周江

摘要：引入消防安全信用監(jiān)管，建立消防安全信用體系，是消防社會(huì)管理多元化的有益探索。文章從消防信用監(jiān)管面臨的問題著手，分析失信懲戒法律依據(jù)不足、標(biāo)準(zhǔn)各異、程序性規(guī)定欠缺，對(duì)信用主體缺乏救濟(jì)途徑等失信監(jiān)管問題，從健全消防安全信用監(jiān)管制度的法律體系、探索社會(huì)多元主體共同參與信用監(jiān)管模式和完善消防安全信用監(jiān)管制度三方面提出解決方案。

關(guān)鍵詞：失信監(jiān)管;行政懲戒;消防安全;行政執(zhí)法;信用體系

消防安全作為社會(huì)公共安全的一部分，對(duì)保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全起著重要的作用。消防安全信用監(jiān)管的核心是建立一套有效的消防安全信用信息記錄、評(píng)價(jià)和綜合管理機(jī)制，通過對(duì)依法履行職責(zé)，保障消防安全行為的褒獎(jiǎng)以及對(duì)違反消防法規(guī)，存有火災(zāi)隱患等失信行為的記錄、揭露、懲戒，依靠社會(huì)的力量形成對(duì)失信者的社會(huì)聯(lián)防與懲戒，從而推動(dòng)消防社會(huì)管理的多元化、社會(huì)化進(jìn)程。

一、信用監(jiān)管存在的問題

（一）失信懲戒法律依據(jù)不足

雖然失信行政懲戒制度在各行業(yè)領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用，但缺乏與之完全配套的法律法規(guī)，缺少上位法對(duì)失信懲戒建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)范，失信行政懲戒的合法性與正當(dāng)性不足，導(dǎo)致制度的執(zhí)行力和威懾力無法保證。多數(shù)地方性規(guī)定只是籠統(tǒng)規(guī)定懲戒措施的限制性條款，對(duì)于失信懲戒的適用范圍規(guī)定和實(shí)施何種懲戒措施的具體標(biāo)準(zhǔn)并不明確，隨著設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的放開，信用立法的地方性法規(guī)和規(guī)章數(shù)量增長(zhǎng)快，行政法規(guī)以上專門、核心的信用立法較少，失信懲戒制度的頂層設(shè)計(jì)呈現(xiàn)出位階過低、立法質(zhì)量參差不齊的現(xiàn)實(shí)狀況，甚至有違反上位法的嫌疑。如果消防救援機(jī)構(gòu)不對(duì)失信懲戒制度加以合法性考量，作為治理工具的失信懲戒措施將被過度使用，最終背離社會(huì)信用體系建設(shè)的設(shè)計(jì)初衷。

（二）設(shè)定的失信標(biāo)準(zhǔn)各異

各地對(duì)失信的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同，懲戒措施也參差不齊，不能充分發(fā)揮懲戒效果。若同一失信行為在不同地區(qū)，彼此之間的規(guī)定不一樣，會(huì)導(dǎo)致在執(zhí)行時(shí)產(chǎn)生抵觸，反向削弱失信行政懲戒的制度效能。例如失信認(rèn)定中的嚴(yán)重性標(biāo)準(zhǔn)是以結(jié)果為導(dǎo)向的，要求失信行為造成的危害應(yīng)當(dāng)與失信約束機(jī)制匹配。有的地方需要失信行為達(dá)到足以對(duì)公共利益造成嚴(yán)重影響才能被記錄為失信信息。有的規(guī)范性文件對(duì)失信認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)表達(dá)不清晰，將失信行為按照程度分為一般、較重和嚴(yán)重，卻將所有程度的失信行為一同納入聯(lián)合懲戒的適用范圍。

（三）缺少必要的程序性規(guī)定

消防救援機(jī)構(gòu)實(shí)施失信行政懲戒需要貫穿全過程的程序規(guī)范以保證權(quán)力行使的合法性。失信行政懲戒在實(shí)施過程中因各種原因忽視程序規(guī)則，尤其是告知、陳述與申辯及事后救濟(jì)，當(dāng)前的失信行政懲戒制度并未對(duì)應(yīng)有的程序正義加以重視，不僅未在實(shí)施失信懲戒之前告知當(dāng)事人懲戒信息，而且對(duì)事后當(dāng)事人的異議救濟(jì)程序也未提及。各地制定的地方性法規(guī)、規(guī)章，只是單純?cè)O(shè)定懲戒措施，并未配備相應(yīng)的實(shí)施程序。容易導(dǎo)致行政懲戒權(quán)的不規(guī)范使用，相對(duì)人權(quán)益難以保障。

