海洋強國戰(zhàn)略下船員社會保障研究：困境分析與路徑突破

[摘要]我國是世界上船員規(guī)模最大的國家，社會保障是船員最關(guān)注的基本權(quán)益，完善船員社會保障，是建設(shè)海洋強國和共建21世紀海上絲綢之路的應(yīng)有之義。對標國際公約和國內(nèi)法律要求，基于相關(guān)機構(gòu)多次調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，目前船員社會保障在實踐中面臨制度構(gòu)建不全、落實剛性不足、運行效率不高等問題，船員水上勞動和生活的職業(yè)特殊性未納入考量，船員用工方式向勞務(wù)化、個體化、靈活化轉(zhuǎn)變，相關(guān)法律規(guī)制、監(jiān)管機制、管理體制方面缺陷等深層次原因，影響制約著船員社會保障的高質(zhì)量發(fā)展。瞄準建制目標，立足國內(nèi)實際，借鑒境外經(jīng)驗，構(gòu)建理論框架，提出“四位一體”的對策建議，即通過實現(xiàn)發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變升華、立法規(guī)制的完備統(tǒng)一、制度體系的完善創(chuàng)新、管理技術(shù)的科學(xué)高效，探索推動中國船員社會保障高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)然路徑。

[關(guān)鍵詞]海洋強國;船員;社會保障;實然困境;應(yīng)然路徑

一、 引言

習(xí)近平總書記指出：“經(jīng)濟強國必定是海洋強國、航運強國?！薄敖?jīng)濟要發(fā)展，國家要強大，交通特別是海運首先要強起來?！?船員是海洋經(jīng)濟發(fā)展和水上交通運輸?shù)南刃姓?，是保障海運物流鏈暢通和穩(wěn)定水上交通安全的關(guān)鍵工人2，實現(xiàn)從海洋大國向海洋強國的歷史跨越，離不開船員隊伍的人才保障和戰(zhàn)略支撐。截至2020年底，我國在職船員171.6萬人，居全球之首;其中注冊海船船員80.8萬人，注冊內(nèi)河船員90.8萬人，均呈同比增長態(tài)勢;女性船員25.8萬人，外派船員逾12.2萬人次，居世界前列3。在海員強國戰(zhàn)略背景下，自享譽海員“權(quán)利法案”的《2006年海事勞工公約》對我國生效以來4，船員權(quán)益保障倍受重視。2019年，國務(wù)院常務(wù)會議決定對遠洋船員減稅5;多部門2020年《關(guān)于大力推進海運業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》、2021年《關(guān)于加強高素質(zhì)船員隊伍建設(shè)的指導(dǎo)意見》均提出強化船員權(quán)益保障6;2021年全國人大常委會修訂的《海上交通安全法》首次將船員權(quán)益保障寫入國內(nèi)法律，并細化到船員社會保障相關(guān)條款1。

社會保障是各種具有經(jīng)濟福利性的、社會化的國民生活保障系統(tǒng)的統(tǒng)稱[1]，廣義包括以社會保險、社會救助、社會福利為基本，以慈善事業(yè)、員工福利、社會互助等為補充的各項社會性保障措施。船員具有水上尤其是海上勞作的職業(yè)特殊性，主要表現(xiàn)為勞動及生活的危險性、突發(fā)性，勞動及生活條件的艱苦性、封閉性，工作的流動性、不穩(wěn)定性，勞動時間的長期性、非固定性[2]。社會保障作為風(fēng)險防御和收入再分配制度2，是船員最關(guān)注的一項基本權(quán)益[3]。隨著我國社會主要矛盾發(fā)生變化，加之我國社會保障制度主要基于陸岸人員的特點而制定，船員社會保障不平衡、不充分問題在現(xiàn)實中較為突出。相關(guān)調(diào)查顯示，在受訪的7260名船員中，逾五成希望完善社會保障，其中，遠洋、沿海、內(nèi)河船員3表達該訴求的比例分別為58.7%、49.7%、45.9%，單位自有、勞務(wù)派遣、自由個體船員表達該訴求的比例為41.8%、66.3%、75.2%。完善船員社會保障，對保障船員合法權(quán)益、維護船員隊伍穩(wěn)定、促進航運業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局、切實履行國際公約、加快建設(shè)海洋強國，具有重要的現(xiàn)實和戰(zhàn)略意義。

現(xiàn)有文獻大多關(guān)注船員權(quán)益保障尤其是勞動和社會保障權(quán)益的法律和管理層面，指出主要問題包括專門立法缺失[4]、多重管理機制[5]、社保管理不適應(yīng)職業(yè)特點[6]等，并基于對日本、韓國、菲律賓等國家船員相關(guān)法律的簡單描述性介紹[7]，肯定制定《船員法》[8]并細化配套立法[9]或以修改《海商法》為契機增加船員勞動和社會保障條款的可行性，提出健全綜合性船員權(quán)益管理機制[10]等建議。但深度聚焦船員社會保障主題的文獻尚不多，介紹主要海運國家船員特殊保險和福利等資料尚單薄，從社會保障理論、制度、政策、實踐視角探索船員社會保障實然困境和應(yīng)然路徑的研究尚不足。本文基于相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)，突出梳理不同類型福利體制國家船員特殊社會保障的亮點，克服運用國際、社會、法律、管理等綜合視角的難點，瞄準船員社會保障高質(zhì)量發(fā)展目標，創(chuàng)造性地構(gòu)建理論框架，力爭在厘清實然困境的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)性提出因應(yīng)的對策建議，探索完善我國船員社會保障的應(yīng)然路徑。

