田佳蕊，劉義華，吳 玥，卜 靜，袁 耀，申永濤，李 龍

(1.西安綠環(huán)林業(yè)技術(shù)服務(wù)有限責(zé)任公司，西安 710048；2. 國(guó)家林業(yè)和草原局西北調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，西安 710048；3. 西北農(nóng)林科技大學(xué)，陜西 楊凌 712100；)

林業(yè)的主要功能有兩種，一是成為有價(jià)值以及有市場(chǎng)價(jià)格的商品，如非木制林產(chǎn)品、立木等；二是成為有價(jià)值、但沒(méi)市場(chǎng)價(jià)格的生態(tài)產(chǎn)品，如防治水土流失、改善生態(tài)環(huán)境、防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源以及凈化空氣等。國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)和林農(nóng)生計(jì)與這兩類(lèi)功能的實(shí)現(xiàn)關(guān)系密切，同時(shí)林業(yè)作為公共產(chǎn)品，具有外部性特征，容易導(dǎo)致“公共資源悲劇”現(xiàn)象發(fā)生。生態(tài)補(bǔ)償是以經(jīng)濟(jì)和政策手段調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系，對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞者征收一定費(fèi)用，對(duì)生態(tài)保護(hù)者給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，主要目的是鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)公眾保護(hù)和建設(shè)生態(tài)環(huán)境，減少生態(tài)環(huán)境破壞[1]。

建立林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度意義十分重要，歸納起來(lái)主要有三點(diǎn)，一是確保林業(yè)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，國(guó)家從宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和林業(yè)生態(tài)效益等出發(fā)規(guī)劃了不同生態(tài)功能區(qū)，制定了相應(yīng)的優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)的政策。若沒(méi)有林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度安排，限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域就會(huì)選擇“博弈”行為，最終導(dǎo)致“限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)”的政策失效。二是在林業(yè)生態(tài)環(huán)境容量有限條件下，建立科學(xué)的林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度，對(duì)林業(yè)生態(tài)環(huán)境過(guò)度消費(fèi)征費(fèi)，讓林業(yè)生態(tài)環(huán)境消費(fèi)者的消費(fèi)成本內(nèi)部化、制度化、剛性化，有效約束林業(yè)生態(tài)環(huán)境的過(guò)度消費(fèi)[2- 4]；三是使保護(hù)者得到補(bǔ)償與激勵(lì)，讓林業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的收益內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)林業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為的自覺(jué)自愿自利，可持續(xù)地堅(jiān)持下去[5]。

對(duì)林業(yè)的補(bǔ)償目前已有法律依據(jù)，通常情況下，其實(shí)施過(guò)程一般包括四個(gè)步驟[6]:首先國(guó)家制定政策標(biāo)準(zhǔn)，目前森林生態(tài)效益的計(jì)量尚處在進(jìn)一步研究探索中，補(bǔ)償范圍和大小還存在較大彈性，林業(yè)主管部門(mén)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況和森林生態(tài)效益，制定林業(yè)補(bǔ)償政策，計(jì)算林業(yè)生態(tài)效益，提出補(bǔ)償途徑和標(biāo)準(zhǔn)，制訂補(bǔ)償細(xì)則，同時(shí)做好說(shuō)服和執(zhí)法工作。其次，逐步實(shí)施，逐步到位，因林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償受經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及人們當(dāng)前認(rèn)知等諸多因素限制，補(bǔ)償制度和體系的完善是個(gè)長(zhǎng)久過(guò)程；通常情況下優(yōu)先選擇森林生態(tài)效益明顯，經(jīng)濟(jì)效益較好的單位或部門(mén)實(shí)施補(bǔ)償，待條件成熟，再進(jìn)一步大范圍推廣。第三步，根據(jù)前期林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐效果，逐步調(diào)整和完善現(xiàn)有政策，目前大多林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償是政府行為，帶有強(qiáng)制性，通過(guò)鼓勵(lì)民間和企業(yè)參與等多種形式增加生態(tài)效益補(bǔ)償基金的來(lái)源。第四步，加強(qiáng)管理，建立基金管理制度及監(jiān)督制約機(jī)制，公開(kāi)財(cái)務(wù)并加強(qiáng)審計(jì)，避免產(chǎn)生征收的資金被侵占、挪用、拖欠等現(xiàn)象。

