協(xié)同共治視角下的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化
——以四川省J市的鄉(xiāng)村振興實(shí)踐為例

孫 瑩

(中國社會科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100028)

基層治理是國家治理的基石，而當(dāng)前基層治理現(xiàn)代化的難點(diǎn)與重點(diǎn)依舊在鄉(xiāng)村。黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是新時(shí)代在實(shí)現(xiàn)小康的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民增收的重要舉措。然而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地，需要高效的鄉(xiāng)村治理體系作為基本的組織、制度及體系保障。黨政統(tǒng)合下的協(xié)同共治是持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心，能夠在既有的自然稟賦和制度結(jié)構(gòu)的約束下，匯集多方治理主體，充分發(fā)掘鄉(xiāng)村的內(nèi)生動(dòng)力，強(qiáng)化治理能力，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理脫離路徑依賴所帶來的負(fù)面影響，轉(zhuǎn)向制度與體系創(chuàng)新，在促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的同時(shí)，真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

一、鄉(xiāng)村治理：政策與現(xiàn)實(shí)之間的張力

新時(shí)代推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，是對新中國成立以來開啟的鄉(xiāng)村治理進(jìn)程的繼承和延續(xù)，符合鄉(xiāng)村治理體制演變的歷史邏輯。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化所包含的政策導(dǎo)向在中國特色社會主義治理體系和治理能力建設(shè)的過程中，以及鄉(xiāng)村振興的大戰(zhàn)略布局中得到了全面呈現(xiàn)，但是差異化實(shí)踐卻反映出鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化尚需克服諸多挑戰(zhàn)。政策與現(xiàn)實(shí)間的張力，凸顯出黨政統(tǒng)合下的協(xié)同治理體系和治理能力建設(shè)對實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的必要性和重要性。

(一)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化政策體系

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化對鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化具有根本的規(guī)定性，如果說基層治理是國家治理的一個(gè)次級系統(tǒng)，那么鄉(xiāng)村治理體系則是基層治理系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)。作為一個(gè)嵌套在“國家—基層”治理體系中的有機(jī)部分，鄉(xiāng)村治理在子系統(tǒng)與子系統(tǒng)以及子系統(tǒng)與系統(tǒng)交匯過程中，成為一個(gè)需要聚合多方主體實(shí)施共治的系統(tǒng)工程，其本質(zhì)是國家治理體系中所有參與鄉(xiāng)村治理的主體所形成關(guān)系的總和。從系統(tǒng)論的角度來看，所謂鄉(xiāng)村治理，就是性質(zhì)不同的各種組織，通過一定的制度機(jī)制共同把鄉(xiāng)村的公共事務(wù)管理好(1)郭正林：《鄉(xiāng)村治理及其制度績效評估：學(xué)理性案例分析》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版)》2004年第4期。。鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化有賴于國家治理主體提供廣域的公共產(chǎn)品和協(xié)調(diào)功能。相比之下，基層治理的各主體與鄉(xiāng)村治理場域的聯(lián)系更加密切。因此，鄉(xiāng)村治理的主體主要包括基層黨委和政府、鄉(xiāng)村自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)、社會團(tuán)體、村民等。

正如國家治理體系中的各個(gè)子系統(tǒng)都具有特定的政治、經(jīng)濟(jì)和社會功能，鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化從根本上服務(wù)于中國的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。黨的十九大報(bào)告在提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的同時(shí)，將“治理有效”作為鄉(xiāng)村振興的總要求之一(2)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》，《人民日報(bào)》2017年10月28日。，中共中央在鄉(xiāng)村振興的宏觀視域中勾勒鄉(xiāng)村治理的宏觀政策與實(shí)施方略。十九大以來，中共中央、國務(wù)院相繼印發(fā)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》等一系列重要的政策文件。2021年4月29日，十三屆全國人大常委會第二十八次會議更是表決通過了中國第一部直接以“鄉(xiāng)村振興”命名的法律——《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》。這一系列具有重大理論及實(shí)踐意義的政策法規(guī)，通過標(biāo)定三農(nóng)問題的歷史方位，提出鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略布局，規(guī)定了推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的總體要求和具體任務(wù)。一是提出了鄉(xiāng)村治理的“階段性”目標(biāo)，要求至2022年實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村治理體系進(jìn)一步完善”的目標(biāo)，并提出在2035年實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”的遠(yuǎn)景規(guī)劃(3)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，北京：人民出版社，2019年版，第3頁。。二是確立了自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化路徑。2013年，浙江省桐鄉(xiāng)市率先實(shí)踐以“三治”建設(shè)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理工程，并隨后在浙江全省推廣。2017年，中共中央、國務(wù)院明確要求，在加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的過程中應(yīng)“促進(jìn)法治、德治、自治有機(jī)融合”，并隨即向全國推廣、普及(4)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，北京:人民出版社,2017年版,第10頁。。通過“三治”結(jié)合，增加活力、加強(qiáng)法治、弘揚(yáng)正氣，形成社會治理的強(qiáng)大合力，為鄉(xiāng)村振興確立了富含中國特色的治理范式(5)《國家治理》周刊編輯部：《鄉(xiāng)村治理中的“三治”結(jié)合：理論意義與實(shí)踐取向》，《國家治理》2019年第3期。。三是提出了鄉(xiāng)村治理的具體任務(wù)，其核心是鄉(xiāng)村治理制度體系和工作體系建設(shè)?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》明確規(guī)定：“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制?！?6)《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，北京：人民出版社，2021年版，第15頁。特別要求強(qiáng)化各級黨委抓農(nóng)村治理的工作機(jī)制，以及黨的農(nóng)村基層組織建設(shè)，以黨政合力推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。與此同時(shí)，中央規(guī)定了鄉(xiāng)村治理工作的主要任務(wù)，即著力提升公共服務(wù)水平，同時(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)村物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，在組織建設(shè)、集體經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村文化、法治保障等各個(gè)領(lǐng)域一齊發(fā)力，建設(shè)和諧有序、充滿活力的新鄉(xiāng)村。

