岳小川

由常艷青擔任法定代表人的上海朝晟食品有限公司剛剛注冊5天，就被上海高境鎮(zhèn)確定為該鎮(zhèn)新冠疫情防控生活物資保供單位，負責為當?shù)鼐用裉峁┥钗镔Y。此事引起輿論普遍質(zhì)疑，被稱為“常艷青現(xiàn)象”。本文擬通過對上海高境鎮(zhèn)新冠疫情防控生活物資保供采購項目進行剖析，以期為政府緊急采購管理帶來啟示。

高境鎮(zhèn)生活物資保供采購情況回顧

筆者在網(wǎng)上查到《高境鎮(zhèn)關(guān)于新一輪生活物資發(fā)放的公告》（以下簡稱《公告》），其內(nèi)容為“為持續(xù)做好封控期間居民們的生活保障，我們在前期工作的基礎(chǔ)上，將于5月23日啟動新一輪生活物資發(fā)放工作，供應(yīng)商為上海萃滬農(nóng)業(yè)科技有限公司（以下簡稱“萃滬公司”）和上海朝晟食品有限公司（以下簡稱“朝晟公司”），其中萃滬公司供應(yīng)物品為五芳齋粽子（100g*10只）和金龍魚大米1袋（2.5kg），朝晟公司供應(yīng)物品為蔬菜包（10斤），預計5月26日全部發(fā)放到位”。關(guān)于高境鎮(zhèn)實施此次采購行為的方法，根據(jù)高境鎮(zhèn)通過微信公眾號所作的情況說明，高境鎮(zhèn)在前期已經(jīng)通過比選確定了萃滬公司作為物資保供單位，先后在4月底和5月為該鎮(zhèn)供應(yīng)了3批物資。這3批物資的供應(yīng)得到居民總體認可。5月20日，高境鎮(zhèn)準備進行新一輪物資發(fā)放，并向萃滬公司提出了物資供應(yīng)需求。該公司在接到需求后提出，由于公司目前承接保供任務(wù)較多，短時間內(nèi)備貨壓力較大，難以承擔全部保供任務(wù)，推薦朝晟公司承擔本輪保供物資中的蔬菜供應(yīng)。高境鎮(zhèn)保供工作組（以下簡稱“采購人”）對朝晟公司有關(guān)情況進行了核查，通過視頻連線考察了該公司蔬菜采購地的供應(yīng)能力，經(jīng)綜合考量，同意該公司承接此次蔬菜供應(yīng)業(yè)務(wù)。

本次生活物資保供采購屬于緊急采購行為

本次生活物資保供采購由高境鎮(zhèn)政府組織實施，委托兩家企業(yè)具體承辦。高境鎮(zhèn)人民政府通過購買的方式實施了這次采購行為。雖然公告沒有明確采購資金的來源，但采購的生活物資是由政府發(fā)放給居民的，居民不需要支付費用，也就是說采購資金由政府支付，那么資金應(yīng)該是財政性資金。既然采購人是國家機關(guān)，資金是財政性資金，金額達到一定的數(shù)額，這是標準的政府采購項目。本次采購的標的內(nèi)容是粽子、大米和蔬菜包，屬于貨物采購。業(yè)界經(jīng)常把貨物采購和服務(wù)采購搞混，特別是配送食品、保供物資一類的采購，采購人購買的是貨物而不是服務(wù)。如果采購人購買的是服務(wù)，則貨物的采購價款就不應(yīng)該支付給配送單位，而應(yīng)直接支付給貨物的生產(chǎn)或提供單位。

對部分地區(qū)進行“靜態(tài)管理”是上海市人民政府根據(jù)防控疫情需要作出的統(tǒng)一部署。疫情防控期間，在很短的時間內(nèi)為居民提供生活物資，對于高境鎮(zhèn)政府來講是沒有先例的，而且不可預見，屬于緊急采購行為。