20世紀(jì)70年代四川省在國(guó)內(nèi)首先進(jìn)行林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，90年代全國(guó)生態(tài)補(bǔ)償大規(guī)模展開(kāi)，進(jìn)入21世紀(jì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)玫礁蟀l(fā)展[7]。迄今生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域逐步拓寬、規(guī)模不斷擴(kuò)大，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能提升明顯，取得了良好的生態(tài)保護(hù)成效。但也存在生態(tài)補(bǔ)償制度體系不完善、基礎(chǔ)支撐體系不足、資金渠道單一、與其他相關(guān)政策聯(lián)動(dòng)響應(yīng)不足等問(wèn)題。新疆省自林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施以來(lái)，把“生態(tài)效益第一”的原則作為林業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)方針和理論基礎(chǔ)已深入人心。人們?cè)趯?shí)踐中不斷完善林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制，使森林資源得到保護(hù)的同時(shí)贏得最大的經(jīng)濟(jì)效益。森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施明顯減少了沙化土地的面積，使綠洲生態(tài)林能在穩(wěn)定中發(fā)展，有效地抵御自然災(zāi)害。在森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的推動(dòng)下，新疆的生態(tài)建設(shè)、特色果林業(yè)和森林防火等方面同樣取得了一定的成就，推動(dòng)新疆全方位的發(fā)展[8]。但新疆林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償也出現(xiàn)諸多問(wèn)題，例如補(bǔ)償資金監(jiān)管不嚴(yán)、管護(hù)制度不規(guī)范等[8]。福建省已開(kāi)展廈門(mén)市海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、汀江-韓江橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、武夷山生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制等生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，取得一定成就，但也存在林業(yè)保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻、林業(yè)保護(hù)資金投入不足等問(wèn)題[9]。

自黨的十八大以來(lái)，陜西省政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償、秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)綜合性補(bǔ)償?shù)榷鄠€(gè)領(lǐng)域?qū)嵤┥鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制，取得了一定成果。生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康氖枪膭?lì)大家保護(hù)和建設(shè)生態(tài)環(huán)境，利用政策和經(jīng)濟(jì)手段對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞者和受益者征收一定費(fèi)用，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，減少生態(tài)環(huán)境破壞[10]。但在實(shí)踐中還存在補(bǔ)償資金高度依賴(lài)財(cái)政撥款、社會(huì)各方參與度不高、生態(tài)補(bǔ)償制度不夠完善等諸多問(wèn)題。“十四五”期間，陜西省應(yīng)在現(xiàn)有依靠財(cái)政的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制基礎(chǔ)上，積極探索生態(tài)補(bǔ)償?shù)男侣窂?。本研究根?jù)實(shí)地調(diào)查和文獻(xiàn)查閱所掌握的陜西省林業(yè)發(fā)展及林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀，分析陜西省林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中亟待解決的問(wèn)題，以期為陜西省建立完善的林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供理論參考。

1 陜西省林地管理的生態(tài)補(bǔ)償需求

1.1 林業(yè)保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻

陜西省地處我國(guó)南方和北方的過(guò)渡帶，年均氣溫8～16 ℃，年均降水量632.3 mm，集中于7-9月，不同地區(qū)降水差異較大，陜南地區(qū)864.6 mm，關(guān)中地區(qū)590.4 mm，陜北地區(qū)461.7 mm。由南向北依次為秦巴山地、關(guān)中平原、陜北高原三個(gè)地貌區(qū)，其森林分布特點(diǎn)不同，其中陜北的高原約占全省土地面積45%，包括榆林和延安兩市，生態(tài)條件和自然植被較差，森林以人工林為主，絕大部分區(qū)域被黃土層覆蓋，土質(zhì)疏松，水土流失較為嚴(yán)重；關(guān)中平原自然條件較好，以平原為主，水源豐富，林地主要為城鎮(zhèn)風(fēng)景園林、人工經(jīng)濟(jì)林和農(nóng)田防護(hù)林及“四旁”綠化等；陜南秦巴山區(qū)森林資源豐富，主要包括商洛、安康和漢中市，是陜西省林業(yè)資源和有色金屬資源最為豐富的區(qū)域，雖然森林覆蓋率高，但秦嶺人口分散，污染源多，造成林業(yè)保護(hù)和水資源保護(hù)點(diǎn)多面廣[11]。