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實(shí)施因應(yīng)于鄉(xiāng)村振興大戰(zhàn)略的根本目的和現(xiàn)實(shí)任務(wù)，為鄉(xiāng)村振興提供了根本保證。通過鄉(xiāng)村治理的制度體系建設(shè)，將提升黨政主體的公共政策能力，優(yōu)化鄉(xiāng)村振興實(shí)施的頂層設(shè)計(jì)；通過集體經(jīng)濟(jì)組織更新和鄉(xiāng)村社會建設(shè)，將增強(qiáng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的內(nèi)生動(dòng)力；在提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平的基礎(chǔ)上，為經(jīng)濟(jì)要素流動(dòng)提供一個(gè)穩(wěn)定的社會環(huán)境；在鄉(xiāng)村文化建設(shè)的基礎(chǔ)上提高德治水平，形成新的發(fā)展理念，為鄉(xiāng)村振興提供新的價(jià)值引領(lǐng)。

(二)多樣化治理實(shí)踐的挑戰(zhàn)

新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理是一個(gè)戰(zhàn)略規(guī)劃和治理實(shí)踐不斷碰撞與磨合的過程。農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會關(guān)系變化和制度建設(shè)的基本稟賦構(gòu)成了治理實(shí)踐的初始條件，先期的制度建設(shè)則構(gòu)成了治理演變的結(jié)構(gòu)約束。

第一，農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化動(dòng)力不足。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是有效治理的物質(zhì)前提，為鄉(xiāng)村治理提供了內(nèi)生動(dòng)力，但是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面對的結(jié)構(gòu)性制約也愈益凸顯：一是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化面臨自然地理的結(jié)構(gòu)制約。依據(jù)國外的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化首先要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，但是我國鄉(xiāng)村的農(nóng)業(yè)發(fā)展稟賦相對不足?！拔覈硕嗟厣倜苁滞怀觯瑧艟匾?guī)模僅相當(dāng)于歐盟的四十分之一、美國的四百分之一，‘人均一畝三分地、戶均不過十畝田’，是我國許多地方農(nóng)業(yè)的真實(shí)寫照，這樣的資源稟賦決定了我們不可能各地都像歐美那樣搞大規(guī)模農(nóng)業(yè)、大機(jī)械作業(yè)?！?7)習(xí)近平：《把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時(shí)代‘三農(nóng)’工作總抓手》，《求是》2019年第11期。二是區(qū)域發(fā)展不均衡，制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展。雖然目前我國區(qū)域差異趨于縮小，但絕對差距依然不可忽視。例如，2020年江蘇、河南和陜西的地區(qū)生產(chǎn)總值分別約為10.27萬億元人民幣、5.50萬億元人民幣和2.6萬億元人民幣(8)數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站：https:∥data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=E0103。。在疫情爆發(fā)前的2019年，東、中、西三大地域占全國GDP的比重分別為54.41%、22.2%和23.4%(9)劉瑩：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局新特征》，《生產(chǎn)力研究》2021年第9期。。在此情況之下，地區(qū)內(nèi)部還出現(xiàn)了極化效應(yīng)，例如，珠江三角洲地區(qū)的GDP在2019年占到了全國GDP的10.9%(10)劉瑩：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局新特征》，《生產(chǎn)力研究》2021年第9期。。相應(yīng)的，先進(jìn)制造業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)也高度聚集于東部地區(qū)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化阻力巨大，導(dǎo)致我國鄉(xiāng)村治理缺乏堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，而且發(fā)展的錯(cuò)位也造成人才和資本流動(dòng)高度趨向于東部地區(qū)的城市圈，更加劇了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對鄉(xiāng)村治理的限制作用?？傊?，產(chǎn)業(yè)及資本空心化導(dǎo)致農(nóng)村沒有“造血”功能，在人力資源和組織效率上制約著鄉(xiāng)村的治理現(xiàn)代化。

第二，農(nóng)村社會關(guān)系轉(zhuǎn)型，制度迭代需求增大。宏觀政治、經(jīng)濟(jì)和觀念的變革導(dǎo)致了鄉(xiāng)村社會關(guān)系的轉(zhuǎn)型：一是城鄉(xiāng)流動(dòng)性的加大，增加了鄉(xiāng)村社會對城市的依附性，同時(shí)破壞了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村矛盾的性質(zhì)、頻度、強(qiáng)度及范圍都發(fā)生了變化。二是大規(guī)模的“村組合并”導(dǎo)致鄉(xiāng)村地域的擴(kuò)大，農(nóng)民事實(shí)上無法充分掌握鄉(xiāng)村生活場域內(nèi)的相關(guān)信息，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會關(guān)系的松散。三是在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念逐步發(fā)生變化，自由、平等及契約觀念嵌入鄉(xiāng)村社會的觀念結(jié)構(gòu)，開始改造舊的鄉(xiāng)土意識，使鄉(xiāng)村社會交往的規(guī)則逐漸脫離舊有軌道。上述變化導(dǎo)致鄉(xiāng)村由熟人社會逐漸向半熟人社會變遷，既有的治理范式、參與模式、工作流程和技術(shù)方法已難以應(yīng)對由此產(chǎn)生的新問題和新挑戰(zhàn)，亟需把握鄉(xiāng)村社會演變的規(guī)律性特征，通過制度的創(chuàng)新迭代，提升鄉(xiāng)村治理能力。