二、 境外視閾

“它山之石，可以攻玉?！背龑斯s要求外，有必要考察典型海運國家的經(jīng)驗做法。根據(jù)近年來全球十大船東國排名（表1），參照資本主義福利體制模式[11]尤其是東亞福利體制模式，選擇日本、新加坡、挪威分別作為保守主義的保險型、合作主義的自助型、社會民主主義的福利型社會保障制度的代表，重點介紹其船員特殊制度安排和政策舉措。

1. 海事勞工公約5

公約包括序言、條款、規(guī)則和守則、附錄。條款原則性規(guī)定每一海員享有安全的工作場所、體面的船上工作和生活條件，健康保護、醫(yī)療、福利措施及其他形式社會保護的社會權(quán)利;規(guī)則和守則規(guī)定了各項權(quán)利和具體標準。

關(guān)于船員社會保險，公約主要規(guī)定了社保種類、責(zé)任歸屬、提供方式。社保種類方面，列舉全面社會保障的9個分項，要求各成員國至少提供3個分項，建議為醫(yī)療、疾病津貼、工傷津貼，并要求提供補充性社保，確保海員逐步享有全面社會保障。責(zé)任歸屬方面，明確以海員居住國為主、以船旗國為輔，可通過多雙邊協(xié)定等確定適用國，但要遵循更好保護原則并考慮船員個人意愿。提供方式方面，規(guī)定3個分項主要通過國內(nèi)立法實現(xiàn)，可基于多雙邊協(xié)定或付費制度來履行，集體協(xié)議等商定的類似福利可通過多種方式提供，就業(yè)協(xié)議應(yīng)載明社保各分項的提供方式。

關(guān)于船員社會救助和社會福利，公約及其2014年修訂案規(guī)定了船東責(zé)任，要求船東為船員因工傷、疾病或危害而死亡或長期殘疾的情況進行賠償，并為船員被遺棄的3種情形1提供財務(wù)擔(dān)保，可通過社會保障體系、保險、國家基金或其他類似協(xié)議為船員提供直接、快速的援助。公約還詳細規(guī)定了船上的生活條件，尤其是大幅提高船員居住艙室標準，但對岸上福利設(shè)施未作強制性規(guī)定，僅提出促進在適當?shù)母劭诎l(fā)展福利設(shè)施。

2. 日本

日本社會保障制度主要包括社會保險、生活保護、社會福利、公共衛(wèi)生，其中“俾斯麥”式的社會保險是基本形態(tài)，包括厚生年金保險、健康保險、雇傭保險、勞災(zāi)保險、介護保險，并制定了完善的相關(guān)立法，社會保障法律體系較為完備。

日本船員社會保障立法最早可追溯至1875年《西洋型商船船長、駕駛員、輪機員考試發(fā)證規(guī)則》;1890年商法規(guī)定了船員內(nèi)容;1899年《船員法》誕生，但船員勞動保護和福利待遇等仍在商法中規(guī)定;1937年修改的《船員法》采用國際公約規(guī)定，將商法中船員條款納入;現(xiàn)行《船員法》以1947年立法為雛形，歷經(jīng)多次修法日臻完善，詳盡規(guī)定了船長職務(wù)權(quán)限等行政管理及船員勞動和社會保障等權(quán)益。

日本船員社會保障配套立法十分健全，包括《船員職業(yè)保障法》《船員保險法》《船員職業(yè)安定法》《促進船員就業(yè)特別措施法》《內(nèi)河海員工會法》等。《船員保險法》1939年制定，是強制性船員社會保險之法律依據(jù)?，F(xiàn)行船員保險于2010年改革2，將原有職務(wù)上疾病、年金、失業(yè)的保障并入社會保險，僅保留職務(wù)外疾病、職務(wù)上疾病自付部分的保障，突出了對船員職業(yè)特殊性的考量;運營主體由社會保險廳變?yōu)槿珖】当ｋU協(xié)會;資金來源以勞資共擔(dān)的保費為主，還有介護費、營業(yè)費、事業(yè)費及部分國庫資金;制度內(nèi)容包括船員保險和福利事業(yè)，保險給付涵蓋職務(wù)外疾病、受傷、生育、死亡待遇，福利事業(yè)包括保養(yǎng)、無線醫(yī)療咨詢、海上急救醫(yī)療援助、整形外科療養(yǎng)。

