研究

高子雲(yún)

摘要 公路是重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，具有投資成本高、建設(shè)周期長、施工條件復(fù)雜多變、社會(huì)影響面廣等特點(diǎn)。為高效適應(yīng)城市化發(fā)展中的公路基礎(chǔ)設(shè)施需求，各地區(qū)積極探索推行PPP模式，通過資源整合和優(yōu)勢轉(zhuǎn)化來提高公路工程建設(shè)、維護(hù)和使用的效率與效果。作為一種新模式，PPP項(xiàng)目投資也存在較多的風(fēng)險(xiǎn)，需要結(jié)合項(xiàng)目實(shí)踐進(jìn)行科學(xué)、全面、深入分析。文章在概括介紹公路PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，就該類項(xiàng)目投資過程中存在的主要風(fēng)險(xiǎn)，以及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制策略進(jìn)行了探討分析，為項(xiàng)目投資主體開展風(fēng)險(xiǎn)管控提供參考。

關(guān)鍵詞 公路;PPP項(xiàng)目;投資風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)控制

中圖分類號(hào) U415.13 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 2096-8949（2022）07-0190-03

0 前言

公路是連接地區(qū)之間的重要通道，是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域發(fā)展的基礎(chǔ)條件。《國家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013—2030年）》明確，今后十幾年，中國將投入4.7萬億元，到2030年建成總規(guī)模約40萬km的國家公路網(wǎng)，普通國道總規(guī)模約26.5萬km，高速公路約11.8萬km。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度和力度“雙雙”提速的背景下，公路工程項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)維的成本也在不斷增加，這使得政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的資金投入持續(xù)增多，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“擔(dān)子”加重。在政策的指導(dǎo)下，各地區(qū)陸續(xù)推出了公路PPP模式，即政府與企業(yè)等私營組織之間開展公路基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目方面的合作。這種模式不僅優(yōu)化了政府與社會(huì)在公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的關(guān)系與功能，同時(shí)也彌補(bǔ)的政府在公路工程投資、建設(shè)與運(yùn)維方面的不足，使公路項(xiàng)目建設(shè)的方式趨于合理[1]。參與項(xiàng)目投資的企業(yè)等主體在PPP項(xiàng)目中勢必會(huì)面臨各種風(fēng)險(xiǎn)，需要在項(xiàng)目投資全過程中進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與控制，以確保項(xiàng)目投資參與的穩(wěn)定性和有效性。

1 公路PPP項(xiàng)目概述

公路PPP項(xiàng)目是近年來我國工程項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)的新的項(xiàng)目開發(fā)模式。對(duì)于項(xiàng)目投資主體來說，公路PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)控制的前提和基礎(chǔ)是要充分了解PPP模式的概念和特點(diǎn)，掌握公路PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢，以便進(jìn)行科學(xué)、深入地分析論證。

1.1 PPP模式的概念和特點(diǎn)

PPP模式又稱為公共私營合作制模式（Public-Private-

Partnership），指的是政府和企業(yè)等社會(huì)性資本共同合作，開展基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目建設(shè)，或者提供合適的公共設(shè)施和公共服務(wù)的項(xiàng)目合作模式[2]。結(jié)合概念及模式的實(shí)際應(yīng)用情況來看，PPP模式具有三方面的特點(diǎn)：

（1）合作內(nèi)容的公共性和多樣性，即PPP模式涉及的合作內(nèi)容除了基礎(chǔ)設(shè)施工程、公共設(shè)施外，還包含公共服務(wù)，這些項(xiàng)目普遍具有屬性方面的公共性，是政府履行公共管理和公共服務(wù)職能的體現(xiàn)[3]。

（2）合作方式的規(guī)范性。PPP模式是由政府與具有盈利性的企業(yè)之間圍繞特定的公共產(chǎn)品或服務(wù)供給而確立的合作關(guān)系，這種關(guān)系通常體現(xiàn)為雙方或者多方簽訂的項(xiàng)目合作合同。