第三，制度慣性累積，改革阻力較大。新中國成立以來構(gòu)建了“自上而下”的鄉(xiāng)村管理機(jī)制，此機(jī)制中的治理主體和治理方法對鄉(xiāng)村社會治理需求的回應(yīng)性不足。鄉(xiāng)村治理體系的規(guī)范化、程序化和協(xié)同性與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的現(xiàn)狀存在一定程度的脫節(jié)，并且在舊的制度框架下治理新問題，又會導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理在一定程度上出現(xiàn)“碎片化”“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。因此，長期以來，在鄉(xiāng)村治理體制的不足尚未得到全面糾正時(shí)，新問題的不斷涌現(xiàn)又加重了制度負(fù)荷，主要表現(xiàn)在：農(nóng)村基層黨組織職能弱化，群眾基礎(chǔ)薄弱，職責(zé)不清，時(shí)常出現(xiàn)鄉(xiāng)村“兩委”“撞車現(xiàn)象”；鄉(xiāng)村治理主體單一、意愿不強(qiáng)，農(nóng)村人口流失嚴(yán)重導(dǎo)致治理能力缺乏，甚至村民自治組織都無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)；專業(yè)合作組織發(fā)育不全，無法起到銜接鄉(xiāng)村與城市、政府與市場的作用。制度梗阻的出現(xiàn)表明，新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理是一個(gè)制度變革的持續(xù)性過程，需要通過不斷調(diào)適治理主體之間的關(guān)系，逐步完成治理制度體系的功能優(yōu)化和職責(zé)轉(zhuǎn)移。

面對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展格局的約束，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過程中，需要繼續(xù)不斷突破制度瓶頸以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，關(guān)鍵是結(jié)合各地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的社會和自然要素，堅(jiān)持差異化發(fā)展，變革治理結(jié)構(gòu)、主體和方式。治理困境的約束特別凸顯出通過黨政統(tǒng)合構(gòu)建多方協(xié)同治理模式的必要性：一是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的振興亟需由多方主體聚合形成的資源和要素基礎(chǔ)，在資源共享的大格局中打破城鄉(xiāng)對立、地域差距帶來的稟賦差異，從而造就農(nóng)業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展的新局面。二是鄉(xiāng)村社會關(guān)系范圍的增大和交往密度的降低，也亟需由多方合力供給公共產(chǎn)品，代替原先由熟人提供的公共服務(wù)，增大向鄉(xiāng)村社會的信息、資源、技術(shù)等各種治理要素的輸入，從而回應(yīng)日趨多元的需求。三是引入多方主體，不僅能夠彌補(bǔ)制度慣性累積造成的治理能力不足，還有利于通過增加新觀念和新資源，激活制度變革的潛力。然而，多方協(xié)同的核心依然是黨政統(tǒng)合，黨政合力對于協(xié)同應(yīng)對治理困境始終具有關(guān)鍵作用。具體而言，黨委和政府作為政策制定主體，為多方主體共謀產(chǎn)業(yè)振興搭建政策框架；作為政治權(quán)威，為鄉(xiāng)村社會流動(dòng)確立規(guī)范；作為制度變革的第一推動(dòng)力，保證改革始終堅(jiān)持人民本位。因此，新時(shí)代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，需要以黨政統(tǒng)合為基礎(chǔ)，實(shí)施多方協(xié)同共治，以“三治”結(jié)合的路徑改變傳統(tǒng)落后的基層治理結(jié)構(gòu)和治理模式，打造“治理有效”的新型鄉(xiāng)村治理體系。

二、治理體系與能力建設(shè)：黨政統(tǒng)合下的多方協(xié)同治理路徑

2021年7月12日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，明確要求：“力爭用5年左右時(shí)間，建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系?！?11)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，北京：人民出版社，2021年版，第4頁。這表明引領(lǐng)我國“三治”結(jié)合的新型治理體系建設(shè)進(jìn)入新階段，鄉(xiāng)村治理建設(shè)的總體思路也更加清晰?！叭巍苯Y(jié)合意味著必須通過構(gòu)建總體性治理理念、打造全局性治理格局、提升整體性治理能力來應(yīng)對鄉(xiāng)村振興中的挑戰(zhàn)性議題(12)周學(xué)馨：《“三治”結(jié)合推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2021年7月21日。。如果說“三治”結(jié)合強(qiáng)調(diào)治理制度和治理效能的“全面性”“有效性”，那么黨政統(tǒng)合下的協(xié)同治理必然是應(yīng)然之義。鄉(xiāng)村振興作為一個(gè)子系統(tǒng)龐雜的大戰(zhàn)略體系，其中因應(yīng)地域的差異性穿插著多種特殊的任務(wù)目標(biāo)，多種特殊和復(fù)雜問題的涌現(xiàn)決定了治理方式的綜合性，也必然對不同治理主體提出具體要求，而探究協(xié)同治理路徑也就成為實(shí)現(xiàn)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和治理能力提升的關(guān)鍵議題。

(一)多方主體協(xié)同的治理體系

協(xié)同治理首先意味著多主體治理。所謂“多主體”，有三個(gè)特征：一是“多方”主體，即黨組織、政府、市場和社會(包含社會組織與民眾)，各個(gè)主體的性質(zhì)和功能多有不同，因而存在“1+1>2”的集成效應(yīng)，這是多方治理之所以合理、有效的根本所在; 二是“互補(bǔ)”主體，即各個(gè)主體功能互補(bǔ)，根據(jù)不同的情況，在各自的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮治理效能，在治理的不同領(lǐng)域和不同階段供給重要的治理稟賦；三是“協(xié)同”主體，即三者在治理領(lǐng)域上有機(jī)銜接，治理功能上協(xié)調(diào)互補(bǔ)，治理目標(biāo)上高度趨同，共同服務(wù)于鄉(xiāng)村社會的全面發(fā)展，從而形成共同治理、相互治理的格局。多方協(xié)同主體體系的建立是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程?；仡櫳鐣l(fā)展史不難發(fā)現(xiàn)，各個(gè)主體的作用往往不是均等的，一般不會存在多個(gè)主體的功能均衡化，以及多個(gè)治理施動(dòng)者共同發(fā)揮主導(dǎo)作用的現(xiàn)象。因此，新時(shí)代的協(xié)同治理主體需要突出“黨政”二元主體的統(tǒng)合作用。