（四）對(duì)信用主體缺乏救濟(jì)途徑

現(xiàn)有信用立法中對(duì)于懲戒措施的解除和信用修復(fù)條款相對(duì)較少且不明晰，極大限制失信主體自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，不利于失信主體合法權(quán)益保護(hù)和未來社會(huì)發(fā)展中獲得更多的資源和機(jī)會(huì)。同時(shí)，現(xiàn)有制度對(duì)信用主體救濟(jì)途徑缺乏規(guī)范，司法機(jī)關(guān)將對(duì)不良行為記錄的公示，視為對(duì)已經(jīng)發(fā)生的事實(shí)和行為進(jìn)行客觀記錄及公示，認(rèn)為不良行為公示不屬于《行政處罰法》處罰種類中的其他行政處罰，所以行政行為過程中的程序瑕疵并不受行政處罰程序規(guī)范的規(guī)制。

二、健全信用監(jiān)管法律體系研究

構(gòu)建完備的消防安全信用監(jiān)管法律體系有利于確保消防安全監(jiān)督和管理工作的有效性，有利于約束生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的行為。針對(duì)我國(guó)消防安全信用監(jiān)管法律法規(guī)體系的現(xiàn)狀和問題，建議完善消防安全信用監(jiān)管的立法，來推進(jìn)我國(guó)消防安全信用管理進(jìn)程，為健全我國(guó)消防安全信用監(jiān)管法律體系提供支撐點(diǎn)。可出臺(tái)《消防安全信息公開制度》，規(guī)定消防信用信息的公開與保護(hù)，建設(shè)跨部門的消防安全信息平臺(tái)，破解部門間存在的信息溝通不暢的難題，保障信息的公開性和透明性。出臺(tái)《消防安全黑名單管理辦法》，針對(duì)黑名單的主體范圍、行為類型要結(jié)合消防安全領(lǐng)域內(nèi)的立法來認(rèn)定，為監(jiān)管部門開展失信聯(lián)合懲戒提供法律依據(jù)。

三、多元主體參與的信用監(jiān)管模式探討

完善消防安全信用監(jiān)管法律制度需要以政府為主導(dǎo)，并引導(dǎo)社會(huì)多元主體參與到消防安全信用監(jiān)管的工作中來。

（一）發(fā)揮政府監(jiān)管的主導(dǎo)作用

持續(xù)推進(jìn)消防安全信用監(jiān)管制度時(shí)，需要將各部門間的監(jiān)管權(quán)力與責(zé)任進(jìn)行界定，應(yīng)明晰各部門的職責(zé)。比如，我國(guó)許多地區(qū)紛紛實(shí)施消防安全黑名單制度，但地方立法能否在上位法缺失的情況下進(jìn)行直接規(guī)定仍值得商榷。對(duì)于消防安全聯(lián)合懲戒機(jī)制的規(guī)定，其懲戒措施及程序是否科學(xué)合理也有待斟酌。我國(guó)的《信息公開條例》對(duì)政府在監(jiān)管過程中收集或獲取的信息進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定，可以以該法為前提條件對(duì)消防安全主體單位的信息范圍進(jìn)行縮小，實(shí)現(xiàn)信息收集的有效性和針對(duì)性。同時(shí)，政府在消防安全信用監(jiān)管中發(fā)揮主要的作用，在消防安全社會(huì)共治模式中占主導(dǎo)地位。

（1）政府應(yīng)轉(zhuǎn)變消防安全信用監(jiān)管的理念和方式，拓寬社會(huì)公眾參與監(jiān)管的渠道，要提高社會(huì)公眾參與監(jiān)管的積極性，保障公眾的知情權(quán)，營(yíng)造全民參與監(jiān)管的社會(huì)氛圍，同時(shí)，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)置機(jī)構(gòu)或?qū)０鄟砺男邢腊踩庞帽O(jiān)管的職能，整合各部門間資源，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管無縫銜接。

（2）健全企業(yè)社會(huì)責(zé)任制度，加強(qiáng)消防市場(chǎng)主體的道德教化，對(duì)消防市場(chǎng)主體進(jìn)行制度約束，增強(qiáng)消防市場(chǎng)主體的誠(chéng)信理念，維護(hù)自身的企業(yè)形象。

（3）為行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展?fàn)I造環(huán)境，由于行業(yè)協(xié)會(huì)自身的獨(dú)立性，賦予行業(yè)和媒體部分信用信息公示權(quán)力，有利于社會(huì)公眾的信任感，行業(yè)協(xié)會(huì)加大對(duì)消防信用信息的宣傳有利于增強(qiáng)公眾監(jiān)管的意識(shí)。