（3）參與對(duì)象的廣泛性。PPP模式是政府與社會(huì)資本的合作，雖然政府參與項(xiàng)目的部門較為固定，但參與項(xiàng)目的社會(huì)資本即企業(yè)往往是廣泛的，任何符合政府招投標(biāo)要求的企業(yè)，都有機(jī)會(huì)參與到項(xiàng)目的開展中，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資本融入政府公共產(chǎn)品或服務(wù)供給方面的機(jī)會(huì)均等化[4]。

1.2 公路PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢分析

結(jié)合PPP模式的概念，可以將公路PPP項(xiàng)目理解為政府與企業(yè)等社會(huì)資本圍繞公路項(xiàng)目開展的合作。作為一種新型公路項(xiàng)目投資模式，PPP模式具有以下幾方面的優(yōu)勢：

（1）合理利用社會(huì)資本，充實(shí)政府基建力量?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)力量是衡量政府服務(wù)社會(huì)、市場發(fā)展能力的重要標(biāo)準(zhǔn)[5]。在當(dāng)前營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化的背景下，公路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況會(huì)直接影響到市場主體的入駐情況。因此，越來越多的政府開始關(guān)注公路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。相較于傳統(tǒng)公路項(xiàng)目投資建設(shè)模式而言，PPP模式為政府合理利用社會(huì)資本進(jìn)行公路項(xiàng)目建設(shè)創(chuàng)造了條件，政府一方面通過嚴(yán)格的招投標(biāo)模式確定有資質(zhì)、有能力的企業(yè)進(jìn)行公路項(xiàng)目合作，提高項(xiàng)目合作的能力，另一方面將社會(huì)資本優(yōu)勢明顯的先進(jìn)技術(shù)、高效管理等內(nèi)容融入公路項(xiàng)目投資建設(shè)中，能夠有效提高公路項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量和建成后的運(yùn)營管理，降低了政府在公路建設(shè)與運(yùn)營維護(hù)方面的資源投入，彌補(bǔ)了政府投資的資源短板。

（2）利用政策紅利，提高公路施工效益。效益是公路項(xiàng)目投資與建設(shè)中重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容[6]。在PPP模式下，政府與企業(yè)合作完成公路項(xiàng)目建設(shè)，雙方共同承擔(dān)對(duì)公路項(xiàng)目的管理運(yùn)營工作。在較大程度上提高了公路工程項(xiàng)目建設(shè)的效率，降低了項(xiàng)目投資建設(shè)的成本，有利于實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，該模式下政府會(huì)通過一定的政策扶持、優(yōu)化政策供給、優(yōu)惠條件配備、貸款擔(dān)保等方式來為企業(yè)提供更多項(xiàng)目建設(shè)方面的便利性條件，使企業(yè)能夠更好地參與到公路項(xiàng)目投資建設(shè)之中，提高了公路施工方面的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和資源效益，使公路項(xiàng)目投資建設(shè)的效益實(shí)現(xiàn)最大化。

（3）化解政府與企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)是項(xiàng)目投資中普遍存在的內(nèi)容。對(duì)于政府來說，PPP模式的應(yīng)用是社會(huì)資本以合理、合規(guī)的方式轉(zhuǎn)化為公路項(xiàng)目建設(shè)資本，在一定程度上減輕了政府的財(cái)政壓力，保證了政府公路項(xiàng)目建設(shè)的高質(zhì)量完成。對(duì)于企業(yè)來說，PPP模式的應(yīng)用為企業(yè)進(jìn)行合理投資創(chuàng)造了路徑支持，企業(yè)在公路項(xiàng)目方面的投資，可以有效降低自身的資產(chǎn)負(fù)債率，并使自身在公路等基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)方面有更廣闊的參與空間。

2 公路PPP項(xiàng)目投資中存在的主要風(fēng)險(xiǎn)