黨政統(tǒng)合下的協(xié)同治理，從主體結(jié)構(gòu)上來看，類似于深圳“一核多元”社區(qū)治理模式以及成都的“區(qū)域性黨建”(13)李小甘主編：《深圳市南山區(qū)“一核多元”社區(qū)治理模式工作體系》，深圳：海天出版社，2015年版，第17頁。，即在治理實(shí)踐進(jìn)程中，借由黨委這一核心，形成一個(gè)集中有力的權(quán)威主體，繼而將其他治理主體整合為一個(gè)能夠運(yùn)行順暢的體系，通過體系化的運(yùn)作來提升治理效能?！包h政統(tǒng)合”治理與西方“整體政府”的概念具有相似的地方。整體政府概念由20世紀(jì)90年代中后期的英國布萊爾政府率先提出，具體是指政府在應(yīng)對全球化時(shí)代和后工業(yè)時(shí)代的眾多環(huán)境、貧困、移民等問題的過程中，需要通過協(xié)作與整合，打破既有功能組織的界限，基于公私合作和跨界整合來適應(yīng)愈益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會現(xiàn)實(shí)(14)郭漸強(qiáng)、杜金穗：《整體政府視角下公共服務(wù)協(xié)同供給研究》，《求索》2013年第7期。。其本質(zhì)是運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維和系統(tǒng)化思維“拉平”和“放寬”工業(yè)時(shí)代的科層制官僚組織，尋求政府與社會的深度合作。在整體政府的基礎(chǔ)之上，因應(yīng)中國實(shí)際的黨政統(tǒng)合是一種黨政一體模式，其本質(zhì)是在既有的制度框架下將企業(yè)、社會組織、群眾統(tǒng)合到一起，成為多主體參與、良性運(yùn)轉(zhuǎn)的綜合體，通過協(xié)同共治的能力提升達(dá)到善治的目標(biāo)。

黨政統(tǒng)合下的基層協(xié)同治理有四個(gè)基本目標(biāo)：(1)通過消除政策制定、執(zhí)行與現(xiàn)存制度體制、慣例之間的矛盾和張力，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理體系的運(yùn)轉(zhuǎn)效能，直接高效地履行治理職能；(2)通過消除不同機(jī)構(gòu)、計(jì)劃、項(xiàng)目、任務(wù)之間的沖突避免資源浪費(fèi)，在基層制度冗余度和組織效能之間維持恰當(dāng)?shù)钠胶猓?3)促使不同的鄉(xiāng)村利益主體相互合作，實(shí)現(xiàn)理念和資源的共享，通過協(xié)同工作解決鄉(xiāng)村振興中的系統(tǒng)性問題；(4)全面適應(yīng)農(nóng)村居民的多種需求，圍繞鄉(xiāng)村發(fā)展的各個(gè)方面提供“全頻譜”無縫隙的服務(wù)。這四個(gè)目標(biāo)共同表達(dá)了黨政統(tǒng)合體系與能力的基本邏輯，即條塊分割的組織體制已經(jīng)在復(fù)雜社會系統(tǒng)中難以實(shí)現(xiàn)政策供給，同時(shí)，試圖以更高級的管理機(jī)構(gòu)這樣一種“疊床架屋”的方式來提升公共服務(wù)效率也已于事無補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵是在既有的組織結(jié)構(gòu)之下，打破或跨過組織邊界來實(shí)施機(jī)構(gòu)間合作(15)Tom Ling. Dellivering Joined-up Government in the UK Dimensions，Issues and Problems Public Administration，Vol.80，No.4,2002.。而聯(lián)合的關(guān)鍵就是圍繞共同的議題與目標(biāo)，形成彈性的、可延展的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以黨政為主，公私結(jié)合完成治理任務(wù)。

總之，以黨政統(tǒng)合為核心構(gòu)建多主體共治的鄉(xiāng)村治理體系，其本質(zhì)上是對傳統(tǒng)官僚組織以及所謂“企業(yè)家政府”的揚(yáng)棄，是對“自上而下”的傳統(tǒng)治理模式的一種創(chuàng)新性調(diào)整，在鄉(xiāng)村公共服務(wù)的供給過程中，采用多方、交互、扁平的管理體制，促使各主體相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)功能和資源整合，全面優(yōu)化治理輸出職能。

(二)縱橫交織的有效治理能力

協(xié)同實(shí)現(xiàn)了一種整合型的基層治理，通過黨政之間的“縱”“橫”整合，以及多方主體的參與，來提升綜合治理能力。首先，黨政統(tǒng)合是一種縱向到底、橫向到邊的基層治理能力建構(gòu)，也即將縱向的“條”狀模式和橫向的“塊”狀模式結(jié)合起來，將 “動(dòng)員”與“協(xié)調(diào)”結(jié)合起來，解決宏觀政策體系與鄉(xiāng)村振興實(shí)踐之間的張力。所謂“條”狀模式，是不同層級治理主體之間治理能力的集成，反映了傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)下，以命令和動(dòng)員為主要方式的能力建設(shè)。所謂“塊”狀模式，則反映了同級政府組織和黨組織之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，旨在打破組織壁壘，實(shí)現(xiàn)不同地域和不同領(lǐng)域之間要素稟賦的順暢流動(dòng)，解決跨區(qū)域和跨部門的治理難題?！皸l”“塊”結(jié)合的動(dòng)員與協(xié)調(diào)表明，黨政統(tǒng)合可以超越傳統(tǒng)的官僚制組織結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)功能重組。具體來說就是以解決基層實(shí)際問題為牽引，將有關(guān)的職能部門結(jié)合起來，通過各部門之間的資源、政策、信息共享和溝通，實(shí)現(xiàn)功能的整合和擴(kuò)展，提升治理體系的履職效能。其次，在黨政統(tǒng)合的基礎(chǔ)上，匯聚市場及社會主體的不同稟賦和資源，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的能力生成模式。以黨政為核心，企業(yè)、社會組織、民眾的參與豐富了統(tǒng)合的主體與內(nèi)容，形成一種全向的統(tǒng)合能力。最后，市場主體與社會組織、政府與社會、政黨與政府之間形成無縫鏈接的制度網(wǎng)絡(luò)，能夠同時(shí)兼顧政治、社會、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展訴求，以及自治、法治、德治治理目標(biāo)。