（4）落實(shí)消防安全知識(shí)普及工作，消防安全知識(shí)的教育和培訓(xùn)應(yīng)融入學(xué)校、司法等教育中，加大財(cái)政投入，組織開展多樣化的消防安全宣傳活動(dòng)來提高公眾的參與度，拓展群眾參與消防安全信用監(jiān)管的渠道和反饋渠道，如舉行聽證會(huì)，建立激勵(lì)機(jī)制或設(shè)立專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金，對(duì)舉報(bào)者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)公眾參與消防安全信用監(jiān)管的積極性。

（二）推行消防生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體承諾制度

政府應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)多元主體的參與來實(shí)施失信聯(lián)合措施，形成社會(huì)共治的消防安全信用監(jiān)管模式，規(guī)范消防生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的行為，確保消防市場(chǎng)的有序性。相關(guān)部門應(yīng)對(duì)單位進(jìn)行嚴(yán)格管制，倒逼單位主體約束自身的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為，增強(qiáng)安全經(jīng)營(yíng)的理念?？赏七M(jìn)消防安全承諾制度，強(qiáng)化消防生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體信用觀念。日常經(jīng)營(yíng)中單位應(yīng)公開承諾，說明誠(chéng)信守法經(jīng)營(yíng)的態(tài)度，并就提供的消費(fèi)場(chǎng)所的消防安全作出承諾，對(duì)外公布，有利于增強(qiáng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)理念，保障社會(huì)公眾的知情權(quán)和選擇權(quán)。

（三）建立消防安全舉報(bào)投訴獎(jiǎng)勵(lì)制度

消防安全違法行為舉報(bào)投訴獎(jiǎng)勵(lì)制度有利于激發(fā)公眾參與消防安全社會(huì)共治，有利于消費(fèi)者維護(hù)自身的合法權(quán)益。在現(xiàn)實(shí)生活中，消防市場(chǎng)主體的違法行為往往不易被發(fā)現(xiàn)，不法分子常常鉆漏洞，通過各種手段妨礙相關(guān)部門對(duì)消防安全的監(jiān)督和管理。因此，消防救援機(jī)構(gòu)在監(jiān)管過程中難以獲取證據(jù)，導(dǎo)致無法對(duì)違法行為進(jìn)行處罰。舉報(bào)投訴獎(jiǎng)勵(lì)制度可以結(jié)合政府12345服務(wù)熱線和96119聯(lián)網(wǎng)實(shí)施，成立舉報(bào)投訴中心，專門負(fù)責(zé)受理、核查、督辦和獎(jiǎng)勵(lì)等工作，有利于監(jiān)管部門獲得有效線索，更容易取得違法行為的證據(jù)。關(guān)于獎(jiǎng)金標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)根據(jù)舉報(bào)的違法行為情節(jié)輕重給予不同階次的獎(jiǎng)金數(shù)額，按照方便群眾原則，可以現(xiàn)場(chǎng)領(lǐng)取、委托代領(lǐng)、匯至指定銀行或者電話費(fèi)充值等形式，確保舉報(bào)者獲得獎(jiǎng)勵(lì)，保障舉報(bào)者的合法權(quán)益。

（四）健全行業(yè)協(xié)會(huì)的消防信用檔案制度

行業(yè)協(xié)會(huì)的消防信用檔案制度是通過收集消防產(chǎn)品及技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的違規(guī)信息來監(jiān)督和約束消防產(chǎn)品銷售、消防設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)經(jīng)營(yíng)及其他中介服務(wù)行為的一種制度。行業(yè)協(xié)會(huì)的消防信用檔案制度有利于實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)消防行業(yè)市場(chǎng)的有效治理。該制度應(yīng)公布的內(nèi)容包括消防中介及服務(wù)機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)資格、監(jiān)管部門抽查的結(jié)果及其所受到的處罰等，進(jìn)而約束經(jīng)營(yíng)者的行為。