3. 新加坡

新加坡社會保障制度由社會保險制度和社會救助制度構(gòu)成，前者指國家強制實施的個人儲蓄、完全積累的中央公積金制度，主要通過個人勤奮工作和家庭內(nèi)部共濟的方式實現(xiàn)，是自助型模式的標志;后者指政府及社團組織基于國家合作主義發(fā)放津貼和救濟金的制度[12]。

國家合作主義在該國船員社會保障中也有鮮明體現(xiàn)。新加坡海事及港口管理局作為國家海事主管部門發(fā)揮主導(dǎo)作用，與行業(yè)工會、協(xié)會合作施行多項船員救助計劃。救急難方面，設(shè)立困難海員基金、船員特殊救濟基金、同情贊助，為被遺棄船員、失蹤及死亡船員家屬及時提供物質(zhì)支持。解爭議方面，為醫(yī)療待遇、工傷賠償?shù)葎谫Y爭議提供調(diào)解服務(wù)。促發(fā)展方面，為船員提供教育撥款、長期服務(wù)退休獎勵等[13]。

疫情期間，新加坡海事及港口管理局、高級船員工會、海員工會、職工總會、航運協(xié)會等利益攸關(guān)方合作救助的模式發(fā)揮了積極作用。2020年5月，新加坡共同推出海員救助計劃，為受疫情影響無法上船工作、面臨失業(yè)風(fēng)險的該國船員提供每月最高800新幣的補貼。2020年8月，新加坡投入100萬新幣成立行業(yè)基金，旨在支持船員安全換班。當局還追加船員補助，用于提供免費在線心理輔導(dǎo)和關(guān)懷等服務(wù)，并與工會合作，向符合條件的船員提供1萬美元補貼，鼓勵船員進行職業(yè)發(fā)展。

4. 挪威

挪威1948年建立全民社會保障體系，1967年通過《全民社會保障法》，據(jù)此施行國民保險計劃和家庭補助計劃，社會保險由勞、資、政三方籌資，家庭津貼等由國家單獨籌資[14]，其“福利型”主要體現(xiàn)在普遍保障的公民權(quán)，且國家責(zé)任較大，政府社會保護、醫(yī)療支出高位運行1。

挪威船員立法較為健全，包括《海員法》《海員養(yǎng)老保險法》《船舶就業(yè)保護法》《船舶安全法》等。海員養(yǎng)老保險建立于1948年，是強制性職業(yè)補充保險，除海員外，覆蓋漁民、鉆井、救援等海上作業(yè)人員，不含內(nèi)河船員?，F(xiàn)行海員養(yǎng)老保險于2020年實行改革，基于原服務(wù)年限計劃增加了收入相關(guān)計劃，后者針對改革后新參保者及50周歲以下既有參保者，保費由雇主支付工資總額的3.3%，雇員支付其工資的1.7%2。與原計劃相比，新計劃的福利性增強，主要體現(xiàn)為要求的最低服務(wù)年限大幅縮減，可享受待遇時間大幅延長等3。

挪威船東協(xié)會定期與中國、菲律賓、印度等船員輸出大國工會開展雙邊集體談判，以保護外派船員的合法權(quán)益。中挪海員集體協(xié)商機制于1999年正式建立，中國海員建設(shè)工會代表中國船員與該協(xié)會每兩年開展一次協(xié)商，協(xié)商重點除最低基薪外，近年還涉及海員死亡及傷殘賠償標準、社會保險費等，簽訂的《中國海員中挪雙邊集體協(xié)議》覆蓋該協(xié)會成員所有的挪威旗和方便旗船4。

綜上，海運大國大多注重通過立法保障船員權(quán)益，除法定社會保障項目外，還推出船員特殊計劃和安排，但不同福利體制又各具特色且與時俱進。日本和挪威均設(shè)船員特殊保險，但前者側(cè)重船員最為關(guān)注的傷病亡需求，以保障船員生活穩(wěn)定并突出工作福利;后者是職業(yè)補充養(yǎng)老金，以提升船員生活福祉及職業(yè)吸引力。新加坡勞資政三方合作推出船員救助計劃，旨在為無法自助的船員個體及其家庭兜住“底線公平”;挪威更注重社會對話的傳統(tǒng)，國家基本不干預(yù)勞資雙方協(xié)商，但船員社會保障體現(xiàn)出高福利特點。

三、 我國船員社會保障實然困境

黨的十八大以來，我國堅持在發(fā)展中保障和改善民生，社會保障事業(yè)取得舉世矚目的成就。在社保制度改革取得突破性進展的同時，船員在實踐中仍面臨社保覆蓋不全、待遇不足、保障不均衡、發(fā)展不平衡等問題，船員社會保障作為提供穩(wěn)定預(yù)期的安全網(wǎng)、解除后顧之憂的定心丸、改善生活品質(zhì)的助推器之作用尚未完全發(fā)揮，梳理分析當前船員社會保障實然困境十分必要。