多方主體的協(xié)同治理必然是一種“有效治理”，其目的是同步更新和提高鄉(xiāng)村治理體系的政治組織、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會服務(wù)功能，最終實(shí)現(xiàn)“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村良治。首先，以黨政統(tǒng)合為核心形成堅(jiān)強(qiáng)的政治組織能力。這既要通過向下的縱向賦權(quán)，增強(qiáng)基層黨政組織的職能，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，激發(fā)黨政各層級的治理主動(dòng)性，又要打通橫向的組織梗阻，構(gòu)建適應(yīng)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的功能模塊，從而明確各主體“該為”的范圍和“善為”的標(biāo)準(zhǔn)，總體提升治理體系的組織性和協(xié)調(diào)性，強(qiáng)化政策輸出效能。其次，引入多方主體，激活鄉(xiāng)村治理體系的發(fā)展?jié)摿?。在黨政統(tǒng)合的基礎(chǔ)上引入社會和市場主體，進(jìn)而構(gòu)建多方參與的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，可以最大限度地匯集各方利益和訴求，同時(shí)通過運(yùn)用市場原則有效協(xié)商，找到共識交匯點(diǎn)，在多方利益平衡的基礎(chǔ)上找到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最優(yōu)解，并在要素整合的框架下增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力。最后，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，多方主體將公私原則結(jié)合起來，通過不同的途徑投入資源，以多種平臺、方式和機(jī)制擴(kuò)大公共服務(wù)供給范圍，豐富供給形式，革新服務(wù)理念，推動(dòng)鄉(xiāng)村公共服務(wù)的轉(zhuǎn)軌，從而將保證服務(wù)底線和優(yōu)化服務(wù)形式結(jié)合起來，做大公共服務(wù)的“資源池”，全方位滿足鄉(xiāng)村居民的需求。

總而言之，黨政統(tǒng)合下的多方協(xié)同治理為實(shí)現(xiàn)有效治理，以及應(yīng)對鄉(xiāng)村振興中的挑戰(zhàn)性問題開出了“藥方”。但是，即如上述，地域差異的約束導(dǎo)致很難出現(xiàn)一個(gè)治理最優(yōu)解，必須根據(jù)各地區(qū)的特殊情勢，有重點(diǎn)、有區(qū)別地實(shí)施多方主體的協(xié)同治理。四川省J市在治理實(shí)踐中通過堅(jiān)持協(xié)同治理創(chuàng)新，創(chuàng)造性地推動(dòng)鄉(xiāng)村振興系統(tǒng)工程，為新時(shí)代鄉(xiāng)村多方協(xié)同治理提供了有益參考。

三、四川省J市鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中的協(xié)同治理(16)本部分所有涉及J市的數(shù)據(jù)及資料均來自中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”調(diào)研組編著的《四川省J市調(diào)研資料匯編》(2021年)。

四川省J市位于四川盆地北部，為縣級市，幅員面積2719平方公里，總?cè)丝?6萬，下轄23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個(gè)街道辦事處和1個(gè)省級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，系全省首批縣級文明城市，中國西部最具投資潛力百強(qiáng)縣(市)，2021年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值528.27億元,同比增長8.6%。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，J市形成了“市委總覽+專班推動(dòng)+常態(tài)督導(dǎo)+拉練比拼”的工作機(jī)制，優(yōu)化全市產(chǎn)業(yè)布局，提升公共服務(wù)水平與基層治理能力，為新時(shí)代基層治理現(xiàn)代化提供了可選擇方案與典型案例(17)“兩項(xiàng)改革”全稱是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級建制調(diào)整改革，是近年來四川省部署開展的涉及最廣泛、群眾最關(guān)注、影響最深遠(yuǎn)的重大基礎(chǔ)性改革之一。改革前，全省有鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)4610個(gè)，數(shù)量居全國第一；建制村45447個(gè)，數(shù)量居全國第四?！版?zhèn)村設(shè)置均呈現(xiàn)‘多、小、密、弱’特征，尤其是農(nóng)村人口空心化、經(jīng)濟(jì)空殼化，難以選出優(yōu)秀的村干部，公共服務(wù)設(shè)施閑置與浪費(fèi)并存，降低了服務(wù)效能、制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響了鄉(xiāng)村治理?！薄皟身?xiàng)改革”之后，四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)減少1509個(gè)、減幅32.7%；建制村減少18429個(gè)、減幅40.6%；村民小組減少153713個(gè)、減幅39.8%；優(yōu)化新增社區(qū)457個(gè)、增幅5.9%。通過“調(diào)鄉(xiāng)、合村、并組、優(yōu)化社區(qū)”這一套組合拳，實(shí)現(xiàn)了縣域空間結(jié)構(gòu)、政權(quán)體系、治理架構(gòu)的歷史性重塑。其中，J市堅(jiān)持切實(shí)把改革成果轉(zhuǎn)化為發(fā)展紅利和治理實(shí)效，在這一過程中，6項(xiàng)經(jīng)驗(yàn)做法被主流媒體廣泛報(bào)道，16項(xiàng)典型案例在省、市推廣。。通過黨政統(tǒng)合的多方協(xié)同治理體系，J市加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善公共服務(wù)配套、培育發(fā)展鎮(zhèn)村特色產(chǎn)業(yè)，形成了推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的“動(dòng)力引擎”，同時(shí)從根本上扭轉(zhuǎn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“權(quán)、責(zé)、利”不對等和“事多人少”的局面，破解了村干部“青黃不接”以及“能人進(jìn)村”等難題；在鄉(xiāng)村振興的組織基礎(chǔ)和人才基礎(chǔ)得到夯實(shí)的同時(shí)，擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)，盤活基層市場活力，提升基層社會服務(wù)水平，兼顧?quán)l(xiāng)村發(fā)展的自治、法治與德治目標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