在前期的項(xiàng)目論證中，企業(yè)可以通過調(diào)查研究與可行性分析等方式明確一些風(fēng)險(xiǎn)，但在項(xiàng)目投資建設(shè)的整個(gè)過程中，普遍存在風(fēng)險(xiǎn)增加的情況。因此，在參加PPP項(xiàng)目的全過程中，企業(yè)都要對(duì)投資中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和防范。具體來說，企業(yè)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)有以下幾方面：

2.1 法律政策風(fēng)險(xiǎn)

目前國家和地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的法律政策穩(wěn)定性比較強(qiáng)，但在具體的項(xiàng)目投資建設(shè)安排方面存在較強(qiáng)的靈活性，這就導(dǎo)致企業(yè)在PPP項(xiàng)目投資方面存在較多的不確定性。在“雙碳”背景下，政府對(duì)公路項(xiàng)目的生態(tài)環(huán)境效益的要求正在逐步調(diào)整，而這方面的政策乃至法律調(diào)整，會(huì)直接使企業(yè)在投資額、投資類型等方面面臨一些新的要求，企業(yè)參與政府公路項(xiàng)目投資的內(nèi)容也需要隨之進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致企業(yè)在PPP模式適應(yīng)方面的難度增加[7]。同時(shí)，企業(yè)內(nèi)部對(duì)于法律政策框架下的公路項(xiàng)目投資的理解和認(rèn)識(shí)也存在較大差異，容易引起在項(xiàng)目投資具體工作落實(shí)方面存在協(xié)同性不強(qiáng)的問題，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目投資進(jìn)度遲緩、標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)不嚴(yán)格等問題，給企業(yè)的投資造成了較多的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

2.2 金融投資風(fēng)險(xiǎn)

追求自身利益最大化，同時(shí)兼顧政府利益，是PPP項(xiàng)目投資中企業(yè)的主要關(guān)注點(diǎn)。對(duì)于企業(yè)來說，資金是公路PPP項(xiàng)目投資的主導(dǎo)性資源之一，而自身在資金方面可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要有項(xiàng)目融資長期貸款利率、施工材料隨市場波動(dòng)的變化對(duì)公路項(xiàng)目總造價(jià)的影響、施工前期未完成明確的施工圖預(yù)算等，這些情況很可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目后期投資出現(xiàn)超額的風(fēng)險(xiǎn)[8]。同時(shí)，在公路項(xiàng)目建設(shè)中，政府可能會(huì)出現(xiàn)投資預(yù)算不足等情況，也會(huì)導(dǎo)致其在支付給企業(yè)的工程款方面出現(xiàn)延期，導(dǎo)致企業(yè)遭遇金融風(fēng)險(xiǎn)。再者，企業(yè)也可能會(huì)因?yàn)槿谫Y能力偏低、融資渠道單一等情況，如果企業(yè)合作的貸款人無法滿足對(duì)工程的支付能力需求，就可能會(huì)出現(xiàn)融資方面的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目建設(shè)是項(xiàng)目投資的主體性內(nèi)容，也是項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)的多發(fā)“區(qū)間”。項(xiàng)目建設(shè)中出現(xiàn)較多的風(fēng)險(xiǎn)就是進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)和成本風(fēng)險(xiǎn)。在進(jìn)度方面，如果前期的征地拆遷工作出現(xiàn)滯后甚至停滯，使企業(yè)無法按照合同約定的內(nèi)容進(jìn)行施工，出現(xiàn)難以履行合同約定的情況。同時(shí)，企業(yè)在公路項(xiàng)目施工過程中的材料成本、人員成本等成本方面的變化，造成項(xiàng)目建設(shè)方面的成本出現(xiàn)波動(dòng)，使企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)的穩(wěn)定性方面遭遇困難，面臨項(xiàng)目建設(shè)管理方面的風(fēng)險(xiǎn)。