1. 專門法律缺失導(dǎo)致船員社會保障有法難依

我國船員社會保障相關(guān)規(guī)定比較分散，立法層次偏低，專門法律缺失。船員社會保障主要依據(jù)3類立法：一是勞動和社會保障相關(guān)法律，基于陸岸職業(yè)特點制定，鑒于船員特殊性，有時難以適用;二是海事相關(guān)國內(nèi)法，專門適用船員群體，但行政管理條款多，社會保障規(guī)定少且籠統(tǒng);三是海事相關(guān)國際法，規(guī)定詳細全面，但須以與國內(nèi)法相銜接的方式間接適用5。從國際上看，國際海事組織10個A類理事國6中，僅我國和俄羅斯未制定船員專門法律，不符合國際行業(yè)慣例及航運大國地位。從歷史上看，制定《船員法》的國家均將海商法中船員勞動和社會保障條款剝離，與船員行政管理規(guī)定合并形成單項立法，呈現(xiàn)國際統(tǒng)一立法、行政管理與權(quán)益保障并重的立法趨勢。目前我國海洋強國建設(shè)加快，在國際航運界地位逐步提升，但缺乏專門法律統(tǒng)一系統(tǒng)規(guī)制，致使船員社會保障目標不清、作用不實，不僅以國家為主體的社會保障在船員中未完全落地見效，而且船員特殊社會保障更是發(fā)育遲緩，從而影響高素質(zhì)船員隊伍建設(shè)，制約航運業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

2. 疫情持續(xù)蔓延凸顯船員社會保障制度不健全

我國船員社會保障制度不健全，主要體現(xiàn)在社會救助方面，尤其在疫情時期和突發(fā)狀況下，難以滿足船員的特殊需求、解決其“急難愁盼”問題。一是被遺棄船員的財務(wù)擔(dān)保制度不健全。近年來，棄船事件數(shù)量持續(xù)攀升，疫情期間創(chuàng)下歷史新高1。海員雖可依據(jù)《海商法》規(guī)定享有船舶優(yōu)先權(quán)，但船舶拍賣程序復(fù)雜冗長，現(xiàn)實中財務(wù)擔(dān)保的可達性堪憂：一方面，我國立法尚未有“被遺棄船員”的規(guī)定，目前確定的兩種擔(dān)保形式明顯少于公約選項;另一方面，入會擔(dān)保的保賠范圍小于公約要求，商業(yè)擔(dān)保基于營利性開設(shè)業(yè)務(wù)少，中小船東、民營船公司大多因財力有限、抗風(fēng)險能力弱難以入會或投保。二是換班困難船員的救助政策未制度化。疫情期間，船員無法下船面臨更大職業(yè)安全與健康風(fēng)險，無法上船陷入待業(yè)失業(yè)的生活困境。為解決船員換班難題，有關(guān)部門聯(lián)合推出政策組合2，但這些均是一次性、即時性的，難以形成長效機制。三是失蹤及死亡船員贍養(yǎng)人的臨時救助制度未建立?！睹穹ǖ洹芬?guī)定，自然人下落不明滿二年，利害關(guān)系人才可向法院申請宣告其死亡;《工傷保險條例》規(guī)定工亡待遇須以勞動關(guān)系為前提并經(jīng)工傷認定等程序。失蹤及死亡船員贍養(yǎng)人在等待期、工亡認定期乃至勞動爭議期內(nèi)對臨時緊急救助的需求最為迫切，但目前該制度“供給不足”。

3. 用工方式多元侵蝕船員社會保障制度剛性

船員社會保障制度剛性不足，主要體現(xiàn)在社會保險方面，盡管《社會保險法》《船員條例》等為船員參保提供了法律依據(jù)，但落實效果并不理想。一是未全員覆蓋。與海員相比，內(nèi)河船員的數(shù)量更多、運量更大3，用工形式更具地域性、靈活性、復(fù)雜性，多通過雇用、勞務(wù)派遣、家庭船掛靠或委托經(jīng)營等形式與船東形成法律關(guān)系。個體船員、自由船員較多，前者一般是家庭戶，通過掛靠經(jīng)營，往往不雇用船員或僅雇用家庭工人;后者通常指未與航運企業(yè)簽訂勞動合同而簽訂短期服務(wù)合同或航次合同的社會船員，在船員市場占比約四成[15]，這種用工情式呈上升趨勢。這些船員雖可以靈活就業(yè)身份參保，但通常為獲得更高當期收入，參保意愿不強，應(yīng)保盡保尚未企及4。此外，《海商法》規(guī)定的船舶優(yōu)先權(quán)、賠償責(zé)任限制不適用內(nèi)河船員。二是未全面保障。不少船員無法享受全面社保5，典型代表為外派船員[13]。外派服務(wù)機構(gòu)資質(zhì)良莠不齊，一些機構(gòu)與境外船東的權(quán)利、義務(wù)界限不清;當境外船東與外派船員訂立的勞動合同未約定全面社保時，有些機構(gòu)未能要求境外船東及時糾正;還有些機構(gòu)與外派船員直接簽訂的勞動合同未涉社保條款，參保項目通常不全，或購買商業(yè)保險替代醫(yī)療、工傷等社會保險。三是未規(guī)范繳費。足額繳納、不同程度低于標準、自行繳納等多種情況并存6，尤其一些企業(yè)參照陸岸職工做法，以遠低于船上工資水平的下船待派工資為船員繳費，導(dǎo)致繳費基數(shù)不實，如中小型、民營企業(yè)自有船員。盡管稅務(wù)部門自2019年起全責(zé)征繳社保費，但由于船員用工形式復(fù)雜及綜合工時制等特點，導(dǎo)致繳費不實的普遍性問題在這一特殊行業(yè)仍難解決1，這可能帶來“銀發(fā)貧困”、船員勞動力市場扭曲及高級船員外流等問題。