(一)優(yōu)化黨政組織結(jié)構(gòu)，提升黨政統(tǒng)合能力

為了在黨政統(tǒng)合框架下打通“縱”“橫”兩向治理體系，J市通過科學(xué)合理賦權(quán)、統(tǒng)籌編制資源、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新管理方式，有序推動(dòng)權(quán)力下放、資源下沉、管理服務(wù)下移，有效破解了體制機(jī)制性難題，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理服務(wù)體制改革向縱深發(fā)展，助推鄉(xiāng)村治理向高質(zhì)量發(fā)展邁進(jìn)。首先，通過搭建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府專班統(tǒng)籌的縱向三級黨政組織聯(lián)動(dòng)，建立橫向“市委總覽+專班推動(dòng)+常態(tài)督導(dǎo)+拉練比拼”的組織架構(gòu)，提升組織能力。特別是市委組織部構(gòu)建了編制動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，推行“基本編制+浮動(dòng)編制”，建立編制周轉(zhuǎn)池，讓編制資源“活起來”，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)階段性重點(diǎn)工作情況，靈活調(diào)配編制支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)用編用人。其次，堅(jiān)持“規(guī)定機(jī)構(gòu)+自主機(jī)構(gòu)”相結(jié)合的做法，用活管理權(quán)限，為基層賦權(quán)，讓基層權(quán)力“大起來”，在限額內(nèi)允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主設(shè)置機(jī)構(gòu)。實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定委托下放行政權(quán)力事項(xiàng)“1+3”指導(dǎo)清單，下放行政權(quán)力事項(xiàng)85項(xiàng)，探索出“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”模式，破解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)小責(zé)大的問題。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行中 “雖有資源、調(diào)度困難”等問題，把權(quán)限下放作為提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力的重要支撐，從分類分步賦權(quán)、下放管理權(quán)限等方面入手，補(bǔ)齊短板，夯實(shí)基礎(chǔ)。例如，推行“部門管理+屬地管理”制度，下沉屬權(quán)。將派駐機(jī)構(gòu)的日常管理、人員考核、資金撥付、年度目標(biāo)績效考核、人員調(diào)動(dòng)與任免等管理權(quán)限向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，派駐機(jī)構(gòu)“在哪工作、在哪考核、聽哪指揮”，既調(diào)動(dòng)了派駐機(jī)構(gòu)工作人員參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的積極性，又讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)具備了強(qiáng)有力的管理手段，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌“一盤棋”，推進(jìn)了政策落實(shí)。

(二)匯聚市場多方主體，激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力

在提升黨政統(tǒng)合政治能力的基礎(chǔ)上，J市通過引入多方主體，廣泛匯聚和動(dòng)員各項(xiàng)資源稟賦，以“市場+集體”的方式實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

首先，理清黨組織、村委會和集體經(jīng)濟(jì)組織三方關(guān)系，在村黨總支領(lǐng)導(dǎo)下，村委會與集體經(jīng)濟(jì)組織的日常事務(wù)和財(cái)務(wù)完全分開。村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行“公司化”運(yùn)行，設(shè)立成員代表大會、理事會、監(jiān)事會等機(jī)構(gòu)，公開選聘職業(yè)經(jīng)理人，建立薪酬激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。同時(shí)實(shí)行“法治化”監(jiān)管，健全規(guī)章制度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管，確保產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)督有效。其次，盤活閑置資產(chǎn)，讓閑置資產(chǎn)“動(dòng)起來”。J市根據(jù)資產(chǎn)所處的區(qū)位、類型、規(guī)模等不同情況，創(chuàng)新“+國有企業(yè)(統(tǒng)一經(jīng)營)、+工商資本(開展租賃)、+龍頭企業(yè)(入股分紅)、+公益事業(yè)(便民服務(wù))”四種模式，全面開展集體資產(chǎn)清查，建好臺賬，明確歸屬，分類盤活鎮(zhèn)村閑置資產(chǎn)面積3.9萬平方米，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會事業(yè)進(jìn)步、村集體經(jīng)濟(jì)壯大奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，融合壯大集體經(jīng)濟(jì)，保障村民增收。根據(jù)資產(chǎn)、債務(wù)狀況，通過直接融合或按照“舊賬分開、新賬統(tǒng)一”分步融合等方式推進(jìn)141個(gè)合并村的村集體經(jīng)濟(jì)組織融合發(fā)展，155個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織年收入均超過3萬元。最后，建立股份制經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社。通過創(chuàng)新“村集體+合作社”模式，集體以加工廠等資產(chǎn)和資金入股，成立多個(gè)股份合作社，開展多種經(jīng)營活動(dòng)，成為振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的組織者、服務(wù)者和“當(dāng)家人”。以戰(zhàn)旗鎮(zhèn)白沙村為例，該村集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社出資控股，建立“土地經(jīng)營”“農(nóng)機(jī)租賃”“勞務(wù)合作”三大專合社，實(shí)現(xiàn)了土地入股地生錢、機(jī)械入股器生錢、勞務(wù)入股力生錢，土地合作社共吸納853戶農(nóng)戶土地入股，占全村農(nóng)戶的74%，新建稻米精加工流水線一條，將原有產(chǎn)值提升60%以上。