四、完善消防安全信用監(jiān)管制度的建議

（一）健全消防安全信用檔案制度

健全消防安全信用檔案的制度有利于保障消防安全管理的秩序性，消防信用檔案制度的建立可以實(shí)現(xiàn)信息的公開與共享，可以為消費(fèi)者提供可靠的信用信息，可以保障消費(fèi)者的知情權(quán)。需要進(jìn)一步適應(yīng)“放管服”執(zhí)法改革的背景，以此為基礎(chǔ)建構(gòu)消防信用監(jiān)管的框架，以便更好地推進(jìn)信用體系建設(shè)。進(jìn)一步明確消防安全信用監(jiān)管制度的內(nèi)容，如明確個(gè)人信用與社會(huì)信用、企業(yè)信用之間的關(guān)系;進(jìn)一步統(tǒng)一檔案內(nèi)容、格式、記錄要求;進(jìn)一步利用信用信息的客觀準(zhǔn)確性，根據(jù)消防市場(chǎng)主體的信用狀況分級(jí)分類劃分;進(jìn)一步將消防市場(chǎng)主體的信用救濟(jì)方式和認(rèn)定失信的相關(guān)規(guī)定具體化;進(jìn)一步與金融等機(jī)構(gòu)協(xié)同合作，創(chuàng)新信用信息評(píng)價(jià)曝光平臺(tái)。

（二）完善消防安全信息披露制度

完善消防安全信息采集工作是對(duì)制度得以正常運(yùn)作的保障，如何收集信息和商業(yè)秘密概念的明晰是當(dāng)前亟須關(guān)注的兩大重要問題。除了法律明確規(guī)定的不能對(duì)外公布的信息，其他與消防安全相關(guān)的信息都應(yīng)該及時(shí)對(duì)外進(jìn)行公布。完善消防安全信息披露制度有利于確保消防安全信息資源共享，有利于實(shí)現(xiàn)資源的合理配置和高效利用，有利于確保信息的公開性和透明性，保障社會(huì)公眾的知情權(quán)。

（三）加強(qiáng)消防安全黑名單制度

應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的法律體系，為各地的相關(guān)立法提供依據(jù)。應(yīng)明確消防安全黑名單制度的范圍、消防安全黑名單的適用對(duì)象、適用條件、適用范圍及監(jiān)管手段，通過立法的方式統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，解決各地黑名單法律適用混亂的問題。被列入黑名單的單位申請(qǐng)取消信用懲治，應(yīng)作出消防安全守信經(jīng)營(yíng)的承諾。

（四）建立消防安全失信聯(lián)合懲戒機(jī)制

在加快社會(huì)信用體系建設(shè)的背景下，消防安全監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)與其他部門的協(xié)同合作。首先，加強(qiáng)與金融部門的協(xié)同合作，當(dāng)失信的單位主體需要融資貸款時(shí)，金融部門應(yīng)提高貸款的利率，對(duì)于嚴(yán)重失信的市場(chǎng)主體，監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)其實(shí)施不予貸款的處罰。其次，加強(qiáng)與政府采購(gòu)部門的協(xié)同合作，在招標(biāo)投標(biāo)的過程中，應(yīng)提高失信單位參與招標(biāo)投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的門檻。除此之外，失信的單位主體還將面臨失去享受政府扶持的資格。通過以上措施，要讓消防安全主體樹立安全第一、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的理念，提高自覺性，規(guī)范自身的行為，確保消防安全。

（五）創(chuàng)新消防安全信用監(jiān)管手段

可通過利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)，將消防安全信息進(jìn)行歸集和整合，并進(jìn)行匯總分析，破解信息交流不暢的難題，形成信息共享的局面。如開發(fā)移動(dòng)執(zhí)法App，監(jiān)管人員可通過移動(dòng)執(zhí)法終端即時(shí)查詢消防市場(chǎng)主體的登記信息;建立消防安全信息電子追溯平臺(tái)，實(shí)時(shí)收集與單位主體相關(guān)的信息并加工處理這些信息，當(dāng)消防產(chǎn)品或設(shè)施出現(xiàn)問題時(shí)，可以立即鎖定目標(biāo);研發(fā)消防產(chǎn)品市場(chǎng)網(wǎng)格監(jiān)管工作系統(tǒng)，利用大數(shù)據(jù)和云計(jì)算的優(yōu)勢(shì)，使監(jiān)管消防質(zhì)量的網(wǎng)絡(luò)覆蓋全國(guó)。

五、結(jié)語

通過解決當(dāng)前我國(guó)消防安全信用監(jiān)管法律體系、信用監(jiān)管模式和具體制度存在的問題，完善我國(guó)消防安全信用監(jiān)管法律制度。完善消防安全信用監(jiān)管法律體系應(yīng)推進(jìn)國(guó)家和地方層面的立法，確保立法的針對(duì)性，填補(bǔ)立法的空白。通過推行消防生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體承諾制度、建立消防安全公眾有獎(jiǎng)舉報(bào)制度及健全行業(yè)協(xié)會(huì)的消防信用檔案制度來調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面共同推動(dòng)消防安全信用監(jiān)管，促進(jìn)消防安全保障由以政府監(jiān)管為主導(dǎo)向社會(huì)共治的信用監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。

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