4. 體制機制缺陷制約船員社會保障制度高效運行

船員社會保障制度運行欠佳，主要體現(xiàn)在船員社會福利和保險方面，相關(guān)規(guī)制、體制、機制或成重要制約因素。一是船上工作和生活保障不足。如果說海船新鮮果蔬補給、海上通信條件、女性獨立生活區(qū)等屬于技術(shù)難題和文化障礙，內(nèi)河船舶則往往因缺乏相關(guān)立法規(guī)制和監(jiān)管機制而配員不足、配備不全，其工作和生活條件通常比海員更惡劣。二是岸上福利設(shè)施運營不善。由于公約和國內(nèi)法未強制規(guī)定，我國以海員俱樂部為主的岸上福利設(shè)施已成為船員社會福利的薄弱環(huán)節(jié)。當前仍在運營的海員俱樂部已從鼎盛時期50多家縮減為20多家，一些大港沒有港區(qū)內(nèi)俱樂部，現(xiàn)有港口福利設(shè)施較為陳舊，服務(wù)模式較為落后，不少俱樂部職能定位不清、資金支持匱乏、人員流失率高，陷入設(shè)施關(guān)停、服務(wù)弱化、難以為繼的困境。三是船員社保經(jīng)辦不暢。一方面，管理體制分割，職能部門多元，如海事部門負責(zé)船舶及船員管理的監(jiān)督檢查，但不具備社保執(zhí)法權(quán);人社部門為勞動保障法律監(jiān)督檢查機構(gòu)，負責(zé)社保執(zhí)法和經(jīng)辦;醫(yī)保部門負責(zé)醫(yī)療和生育保險經(jīng)辦;稅務(wù)部門負責(zé)社保費征繳;船員特殊保險、福利和救助還涉及行業(yè)組織和地方政府。另一方面，船員就業(yè)所涉主體多，流動性強，有些處于隱蔽勞動關(guān)系，很難認定勞動關(guān)系、辨明繳費主體、確定繳費和待遇計發(fā)地、處置社保爭議等，相關(guān)程序通常在多個職能部門和地域之間運行，效率低下。相較于其他陸岸職業(yè)群體，船員的社保管理涉及部門更多、地域跨度更大、技術(shù)難度更高。由于人社部門監(jiān)管區(qū)域以人口密集、遠離港口的市區(qū)為主，船員等水上、海上作業(yè)群體往往成為人社部門監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)，需要海事部門的協(xié)同管理和數(shù)據(jù)共享;但海事部門內(nèi)部管理體制不一，存在國家海事局直管和地方交通廳管理兩種模式，執(zhí)法尺度或有不一;傷病亡保障系船員關(guān)注的特殊需求和反映的主要困難，需要醫(yī)保、人社部門與海事部門加強溝通合作;遠洋船員個稅減免政策落地需要海事部門與稅務(wù)部門協(xié)作完成，加大了計算社保繳費基數(shù)的難度;船員跨地區(qū)、跨國境的流動性對社?；鸬慕y(tǒng)籌層次、社保待遇的便攜性、社保關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)提出了更高要求。

四、 我國船員社會保障高質(zhì)量發(fā)展路徑

黨的十九屆五中全會科學(xué)擘畫了“十四五”時期我國社會保障事業(yè)發(fā)展的宏偉藍圖，新征程上要奮力實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出的“加快健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會保障體系”2。在這一總體目標的指引下，船員社會保障深化改革的目標應(yīng)有所側(cè)重并可以具化：首先是“多層次”，即在保障內(nèi)容、組織主體、項目形式方面健全“一般+特殊”“政府+市場”“社會保險+救助福利”的體系;其次是“全員”“公平”，即在保障對象方面實現(xiàn)全員覆蓋及不同用工形式、企業(yè)性質(zhì)、航線、地域、城鄉(xiāng)、性別等船員亞群之間的公平;再次是“統(tǒng)一”，即適應(yīng)船員職業(yè)流動性等特點，提高社?；鸾y(tǒng)籌層次，促進法律規(guī)制、制度項目、管理服務(wù)、信息系統(tǒng)的銜接統(tǒng)一，在經(jīng)辦管理服務(wù)方面提升效率。堅持目標導(dǎo)向，立足國內(nèi)實際，借鑒境外經(jīng)驗，遵循“理念優(yōu)于制度，制度優(yōu)于技術(shù)”3的發(fā)展思路，可從理念、立法、制度、技術(shù)4個維度構(gòu)建系統(tǒng)性理論框架，探索“四輪驅(qū)動”船員社會保障高質(zhì)量發(fā)展的路徑。