(三)完善社會服務(wù)功能，推進(jìn)基層多方共治

經(jīng)濟(jì)做強(qiáng)做大，為提升鄉(xiāng)村社會服務(wù)水平創(chuàng)造前提。在黨政統(tǒng)合的組織協(xié)調(diào)下，多方主體參與到社會服務(wù)中來，將公私原則結(jié)合起來，破解公共服務(wù)供給不足的難題。首先，結(jié)合實(shí)際，按照打造區(qū)域中心、建強(qiáng)融合體思路，全面提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療養(yǎng)老水平。目前規(guī)劃建設(shè)縣域醫(yī)療次中心2個(gè)，建成區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心6個(gè)，推動(dòng)非建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院與養(yǎng)老院融合發(fā)展，探索出“兩院一體、醫(yī)養(yǎng)融合”的新模式，讓群眾老有所醫(yī)、老有所養(yǎng)。其次，著力提升教育服務(wù)能力。按照“一就近、三集中”原則優(yōu)化教育布局，新建幼兒園4所，完成“5080”任務(wù)；將4所村小、非建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)，所有初中均集中在中心城鎮(zhèn)，維修改造27所寄宿制學(xué)校。再次，堅(jiān)持打造以黨政為統(tǒng)領(lǐng)、陣地為先導(dǎo)、人才為基礎(chǔ)、服務(wù)為核心的“四位一體”社會心理服務(wù)體系建設(shè)新模式。通過構(gòu)筑市級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村(社區(qū))服務(wù)站(室)、部門行業(yè)服務(wù)室四級實(shí)戰(zhàn)陣地，充分發(fā)揮接待、團(tuán)輔、解壓、咨詢四大功能，讓服務(wù)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)全域覆蓋。通過黨政統(tǒng)合下的多方協(xié)同治理，J市在鄉(xiāng)村治理中的政治組織、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會服務(wù)功能大幅提升，在保障村民共享鄉(xiāng)村振興紅利基礎(chǔ)上，真正實(shí)現(xiàn)了自治、法治與德治目標(biāo)。同時(shí)，探索出“二三四五”矛盾糾紛多方化解機(jī)制，將矛盾糾紛多方化解、網(wǎng)格化管理服務(wù)、社會心理服務(wù)、雪亮工程等功能融入綜治中心，做到資源共享、信息互通、優(yōu)勢互補(bǔ)、統(tǒng)一指揮。最后，鄉(xiāng)風(fēng)文明、德治水平也有明顯提高。通過建立新時(shí)代文明實(shí)踐“中心—所—站”三級聯(lián)動(dòng)體系，組建志愿者隊(duì)伍128支、11.5萬人，常態(tài)化開展“鄉(xiāng)風(fēng)文明十大行動(dòng)”，教育引導(dǎo)群眾自覺踐行文明新風(fēng)。目前，J市已建立新時(shí)代文明實(shí)踐所24個(gè)、文明實(shí)踐站253個(gè)、文明實(shí)踐基地10個(gè)，建成各級文明村鎮(zhèn)比例超過60%，并成功創(chuàng)建第六屆全國文明城市。

四、協(xié)同治理中的問題與啟示

在基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，黨政統(tǒng)合、多方協(xié)同有其獨(dú)特的合力優(yōu)勢，但在當(dāng)前的實(shí)際政治實(shí)踐中也面臨著各種問題。問題的認(rèn)知與解決，對于鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化也有著穩(wěn)步推進(jìn)的作用。

(一)問題

1.高成本運(yùn)轉(zhuǎn)

在黨政統(tǒng)合治理中，上級政府制定的政策，需要經(jīng)過科層制的“層層推進(jìn)”，才能真正進(jìn)入基層政府議程，而在層層推進(jìn)的政治實(shí)踐過程中，政治運(yùn)行成本也會因不同政府以及部門之間層級的增多而逐級加碼和放大。因此，本該屬于基層政府的責(zé)任，就有可能隨著這一過程變?yōu)椤皩訉酉滦秹毫Α?。相?yīng)的，下級政府和干部的壓力和責(zé)任就越來越大，“層層加碼”也就在政策任務(wù)的下達(dá)中“隱形”形成(18)周少來：《“層層加碼”的隱形機(jī)制及其政治成本》，《人民論壇》2016年第21期。。這種“層層加碼”實(shí)質(zhì)上會導(dǎo)致基層政府不堪重負(fù)，尤其是大量規(guī)定材料的填報(bào)與提交，以及應(yīng)對不同上級政府的檢查等，這些工作的時(shí)間要遠(yuǎn)多于思考和落實(shí)創(chuàng)新發(fā)展的時(shí)間。在地方調(diào)研時(shí)，基層干部最常說的一句話就是 “上面千條線、下面一根針”，名目繁多的發(fā)展指標(biāo)，都需要通過基層工作來實(shí)現(xiàn)，又都具體反映到一份又一份的表格中去，大量的人力物力被花費(fèi)在這上面。同時(shí)基層又缺少相應(yīng)懂政策、掌握技術(shù)的人員，因而在基層治理中，尤其是在具體落地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級，出現(xiàn)了各種問題。而在這一過程中，層層下壓各種責(zé)任，也使基層干部在各項(xiàng)工作中“不求有功，但求無過”，過于謹(jǐn)慎、無法放開手腳開展工作，更遑論形成一種創(chuàng)新發(fā)展的氛圍，這也構(gòu)成了基層治理中一種更難解決的“不作為”現(xiàn)象。因此，雖然國家下大力氣科學(xué)規(guī)劃、持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興等發(fā)展戰(zhàn)略，但基層當(dāng)下這種復(fù)雜的局面，無論是對于降低成本還是提升治理能力，都存在著非常大的阻礙。

2.競合關(guān)系下的負(fù)向博弈

在鄉(xiāng)村治理中，相同層級政府間的競爭不再是單純的“兄弟”競爭。地方政府需要向上級政府負(fù)責(zé)，而政績顯示度在很大程度上依賴于與眾多同級單位的比較。在目前的考核體制中，GDP指數(shù)仍然是當(dāng)前政績考核的關(guān)鍵指標(biāo)。而市場主體的“以腳投票”也給地方政府帶來了巨大壓力，地方政府只有變壓力為動(dòng)力，積極回應(yīng)市場主體的正當(dāng)需求，提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，才能吸引和留住資本、人才、技術(shù)等資源，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。正是為了因應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，市場邏輯開始滲透入政治運(yùn)行規(guī)則，圍繞經(jīng)濟(jì)增長，地方政府的競爭逐漸擴(kuò)展至人才、稅收以及招商引資等多個(gè)方面。