3 公路PPP項(xiàng)目投資中的風(fēng)險(xiǎn)控制策略

風(fēng)險(xiǎn)的根源在于不確定性。公路PPP項(xiàng)目投資中的風(fēng)險(xiǎn)控制主要應(yīng)當(dāng)遵循不確定性識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)控制的邏輯開展。結(jié)合上述主要風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)落實(shí)以下幾方面的風(fēng)險(xiǎn)控制策略：

3.1 細(xì)化法律政策變化分析

法律政策風(fēng)險(xiǎn)對(duì)公路PPP項(xiàng)目的影響是廣泛而深遠(yuǎn)的。在項(xiàng)目投資中，企業(yè)要重點(diǎn)關(guān)注黨和國家在基礎(chǔ)設(shè)施尤其是公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的政策方向，并以新形勢、新情況為依據(jù)，對(duì)項(xiàng)目投資的法律政策風(fēng)險(xiǎn)情況進(jìn)行分析，保證項(xiàng)目投資中的法律政策風(fēng)險(xiǎn)分析與研判的準(zhǔn)確性[9]。在當(dāng)前背景下，企業(yè)要重點(diǎn)研究《綠色交通“十四五”發(fā)展規(guī)劃》《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》等相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容，對(duì)“智慧公路”“低碳公交”等公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)展動(dòng)態(tài)進(jìn)行政策法律方面的分析，明確相關(guān)項(xiàng)目投資過程中可能面臨的新政策、新法律，確保項(xiàng)目建設(shè)前期的法律政策分析的準(zhǔn)確性和有效性。在實(shí)際的項(xiàng)目投資過程中，企業(yè)也需要加強(qiáng)與政府部門的法律政策溝通確認(rèn)，將政府在政策法律方面的信息優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為自身防范PPP項(xiàng)目投資方面的法律政策風(fēng)險(xiǎn)的能力。同時(shí)，企業(yè)要加強(qiáng)行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)關(guān)于公路PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)方面的典型案例搜集與分析，從實(shí)際案例中總結(jié)關(guān)于項(xiàng)目投資中可能出現(xiàn)的法律政策風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容，并據(jù)此制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)研判與防范機(jī)制，確保企業(yè)具有法律政策風(fēng)險(xiǎn)防范與控制方面的意識(shí)與能力。

3.2 嚴(yán)格把控項(xiàng)目金融風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于企業(yè)來說，公路PPP項(xiàng)目的投資性質(zhì)決定了在這方面面臨較多的投資風(fēng)險(xiǎn)[10]。因此，企業(yè)要根據(jù)項(xiàng)目投資中的投資類型，對(duì)可能發(fā)生的金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行精細(xì)化分析和嚴(yán)格把控。按照項(xiàng)目投資方面的資金來源，企業(yè)可以從三方面把控投資中的風(fēng)險(xiǎn)：

（1）規(guī)范內(nèi)部資金使用。企業(yè)要定期對(duì)投資項(xiàng)目的資金分配和使用情況進(jìn)行梳理，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)模型提示，對(duì)公路PPP項(xiàng)目的資金狀況進(jìn)行嚴(yán)格管控，確保項(xiàng)目資金使用的規(guī)范性和嚴(yán)格性[11]。

（2）強(qiáng)化政府資金跟蹤督促。政府在項(xiàng)目建設(shè)方面的階段性資金結(jié)算，是公路PPP項(xiàng)目投資資金的補(bǔ)充。為保證企業(yè)不會(huì)因?yàn)橘Y金短缺等情況，延遲項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，企業(yè)要安排專門的團(tuán)隊(duì)跟蹤政府的資金結(jié)算進(jìn)度和狀況，確保階段性結(jié)算的順暢和有效，避免結(jié)算不及時(shí)導(dǎo)致的金融風(fēng)險(xiǎn)。

