問(wèn)題：張老師您好！我是某市財(cái)政局，近日接到一則供應(yīng)商投訴。某政府采購(gòu)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性磋商文件響應(yīng)文件格式與要求中明確“供應(yīng)商提供響應(yīng)文件應(yīng)按照以下格式及要求進(jìn)行編制，且不少于以下內(nèi)容”，其中格式十三為“聯(lián)合體協(xié)議書(shū)”。A供應(yīng)商響應(yīng)文件沒(méi)有“聯(lián)合體協(xié)議書(shū)”。響應(yīng)文件符合性審查過(guò)程中，評(píng)審小組據(jù)此認(rèn)定，A供應(yīng)商對(duì)招標(biāo)文件符合性審查中的“聯(lián)合體投標(biāo)”的要求未作出明確響應(yīng)，屬于符合性審查中“響應(yīng)文件未按磋商文件規(guī)定的格式及要求進(jìn)行編制”的投標(biāo)無(wú)效情形。A供應(yīng)商認(rèn)為自己并未以聯(lián)合體形式參與投標(biāo)，因此沒(méi)有提供聯(lián)合體協(xié)議，不應(yīng)被認(rèn)定為投標(biāo)無(wú)效，隨即向代理機(jī)構(gòu)提交質(zhì)疑函，代理機(jī)構(gòu)根據(jù)專(zhuān)家評(píng)審意見(jiàn)進(jìn)行了質(zhì)疑答復(fù)。供應(yīng)商不服答疑，向我局提起投訴。請(qǐng)問(wèn)，投訴是否成立？

張松偉（《中國(guó)招標(biāo)》雜志社社長(zhǎng)）：仔細(xì)看了本項(xiàng)目的磋商文件后，我認(rèn)為投訴成立。本項(xiàng)目存在評(píng)審專(zhuān)家機(jī)械評(píng)審現(xiàn)象，此類(lèi)機(jī)械評(píng)審實(shí)質(zhì)上是“未按采購(gòu)文件規(guī)定的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)審”的違法行為，財(cái)政部門(mén)應(yīng)受理投訴并依法處理，責(zé)令采購(gòu)人重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)，并對(duì)評(píng)審專(zhuān)家的違法行為依法處理。

此類(lèi)問(wèn)題在政府采購(gòu)實(shí)務(wù)中頗具代表性，具體分析如下。

為什么本項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為評(píng)審專(zhuān)家機(jī)械評(píng)審？機(jī)械評(píng)審應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么法律后果？

我接到本項(xiàng)目咨詢(xún)之后，仔細(xì)查閱了本項(xiàng)目的磋商文件。磋商文件是某省政府采購(gòu)電子系統(tǒng)上的模板文件，本項(xiàng)目采用的是網(wǎng)上不見(jiàn)面評(píng)審，采購(gòu)文件的獲取以及響應(yīng)文件的提交均在網(wǎng)上進(jìn)行。

本項(xiàng)目進(jìn)行了標(biāo)包劃分，A供應(yīng)商參加的是包1。

包1的磋商文件“第二章 供應(yīng)商須知”前附表第12項(xiàng)“聯(lián)合體投標(biāo)”一欄明確寫(xiě)著“包1 不接受”。

磋商文件“第七章 響應(yīng)文件格式與要求”寫(xiě)明：“供應(yīng)商提供響應(yīng)文件應(yīng)按照以下格式及要求進(jìn)行編制，且不少于以下內(nèi)容……”其中，“格式十三：（不屬于可不填寫(xiě)內(nèi)容或不提供） 聯(lián)合體協(xié)議書(shū)”。

或許，以上信息讓剛?cè)胄械娜丝雌饋?lái)有一些前后矛盾。其實(shí)這是采購(gòu)文件的常見(jiàn)情形，先套用模板，然后再用“前附表”或者“（）”進(jìn)行排除。本項(xiàng)目關(guān)于聯(lián)合體的要求即是如此。中小微企業(yè)聲明、監(jiān)獄企業(yè)、殘疾人福利企業(yè)等相關(guān)要求也都會(huì)在采購(gòu)文件中做類(lèi)似格式化安排。為什么這么安排？目的是為了提高采購(gòu)文件的編制效率，供應(yīng)商可以根據(jù)自身具體情況，進(jìn)行選擇性響應(yīng)。

采購(gòu)活動(dòng)中，除了《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》〔財(cái)庫(kù)（2020）46號(hào)文〕規(guī)定的特殊情形外，供應(yīng)商是否以聯(lián)合體形式參加是供應(yīng)商自己的權(quán)利，采購(gòu)文件原則上不能強(qiáng)制供應(yīng)商組成聯(lián)合體?！墩少?gòu)法》第二十四條第一款規(guī)定“兩個(gè)以上自然人、法人或者其他組織可以組成一個(gè)聯(lián)合體，以一個(gè)供應(yīng)商的身份共同參加政府采購(gòu)”，請(qǐng)注意該法條用詞為“可以”，屬于法律中的任意性條款，選擇權(quán)歸供應(yīng)商不歸采購(gòu)人。