關(guān)于緊急采購，《政府采購法》第八十五條規(guī)定，“對因嚴重自然災害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法”。財政部《關(guān)于疫情防控采購便利化的通知》（財辦庫〔2020〕23號）規(guī)定，“各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織（以下簡稱采購單位）使用財政性資金采購疫情防控相關(guān)貨物、工程和服務(wù)的，應(yīng)以滿足疫情防控工作需要為首要目標，建立采購‘綠色通道，可不執(zhí)行政府采購法規(guī)定的方式和程序，采購進口物資無需審批。各采購單位應(yīng)當建立健全緊急采購內(nèi)控機制，在確保采購時效的同時，提高采購資金的使用效益，保證采購質(zhì)量”。

綜上所述，緊急采購是政府采購的一種特例，可以不執(zhí)行政府采購的采購方式和采購程序，采購進口產(chǎn)品不需要事先批準。但是，緊急采購也是政府采購，政府采購的基本原則還是應(yīng)該遵守的。例如政府采購的公開原則就與緊急采購不矛盾，采購人應(yīng)該將采購的成交信息、采購合同等進行公告，接受監(jiān)督；緊急采購的成交供應(yīng)商應(yīng)符合《政府采購法》規(guī)定的資格條件，應(yīng)具有履約的設(shè)備和人員，不得為“信用中國”公布的不誠信供應(yīng)商，近三年內(nèi)不得有重大違法記錄；緊急采購如果時間允許，也應(yīng)與成交供應(yīng)商簽訂采購合同。采購合同應(yīng)明確供貨范圍、合同價款、付款方式、貨物質(zhì)量品質(zhì)、驗收方法、雙方的權(quán)利和義務(wù)等必要的內(nèi)容。

高境鎮(zhèn)采購生活物資中存在哪些問題

根據(jù)現(xiàn)有材料分析，高境鎮(zhèn)在本次采購生活物資中存在以下問題：

采購人和萃滬公司對政府采購合同進行了修改。根據(jù)高境鎮(zhèn)通過公眾號發(fā)布的情況說明，高境鎮(zhèn)前期通過比選確定萃滬公司作為物資保供單位。確定萃滬公司為保供單位時，采購人應(yīng)該與萃滬公司簽訂了政府采購合同，政府采購合同應(yīng)明確供應(yīng)商承擔供貨的范圍。《政府采購法》第五十條規(guī)定，政府采購合同的雙方當事人不得擅自變更、中止或者終止合同。但是萃滬公司接到采購人的第四批保供采購需求后提出，由于公司目前承接保供任務(wù)較多，短時間內(nèi)備貨壓力較大，難以保證此次保供順利完成。萃滬公司提出的這項要求涉嫌違反前期采購合同的規(guī)定。在合同履行中，采購人下達供貨需求后，供應(yīng)商提出不能保證供貨，屬于違約行為。采購人同意萃滬公司的要求，改變了合同的供貨范圍，也構(gòu)成了違約行為，違反了《政府采購法》的規(guī)定。

采購人制定的采購需求不合理。緊急采購雖然無需執(zhí)行政府采購的方式和程序，但是滿足采購需求是最基本的要求。采購人應(yīng)在提出采購需求時，進行必要的調(diào)查工作。本項目的成交供應(yīng)商不能夠保證第四批保供物資供貨，反映出采購人需求調(diào)查不到位。采購人應(yīng)對供應(yīng)商的履約能力進行審查和預判，確保成交供應(yīng)商有足夠的履約能力完成供貨任務(wù)。供應(yīng)商具有履約能力也是《政府采購法》對供應(yīng)商提出的基本資格要求。如果本項目中一個供應(yīng)商不能滿足供貨要求，采購人可以將標的劃分多個采購包，分別確定各個采購包的成交供應(yīng)商。對于本項目，采購人可以將蔬菜包劃分為單獨的采購包，在萃滬公司以外另行確定成交供應(yīng)商。這樣既保證了保供任務(wù)的完成，又分散了采購風險。