（3）拓展貸款渠道。貸款是企業(yè)獲得公路PPP項(xiàng)目投資資金的重要渠道。在當(dāng)前金融市場存在較多波動(dòng)性的情況下，銀行等金融機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目投資方面表現(xiàn)出的審慎度越來越高。為更好地保證PPP項(xiàng)目的投資，企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與不同金融主體之間的協(xié)作，打造多渠道的貸款融資渠道，為項(xiàng)目投資提供堅(jiān)強(qiáng)的金融后盾。

3.3 細(xì)化公路PPP項(xiàng)目建設(shè)職責(zé)

企業(yè)作為投資主體，承擔(dān)著公路PPP項(xiàng)目投資的大部分風(fēng)險(xiǎn)，而這些風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生往往是項(xiàng)目投資建設(shè)中的某一環(huán)節(jié)或者流程出現(xiàn)了問題[12]。因此，企業(yè)在公路PPP項(xiàng)目投資方面的風(fēng)險(xiǎn)控制重心應(yīng)當(dāng)放在投資與建設(shè)的“一線”。在這方面，企業(yè)要重點(diǎn)實(shí)施責(zé)任制，即明確具體的投資風(fēng)險(xiǎn)控制責(zé)任主體，并通過明確的制度和詳細(xì)的投資風(fēng)險(xiǎn)控制責(zé)任書來確定具體的風(fēng)險(xiǎn)控制責(zé)任，使整體的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制責(zé)任細(xì)化為部門乃至崗位的責(zé)任，形成完整的投資風(fēng)險(xiǎn)控制責(zé)任體系。企業(yè)可以根據(jù)投資項(xiàng)目參與的部門，明確部門以及部門主管承擔(dān)的投資風(fēng)險(xiǎn)控制責(zé)任，然后由部門主管根據(jù)每個(gè)崗位職工的工作內(nèi)容，明確其所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的投資風(fēng)險(xiǎn)控制責(zé)任。同時(shí)，企業(yè)也要加強(qiáng)公路PPP項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任落實(shí)情況的跟蹤監(jiān)督，即安排專門的部門和人員督促、要求責(zé)任部門和責(zé)任個(gè)體嚴(yán)格按照制度或者責(zé)任書規(guī)定的內(nèi)容落實(shí)投資風(fēng)險(xiǎn)控制責(zé)任與義務(wù)，保證項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)控制的有效性 [13]。對(duì)于監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題，除了進(jìn)行及時(shí)指導(dǎo)以外，還要對(duì)問題整改的情況進(jìn)行持續(xù)性的跟蹤，確保問題得到有效解決。這種通過自上而下的責(zé)任劃分以及現(xiàn)場的責(zé)任監(jiān)督可以保證投資內(nèi)容落實(shí)的規(guī)范性、嚴(yán)格性，避免因?yàn)槿说氖д`而出現(xiàn)公路PPP項(xiàng)目建設(shè)出現(xiàn)突發(fā)狀況，防止投資風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。

4 結(jié)語

公路PPP項(xiàng)目投資中，企業(yè)是以承包項(xiàng)目投資的乙方的身份參與到相關(guān)項(xiàng)目投資建設(shè)活動(dòng)之中的。在這種項(xiàng)目中，企業(yè)所面對(duì)的甲方是具有公共管理與服務(wù)職能的政府部門，雙方在性質(zhì)、職能等方面的差異，使得項(xiàng)目投資過程中會(huì)出現(xiàn)諸多的不確定性因素，進(jìn)而引發(fā)公路PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生?？紤]到當(dāng)前公路PPP項(xiàng)目投資方面面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)應(yīng)當(dāng)在細(xì)化法律政策變化分析的同時(shí)，嚴(yán)格把控項(xiàng)目金融風(fēng)險(xiǎn)，細(xì)化公路PPP項(xiàng)目建設(shè)職責(zé)，確保公路PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)控制的有效性。

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