1. 理念引導(dǎo)：更加彰顯公平共享服務(wù)

（1）提升船員社會保障待遇和服務(wù)的公平性。公平是社會保障的天然屬性，社會保障在誕生和發(fā)展過程中始終堅守公平和正義的“價值坐標原點”[16]。進一步增強船員社會保障待遇和服務(wù)的公平性，就是要促進群體公平、場域公平、性別公平。一是內(nèi)河船員和海員之間社會保障權(quán)的公平。應(yīng)使社會保險覆蓋更多內(nèi)河船員，填補內(nèi)河船員社保立法空白，在請求社保費等給付或人身傷亡賠償?shù)惹闆r下同樣賦予內(nèi)河船員船舶優(yōu)先權(quán)，促進權(quán)利公平。二是不同規(guī)模性質(zhì)企業(yè)之間船員社會保障待遇和服務(wù)的公平。企業(yè)應(yīng)按職工實際月平均工資繳納社保費，減少繳費基數(shù)差距過大導(dǎo)致的不公，彌合大型國企與中小型民企之間財務(wù)擔(dān)保制度鴻溝，促進規(guī)則公平。三是男性和女性船員之間船上條件的公平?？s小不同性別船員之間船上工作環(huán)境、勞動條件和生活區(qū)域等差異，提高船員生育保險的參保率，促進性別公平。

（2）打造共建、共治、共享的船員社會保障。社會保障本質(zhì)上是一種收入再分配制度，與共享發(fā)展、共同富裕關(guān)系緊密。船員社會保障對共享發(fā)展理念的落實，就是要堅持全員共享、全面共享、共建共享。一是共享主體為全體船員。船員社會保險不僅要做到制度上的全員覆蓋，而且實踐中要應(yīng)保盡保，將缺乏繳費主體、意識、意愿、能力的船員納入保障范疇。二是共享內(nèi)容為滿足全面風(fēng)險保障的需要。船員社會保障應(yīng)保障養(yǎng)老、疾病、工傷、失業(yè)等傳統(tǒng)風(fēng)險，并考慮船員對家庭照護、心理健康、社會參與的需要，使其全面共享發(fā)展成果。三是共享實現(xiàn)途徑為人人參與、共建共治。社會保險源自基于同一職業(yè)身份具有連帶關(guān)系的成員自發(fā)解決風(fēng)險的模式，逐漸形成在更大范圍互助共濟的保險制度。船員社會保障應(yīng)秉持在全國及行業(yè)范圍內(nèi)互助共濟的優(yōu)良傳統(tǒng)，在國家主導(dǎo)的社會保險基礎(chǔ)上，大力發(fā)展行業(yè)補充保險，實現(xiàn)共建團結(jié)。

（3）堅持將服務(wù)理念融入船員社會保障。社會服務(wù)是社會保障制度的重要內(nèi)容，提供公共服務(wù)是社會保障的內(nèi)在要求。船員社會保障服務(wù)理念的更新，就是要在保障層次、服務(wù)內(nèi)容、供給主體方面體現(xiàn)服務(wù)性。一是堅持經(jīng)濟保障與服務(wù)保障并重。針對船岸收入差距縮小甚至倒掛、船員工資收入兩級分化[17]等問題，應(yīng)發(fā)揮社會保障二次分配作用[18]，調(diào)節(jié)船員經(jīng)濟收入;同時針對船員多樣化需求，注重社會保障的服務(wù)性，擴大服務(wù)范圍，豐富服務(wù)內(nèi)容，優(yōu)化服務(wù)遞送。二是促進精神保障融入服務(wù)保障。船員對文化、心理等精神保障有著較強需求。發(fā)展船員社會救助服務(wù)，加強船員社會福利服務(wù)，都應(yīng)將心理疏導(dǎo)和精神慰藉作為重要內(nèi)容。三是打造“三位一體”服務(wù)供給格局[19]。加強政府、市場、社會協(xié)同供給，強化服務(wù)設(shè)施和人員建設(shè)，力促服務(wù)質(zhì)量和水平提升。一方面，突出政府在基本服務(wù)供給保障中的主體地位，如對海上搜救等救助服務(wù)應(yīng)堅持政府領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮;另一方面，推動非基本服務(wù)提供主體多元化、提供方式多樣化，如海員俱樂部除自營收入和工會撥款外，還應(yīng)爭取地方政府重視、打通社會支持渠道，鼓勵企業(yè)加強“海員之家”等建設(shè)，豐富岸上福利設(shè)施和服務(wù)形式。