采購人確定成交供應(yīng)商時，未就采購價格進行談判。根據(jù)披露的情況，采購人確定成交供應(yīng)商時，未與成交供應(yīng)商約定成交的具體內(nèi)容及價格，而是根據(jù)需要臨時決定供應(yīng)的品目。貨物采購與服務(wù)采購的不同之處是，貨物采購的標的是貨物，而服務(wù)采購的標的是服務(wù)提供商。服務(wù)采購應(yīng)著重對服務(wù)提供商進行考察，而貨物采購應(yīng)著重對貨物進行考察。本項目確定朝晟公司為成交供應(yīng)商時，既未對貨物的品質(zhì)進行考察，也未約定貨物的價格。由于采購合同沒有對貨物的品質(zhì)和價格進行詳細約定，造成供應(yīng)商經(jīng)常會以次充好。網(wǎng)上報道的以過期產(chǎn)品、劣質(zhì)產(chǎn)品進行供應(yīng)，都是這種情況的集中表現(xiàn)。

確定成交供應(yīng)商后，未公告成交的具體內(nèi)容?！豆妗穬H公示了由上海萃滬農(nóng)業(yè)科技有限公司供應(yīng)五芳齋粽子（100g*10只）和金龍魚大米1袋（2.5kg），上海朝晟食品有限公司供應(yīng)蔬菜包（10斤），未公示成交價格，也未公示采購合同。

對緊急采購管理的啟示

近期上海疫情期間，輿論對核酸檢測服務(wù)采購和保供物資采購都提出了質(zhì)疑。通過對核酸檢測服務(wù)采購和保供物資采購案例的剖析，可以給我們實施政府緊急采購管理工作帶來如下幾點啟示：

注重信息公開

緊急采購雖然可以不執(zhí)行政府采購的采購方式和采購程序，但是遵守政府采購公開的原則規(guī)定是必要而可行的。緊急采購的信息公開主要是指成交信息和采購合同的公開。緊急采購與信息公開并不沖突，采購人確定成交供應(yīng)商后，應(yīng)將成交供應(yīng)商、成交價格、成交內(nèi)容、質(zhì)量標準，以及簽訂的采購合同進行公告，接受供應(yīng)商、服務(wù)對象等的監(jiān)督?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎保柚鷱V大人民群眾的監(jiān)督，可以幫助采購人避免出現(xiàn)采購中的腐敗行為，減少由于不執(zhí)行政府采購方式和程序造成沒有供應(yīng)商競爭而可能增加的采購成本。

嚴格需求管理

財政部制定的《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號）要求采購人在開展采購活動時，規(guī)范確定采購需求、編制采購實施計劃并實施相關(guān)風險控制管理。對于緊急采購活動，采購人應(yīng)保證提出的采購需求符合采購項目的特點，能夠?qū)崿F(xiàn)采購的目的。前不久某中央單位采購核酸檢測服務(wù)機構(gòu)時，由于未合理設(shè)定供應(yīng)商資格條件，沒有對供應(yīng)商的核酸檢測能力進行核查，致使不具備履約能力的單位成為成交供應(yīng)商，最后不得已宣布廢標。高境鎮(zhèn)保供單位讓朝晟公司成為第四批物資保供單位，也是由于前期采購需求調(diào)研不到位而不得已采取的措施。

規(guī)范采購合同

政府采購的合同形式是書面形式，不得采用口頭方式或其他形式。因此，緊急采購也應(yīng)簽訂采購合同。采購合同應(yīng)約定合同價格、供貨內(nèi)容、貨物品質(zhì)、驗收標準等內(nèi)容。如有違約，可按合同追究違約方的責任。高境鎮(zhèn)保供單位通過比選確定萃滬公司為成交供應(yīng)商后，應(yīng)該簽訂供貨合同。萃滬公司不按合同完成保供任務(wù)，采購人應(yīng)追究萃滬公司責任，而不是修改合同內(nèi)容，選擇新的供應(yīng)商完成本應(yīng)由萃滬公司完成的合同內(nèi)容。

強化履約驗收

緊急采購的前期因為緊急需求和時間緊急，在提出采購需求、實施采購活動等程序上，可以簡化處理。但是緊急采購的供應(yīng)商完成履約后，采購人應(yīng)組織進行認真的驗收。必要時，還可以請第三方機構(gòu)對緊急采購進行績效評價。

（責編：高楊）