實(shí)務(wù)中，有些項(xiàng)目接受聯(lián)合體投標(biāo)，有些不接受。接受聯(lián)合體投標(biāo)的項(xiàng)目中也不能排斥非聯(lián)合體形式的供應(yīng)商投標(biāo)。所以采購(gòu)文件模板中該部分內(nèi)容事實(shí)上是基于現(xiàn)實(shí)考量，為采購(gòu)人留下是否接受聯(lián)合體投標(biāo)的空間，同時(shí)又通過(guò)額外標(biāo)注的形式，預(yù)留了兩種例外情形，邏輯上并無(wú)差錯(cuò)。在具體的項(xiàng)目中，采購(gòu)人需要根據(jù)實(shí)際情況對(duì)模板加以完善和明確，如果不屬于聯(lián)合體投標(biāo)，則可以不提供聯(lián)合體協(xié)議書(shū)。

本項(xiàng)目中，磋商文件根據(jù)實(shí)際情況已在供應(yīng)商須知前附表里寫(xiě)明“包1不接受聯(lián)合體”，在格式十三“聯(lián)合體協(xié)議”處也套用模板寫(xiě)明“（不屬于可不填寫(xiě)內(nèi)容或不提供）”。

然而，評(píng)審專(zhuān)家在評(píng)審時(shí)又機(jī)械地按照“符合性審查”表進(jìn)行評(píng)審，造成了一個(gè)如此荒唐的錯(cuò)誤。本項(xiàng)目為什么會(huì)出現(xiàn)評(píng)審專(zhuān)家機(jī)械評(píng)審？我分析，原因在于評(píng)審專(zhuān)家沒(méi)有通讀磋商文件，沒(méi)有把磋商文件已經(jīng)明確規(guī)定的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)弄明白。這實(shí)質(zhì)上違反了《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十五條第一款的效力性強(qiáng)制規(guī)定，應(yīng)當(dāng)被依法追責(zé)。

面對(duì)評(píng)審專(zhuān)家機(jī)械評(píng)審，采購(gòu)人和監(jiān)管部門(mén)該如何處理

實(shí)務(wù)中，采購(gòu)人遇到類(lèi)似評(píng)審專(zhuān)家機(jī)械評(píng)審的情形，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情況進(jìn)行處理。對(duì)于采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)等非招標(biāo)采購(gòu)方式的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《政府采購(gòu)法》第三十六條規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目作廢標(biāo)處理，采購(gòu)人依法重新開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。作為監(jiān)管部門(mén)，接到此類(lèi)投訴，除依法對(duì)項(xiàng)目作廢標(biāo)處理外，還應(yīng)當(dāng)依法追究評(píng)審專(zhuān)家的違法責(zé)任。對(duì)于采用招標(biāo)方式的項(xiàng)目，則應(yīng)采用更加高效的處理方式，區(qū)分招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目所處的不同階段處理方案如下：

1.評(píng)標(biāo)階段（評(píng)標(biāo)報(bào)告尚未簽署完畢）

采購(gòu)人（或者其委托的代理機(jī)構(gòu)）應(yīng)當(dāng)依據(jù)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“87號(hào)令”）第四十五條第一款第（七）項(xiàng)規(guī)定，提醒評(píng)標(biāo)委員會(huì)依照招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)審，評(píng)標(biāo)委員會(huì)如采納提醒主動(dòng)修改評(píng)標(biāo)錯(cuò)誤，萬(wàn)事大吉。如果評(píng)標(biāo)委員會(huì)拒不修改，采購(gòu)人（或者其委托的代理機(jī)構(gòu)）可以依據(jù)87號(hào)令第六十七條之規(guī)定重新組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)重新評(píng)標(biāo)，并書(shū)面報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門(mén)。

2.定標(biāo)階段（評(píng)標(biāo)報(bào)告已經(jīng)簽署完畢）

采購(gòu)人（或者其委托的代理機(jī)構(gòu)）可以依據(jù)87號(hào)令第六十七條之規(guī)定重新組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)重新評(píng)標(biāo)，并書(shū)面報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門(mén)。當(dāng)然，采購(gòu)人（或者其委托的代理機(jī)構(gòu)）也可以向本級(jí)財(cái)政部門(mén)反映情況，由財(cái)政部門(mén)依據(jù)《政府采購(gòu)法》第三十六條第一款第（二）項(xiàng)之規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目作廢標(biāo)處理。

作為監(jiān)管部門(mén)，接到此類(lèi)投訴，除依法對(duì)項(xiàng)目作上述處理外，還應(yīng)當(dāng)依法追究評(píng)審專(zhuān)家的違法責(zé)任。