2. 立法先行：“三步走”向完備統(tǒng)一

（1）短期聚焦相關(guān)法律法規(guī)的修訂。完善船員社會保障制度應(yīng)堅持立法先行，當前應(yīng)著眼于現(xiàn)有立法修訂。一是《海商法》。1993年以來從未修訂，嚴重滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，修訂議程已納入《交通運輸“十四五”立法規(guī)劃》，鑒于“船員”一章規(guī)定過于原則，根據(jù)國際慣例，可充實船員社會保障條款。二是《內(nèi)河交通安全管理條例》。各方對《海商法》適用范圍是否擴至內(nèi)河船員意見不一，條例目前尚未修定，或增加強制投保安全生產(chǎn)責(zé)任險的要求，但對社會保險著墨不多，可考慮在“船舶、浮動設(shè)施和船員”章中新增并豐富船員社會保障條款。

（2）中期加強相關(guān)立法的配套銜接。中期應(yīng)加強相關(guān)立法的配套、協(xié)調(diào)和銜接，形成上下貫通、左右聯(lián)動、內(nèi)外協(xié)同的船員社會保障立法體系。一是加強不同層級立法的配套。應(yīng)積極推進《海上交通安全法》等立法配套法規(guī)進程，加強上下層次立法內(nèi)容的配套性。二是加強不同領(lǐng)域立法的協(xié)調(diào)。隨著國內(nèi)《民法典》的出臺和社保相關(guān)立法的修訂，現(xiàn)行海事或船員立法條款應(yīng)相應(yīng)調(diào)整船員社會保障相關(guān)規(guī)定。三是加強國內(nèi)外立法的銜接。按照履約要求，應(yīng)完善我國現(xiàn)行海事或船員立法規(guī)定，使國內(nèi)立法與國際公約相銜接。

（3）長期加快統(tǒng)一單行法律的制定。長期應(yīng)提高《船員條例》法律位階，制定《船員法》，形成以之為核心的船員勞動和社會保障法律體系。目前已明確將在2035年前完成《船員法》起草，建議：一是遵循國際行業(yè)慣例，將《海商法》《海安法》等法律中船員勞動和社保條款納入《船員法》;二是將“船員勞動合同和上船協(xié)議”“船員社會保障”單獨成章，分別規(guī)定勞動、社保相關(guān)內(nèi)容;三是將《船員法》作為履約和保障船員權(quán)益的主要專門立法，并借鑒我國臺灣地區(qū)做法，將心理健康、岸上福利設(shè)施和服務(wù)等公約未強制規(guī)定內(nèi)容納入《船員法》，從立法上規(guī)制全面充分保障。

3. 制度創(chuàng)新：建立健全多層次制度體系

（1）創(chuàng)新船員社會保障子制度。制度創(chuàng)新首先是從無到有的新建。一是新設(shè)船員救助基金制度?？山梃b新加坡做法，立足國情合理建構(gòu)。功能定位上，應(yīng)作為民政部門主導(dǎo)的社會救助制度之有益補充，與各地工會的幫扶資源整合，提供針對船員職業(yè)特殊性的救助;建立方式上，可由海事部門牽頭，在海上勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)機制內(nèi)建立;資金來源上，可考慮三方撥款作為啟動資金，通過社會捐贈、基金利息、代位追償?shù)惹莱溆?運營管理上，可通過委托工會或政府購買社會服務(wù)等方式，由三方共同監(jiān)督;發(fā)放支付上，救助服務(wù)可將資金直接撥付供給主體，臨時緊急救助金可經(jīng)基層工會給船員或其家屬。二是創(chuàng)新行業(yè)保障機制。建議行業(yè)工會和協(xié)會將中國船員集體協(xié)商機制從遠洋海員拓展至沿海及內(nèi)河船員，健全省級海上勞動關(guān)系三方機制，推進船員英語培訓(xùn)等船員社會福利品牌化，加強對船員社保權(quán)益的課題研究。三是長遠看可引入船員特殊保險制度?？山梃b日本設(shè)計，重點圍繞船員傷病亡保障需求提供保險并配套相關(guān)福利，或參考挪威做法，作為強制性補充養(yǎng)老保險。

（2）健全多層次船員社會保障體系。制度創(chuàng)新也是從有到優(yōu)的完善，應(yīng)建立健全多層次社會保障體系。一是針對船員完善社會保險制度。應(yīng)通過有效監(jiān)管，確保所有海員及有勞動關(guān)系的沿海和內(nèi)河船員全面足額參加職工社保;對于非勞動關(guān)系的沿海和內(nèi)河船員，激勵其以靈活就業(yè)人員身份參保。二是大力發(fā)展行業(yè)企業(yè)補充保險。養(yǎng)老保障方面，提高企業(yè)年金覆蓋率;傷亡和疾病保障方面，提高船東協(xié)會主導(dǎo)的保賠險和工會主導(dǎo)的職工互助保險的參保率，并針對中小型、民營船東特點，引入小保賠險。三是注重發(fā)揮商業(yè)保險及救助福利作用。積極發(fā)揮安全生產(chǎn)責(zé)任險、雇主責(zé)任險作用，為途經(jīng)戰(zhàn)區(qū)、疫區(qū)或特殊船舶上工作的船員辦理專門的人身、健康保險，同時健全醫(yī)療救助、職業(yè)安全與健康培訓(xùn)、船員療休養(yǎng)等救助和福利項目。