地方政府之間的競爭具有兩面性，雖然有利于增強(qiáng)公共服務(wù)供給和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率，但對鄉(xiāng)村基層治理也有一定的消極作用，主要表現(xiàn)在：一是為了壟斷資源和市場，往往構(gòu)建行政壁壘，實(shí)行地方保護(hù)主義政策。這不僅直接削弱了黨政橫向統(tǒng)合的動(dòng)力，而且通過造成市場梗阻，壓制了多方市場主體的跨地域整合以及參與協(xié)同治理。二是市場競爭機(jī)制受到一定程度的侵蝕和扭曲，各主體難以在充分競爭的市場環(huán)境中高效地集成和利用資源。在某些重要的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，市場經(jīng)濟(jì)甚至“名存實(shí)亡”，黨政統(tǒng)合難以打通公私界限，缺乏共享的原則來吸引多主體參與治理。治理共同體依然是黨政主導(dǎo)，而非多主體協(xié)商。三是過于突出經(jīng)濟(jì)績效，在很大程度上忽視了經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展，一些跨地域公共問題不斷增多、蔓延，甚至呈積重難返之勢。其負(fù)面影響波及范圍之廣，城鄉(xiāng)區(qū)域都將為此付出高昂的代價(jià)(19)王建新：《在競爭中合作——地方政府間橫向關(guān)系探析》，《學(xué)術(shù)探索》2015 年第3期。。

3.活力與秩序困境

美國政治學(xué)家亨廷頓認(rèn)為，如果政治制度無法滿足一定程度的社會流動(dòng)性需求，將帶來廣泛的政治反對，最終導(dǎo)致政治不安定。一個(gè)社會的流動(dòng)程度通常與社會階層結(jié)構(gòu)的彈性成正比，也與社會不滿和沖突產(chǎn)生的范圍、頻度、強(qiáng)度呈反比(20)王雪梅：《地方政府多中心治理模式探析》，《人民論壇》2011年第14期。。協(xié)同治理最突出的特征是政府、市場、社會多方關(guān)系分化，黨政統(tǒng)合下的協(xié)同治理便是讓各個(gè)主體找到各自的角色定位，形成一個(gè)良性運(yùn)行的整合體系，從而建設(shè)有效政府，實(shí)現(xiàn)社會的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的有效治理。然而，秩序有余而活力不足，愈益成為限制多方協(xié)同治理體系構(gòu)建和作用發(fā)揮的障礙，并突出表現(xiàn)為治理主體的治理意愿和治理能力不足。不少民眾參與積極性不高，或者是過度依賴政策，習(xí)慣“搭便車”的行為，與基層治理的目標(biāo)完全背道而馳，并將直接影響基層治理體系的創(chuàng)新與活力。同時(shí)公眾普遍缺乏參與意識和參與技能，導(dǎo)致我國鄉(xiāng)村治理愈益具有精英化特征。如何加強(qiáng)公民教育，實(shí)行責(zé)任分擔(dān)的開放式管理模式，把少數(shù)人的舉措變成多數(shù)人的共同努力，真正構(gòu)建一個(gè)政府、市場以及社會的互動(dòng)關(guān)系結(jié)構(gòu)，促進(jìn)善治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是擺在中國鄉(xiāng)村治理面前的艱巨任務(wù)。

(二)啟示

歷史上，政府與社會的互動(dòng)關(guān)系決定了國家的建構(gòu)過程。政府與社會的關(guān)系，從根本上決定了國家實(shí)現(xiàn)秩序、民主和安全等各項(xiàng)政治價(jià)值的基本方略和政策選擇。

作為歷經(jīng)西方殖民侵略，卻依然能實(shí)現(xiàn)獨(dú)立自主、和平發(fā)展的文明古國，我國在近現(xiàn)代能較好吸納人類文明成果，推進(jìn)現(xiàn)代化改革，關(guān)鍵原因之一就是“強(qiáng)國家”在政治傳統(tǒng)中具有重要的突出地位。西方現(xiàn)代化變革的關(guān)鍵推動(dòng)力正是強(qiáng)大的國家組織，因此現(xiàn)代中國在承續(xù)“強(qiáng)國家”傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上所演化出的獨(dú)具優(yōu)勢的新型“舉國體制”，就成為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的有力推手。改革開放以來中國在短時(shí)間內(nèi)創(chuàng)造了人類歷史上最偉大的經(jīng)濟(jì)增長奇跡，黨和政府的有力作為在其中起到了至關(guān)重要的作用。

現(xiàn)代化內(nèi)含著一個(gè)自主性發(fā)揮作用的精神文明建設(shè)過程，這就需要有效動(dòng)員、組織社會力量，全面參與國家發(fā)展的各項(xiàng)事業(yè)。離開了充滿能動(dòng)性的社會土壤，國家力量主導(dǎo)的現(xiàn)代化改革終將面臨“邊際收益遞減”的困境。事實(shí)上，中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持的人民本位，在動(dòng)員人民政治參與的過程中具有先天優(yōu)勢，正是將人民的首創(chuàng)精神和不懈奮斗作為第一推動(dòng)力，才造就了“中國奇跡”。因此，與東周以來古代中國的“強(qiáng)國家”“弱社會”，以及冷戰(zhàn)之后西方新自由主義主張的“弱國家”“強(qiáng)社會”不同，當(dāng)代中國的制度優(yōu)勢突出反映在“強(qiáng)國家”與“強(qiáng)社會”并存。正是這種雙強(qiáng)并立、雙強(qiáng)互補(bǔ)的格局，為新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理提供了思路。

多方協(xié)同的鄉(xiāng)村治理體系就是將國家與社會的力量充分動(dòng)員起來，為鄉(xiāng)村振興提供組織和制度保證。黨政統(tǒng)合充分發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威作用，同時(shí)基于系統(tǒng)科學(xué)的設(shè)計(jì)，推動(dòng)各主體在實(shí)踐中的協(xié)同與磨合，切實(shí)了解基層尤其是群眾需要什么，以基層需求為導(dǎo)向，確保系統(tǒng)的穩(wěn)定性，避免“形象工程”，同時(shí)優(yōu)化資源整合，避免不必要的浪費(fèi)?？傊?，在動(dòng)態(tài)治理實(shí)踐中，應(yīng)通過分析、反饋等實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的體系功能優(yōu)化，還要注重因地制宜，采取“一地一策”的方法，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的基層治理之路(21)唐奕：《基層治理之路》，北京：中央編譯出版社，2016年版，第139頁。。