3.中標(biāo)人已確定，但還未簽訂合同或簽定了合同但并未履約

采購(gòu)人（或者其委托的代理機(jī)構(gòu)）可以依據(jù)87號(hào)令第六十七條之規(guī)定重新組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)重新評(píng)標(biāo)，并書(shū)面報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門(mén)。當(dāng)然，采購(gòu)人（或者其委托的代理機(jī)構(gòu)）也可以向本級(jí)財(cái)政部門(mén)反映情況，由財(cái)政部門(mén)依據(jù)《政府采購(gòu)法》第三十六條第一款第（二）項(xiàng)之規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目作廢標(biāo)處理。

作為監(jiān)管部門(mén)，接到此類(lèi)投訴，除對(duì)依法對(duì)項(xiàng)目作上述處理外，還應(yīng)當(dāng)依法追究評(píng)審專(zhuān)家的違法責(zé)任。

4.政府采購(gòu)合同已經(jīng)履行

財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)）第三十二條規(guī)定，認(rèn)定投訴事項(xiàng)成立。鑒于政府采購(gòu)合同已經(jīng)履行，給他人造成損失的，相關(guān)當(dāng)事人可依法提起訴訟，由責(zé)任人承擔(dān)賠償責(zé)任。此外，財(cái)政部門(mén)還應(yīng)當(dāng)依法追究評(píng)審專(zhuān)家的違法責(zé)任。

本問(wèn)答涉及的相關(guān)法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章

《政府采購(gòu)法》第二十四條

兩個(gè)以上的自然人、法人或者其他組織可以組成一個(gè)聯(lián)合體，以一個(gè)供應(yīng)商的身份共同參加政府采購(gòu)。

……

《政府采購(gòu)法》第三十六條在招標(biāo)采購(gòu)中，出現(xiàn)下列情形之一的，應(yīng)予廢標(biāo)：

……

（二）出現(xiàn)影響采購(gòu)公正的違法、違規(guī)行為的；

……

（四）因重大變故，采購(gòu)任務(wù)取消的。

廢標(biāo)后，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)將廢標(biāo)理由通知所有投標(biāo)人。

《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七十五條

政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家未按照采購(gòu)文件規(guī)定的評(píng)審程序、評(píng)審方法和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨(dú)立評(píng)審或者泄露評(píng)審文件、評(píng)審情況的，由財(cái)政部門(mén)給予警告，并處2000元以上2萬(wàn)元以下的罰款；影響中標(biāo)、成交結(jié)果的，處2萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下的罰款，禁止其參加政府采購(gòu)評(píng)審活動(dòng)。

……

財(cái)政部87號(hào)令第四十五條

采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織評(píng)標(biāo)工作，并履行下列職責(zé)：

……

（七）維護(hù)評(píng)標(biāo)秩序，監(jiān)督評(píng)標(biāo)委員會(huì)依照招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)標(biāo)程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨(dú)立評(píng)審，及時(shí)制止和糾正采購(gòu)人代表、評(píng)審專(zhuān)家的傾向性言論或者違法違規(guī)行為；

……

采購(gòu)人可以在評(píng)標(biāo)前說(shuō)明項(xiàng)目背景和采購(gòu)需求，說(shuō)明內(nèi)容不得含有歧視性、傾向性意見(jiàn)，不得超出招標(biāo)文件所述范圍。說(shuō)明應(yīng)當(dāng)提交書(shū)面材料，并隨采購(gòu)文件一并存檔。

財(cái)政部87號(hào)令第六十七條

評(píng)標(biāo)委員會(huì)或者其成員存在下列情形導(dǎo)致評(píng)標(biāo)結(jié)果無(wú)效的，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以重新組建評(píng)標(biāo)委員會(huì)進(jìn)行評(píng)標(biāo)，并書(shū)面報(bào)告本級(jí)財(cái)政部門(mén)，但采購(gòu)合同已經(jīng)履行的除外：

……

（四）有政府采購(gòu)法實(shí)施條例第七十五條規(guī)定的違法行為的。

有違法違規(guī)行為的原評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員不得參加重新組建的評(píng)標(biāo)委員會(huì)。

財(cái)政部94號(hào)令第三十二條

投訴人對(duì)采購(gòu)過(guò)程或者采購(gòu)結(jié)果提起的投訴事項(xiàng)，財(cái)政部門(mén)經(jīng)查證屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定投訴事項(xiàng)成立。經(jīng)認(rèn)定成立的投訴事項(xiàng)不影響采購(gòu)結(jié)果的，繼續(xù)開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)；影響或者可能影響采購(gòu)結(jié)果的，財(cái)政部門(mén)按照下列情況處理：

……

（四）政府采購(gòu)合同已經(jīng)履行，給他人造成損失的，相關(guān)當(dāng)事人可依法提起訴訟，由責(zé)任人承擔(dān)賠償責(zé)任。

投訴人對(duì)廢標(biāo)行為提起的投訴事項(xiàng)成立的，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定廢標(biāo)行為無(wú)效。

（責(zé)編：彭淑榮）