（3）促進船員社會保障政策制度化。制度創(chuàng)新還是從即時政策到長效機制的轉(zhuǎn)變，“健全、成熟的社會保障制度應(yīng)盡可能避免遭遇突發(fā)重大災(zāi)難時應(yīng)急發(fā)布政策性文件”1。一是疫情期間新出臺的相關(guān)政策。應(yīng)梳理分析疫情期間船舶防疫指南、上下船換班、船員失業(yè)扶助等政策，將舉措效果好的固化為長效機制，政策成熟的納入現(xiàn)行制度安排。二是抗疫群體工傷認定政策。相關(guān)文件要求妥善解決疫情期間醫(yī)護及相關(guān)人員、社區(qū)工作者的保障，包括工傷保險等待遇。船員屬于重要物資運輸人員，受政府機關(guān)委派或指令、對疫情防控負有職責(zé)而感染新冠肺炎或病亡的船員，應(yīng)適用“相關(guān)人員”范圍并將該政策明確化制度化。

4. 技術(shù)賦能：提升全主體全空間全流程治理能力

（1）激勵全主體行為。針對船員雇傭短期性、就業(yè)多樣性、用工自由化的趨勢，相關(guān)部門應(yīng)要求企業(yè)履行推進船員自有化、保障船員權(quán)益等主體責(zé)任，可從管理技術(shù)上激勵相關(guān)主體。一是對船員自有化達標乃至表現(xiàn)突出的企業(yè)，可考慮在和諧勞動關(guān)系創(chuàng)建等評比活動中給予適當傾斜。二是對累積達一定工作年限的船員，可借鑒新加坡做法給予一次性養(yǎng)老津貼，并通過選樹宣傳典型，提升船員職業(yè)榮譽感。三是對通過靈活就業(yè)身份參保的船員提供繳費補貼，對所有船員參考個人所得稅算法征繳社保費2，確保按實際基數(shù)繳費。

（2）加強全空間治理。針對船員工作流動性、跨境性、在船長期性等特點，可利用數(shù)字技術(shù)打破時空限制，提升社保經(jīng)辦效率和服務(wù)質(zhì)量。一是推進社保服務(wù)信息化標準化。深化“互聯(lián)網(wǎng)+”社保，推行不見面經(jīng)辦、查詢、支付服務(wù)，構(gòu)建網(wǎng)上、手機、電話一體化體系，提供無差別的方便快捷服務(wù)。二是推行社?！耙痪W(wǎng)通辦”。推進相關(guān)智慧平臺互聯(lián)互接，落實船員社保異地通辦、跨省通辦、兩地聯(lián)辦，實現(xiàn)跨部門跨省市“一網(wǎng)通辦”。三是推動社保全生命周期管理。探索“區(qū)塊鏈+”社保，將船員參保繳費和申領(lǐng)待遇等數(shù)據(jù)錄入?yún)^(qū)塊鏈，與其教育培訓(xùn)、考試發(fā)證、就業(yè)簽約、上下船等情況關(guān)聯(lián)，可進行數(shù)據(jù)追溯與防篡改及自動理賠等，提振船員參保意愿和維權(quán)能力。

（3）實現(xiàn)全流程監(jiān)管?？衫霉芾砑夹g(shù)、數(shù)字技術(shù)等破解管理分割難題。一是加強部門協(xié)同監(jiān)管?！逗０卜ā芬岩?guī)定將社會保險、對病傷亡財務(wù)擔(dān)保等作為頒發(fā)海事勞工證書的條件，由海事部門和人社部門進行審核，應(yīng)統(tǒng)一行政審批系統(tǒng)或?qū)崿F(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)共享。二是理順管理體制。應(yīng)確立海事部門牽頭，相關(guān)部門職責(zé)明確、協(xié)調(diào)配合的管理體制，通過線上線下聯(lián)席會議制度及勞動關(guān)系三方機制，進一步暢通工作渠道，形成齊抓共管、協(xié)同監(jiān)管的工作合力。三是明確監(jiān)管重點。在船員社會保障制度中，應(yīng)重點監(jiān)管船員勞動合同和就業(yè)協(xié)議的簽訂、規(guī)范船員服務(wù)機構(gòu)和職業(yè)中介的勞務(wù)派遣行為、規(guī)制個體和自由船員的社會保險等。

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作者簡介：黃莎（1986-），女，中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院博士研究生，研究方向為社會保障理論與政策、社會保障比較研究。

（收稿日期：2021-10-25 責(zé)任編輯：顧碧言）