近20多年陜西省特別是陜北栽植的大量人工林，生態(tài)功能與天然林相比較弱，營(yíng)建和管護(hù)難度較大，成本較高；另一方面，全省特別是陜北林地多零散分布，難以通過(guò)建立自然保護(hù)地的方法集中保護(hù)和管理，進(jìn)一步增加了林地保護(hù)的難度和成本。目前，陜西省林業(yè)保護(hù)資金來(lái)源較為單一，主要依靠國(guó)家財(cái)政預(yù)算，林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償高度依賴(lài)財(cái)政撥款，企業(yè)、公眾參與的積極性及參與度均不高，生態(tài)受益者和生態(tài)保護(hù)者良性互動(dòng)的局面尚未形成。自2016年陜西省每年林業(yè)投資金額穩(wěn)定在130億元左右，而2019年下降到114億元，其中國(guó)家投資占94.7%[12](表2)，作為全國(guó)林業(yè)大省投資金額排名僅為14，尤其是近幾年陜西省森林保護(hù)資金投入呈下降趨勢(shì)，難以滿足林業(yè)保護(hù)和管理需要，不利于森林經(jīng)營(yíng)與保護(hù)。因此，陜西省應(yīng)在“十四五”期間創(chuàng)新林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度，以多形式和多渠道籌集資金，減少林業(yè)發(fā)展對(duì)國(guó)家財(cái)政的依賴(lài)，確保林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金穩(wěn)定，最大限度爭(zhēng)取多方合作，積極探索生態(tài)補(bǔ)償?shù)男侣窂健?/p>

表1 2011-2019年陜西省林業(yè)投資金額 單位：萬(wàn)元

1.2 國(guó)家政策和法規(guī)的明確要求

目前，國(guó)家已發(fā)布多項(xiàng)法規(guī)和指導(dǎo)意見(jiàn)[9](表2)，包括2002年發(fā)布的《退耕還林條例》、2007年發(fā)布的《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》、2014年發(fā)布的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》，2016年國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》中提出，根據(jù)各領(lǐng)域、不同類(lèi)型地區(qū)特點(diǎn)，以生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)出能力為基礎(chǔ)，完善測(cè)算方法，分別制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這些文件的發(fā)布為陜西省探索建立林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制奠定了政策基礎(chǔ)。在此背景下，陜西省政府十分重視林業(yè)保護(hù)工作，不斷制定相關(guān)政策文件，完善林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

表2 國(guó)家森林生態(tài)補(bǔ)償政策文件

1.3 城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要

陜西省森林覆蓋率較高的漢中、安康、商洛等陜南地區(qū)，也是陜西省天然林主要分布區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，農(nóng)戶和企業(yè)等經(jīng)營(yíng)主體對(duì)林業(yè)依賴(lài)性較高，需要進(jìn)行林地開(kāi)發(fā)與利用獲取經(jīng)濟(jì)利益。若缺乏有效管理和監(jiān)控，容易造成過(guò)度砍伐、森林火災(zāi)、水土流失、林產(chǎn)品加工污染等問(wèn)題，林地保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用間矛盾非常突出。通過(guò)林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，給予當(dāng)?shù)刭Y金、政策、項(xiàng)目、技術(shù)等支持，幫助民眾、企業(yè)調(diào)整和優(yōu)化生產(chǎn)模式及生活方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與林地保護(hù)的共贏，這也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)，有助于山區(qū)民眾脫貧致富和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

2 陜西省林地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制執(zhí)行狀況

2.1 陜西省生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)政策、管理辦法的制定及實(shí)施

陜西省結(jié)合省情，對(duì)主要污染物和重點(diǎn)生態(tài)地區(qū)制定實(shí)施了一系列涉及林業(yè)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)、文件以及地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。1994年印發(fā)《陜西省征用占用林地及補(bǔ)償費(fèi)征收管理辦法》，在全省范圍內(nèi)推進(jìn)加強(qiáng)森林土地保護(hù)管理，合理利用林地資源，維護(hù)森林經(jīng)營(yíng)單位的合法權(quán)益。2007年陜西省財(cái)政對(duì)15個(gè)省管縣轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金共計(jì)106億元，保障了天然林保護(hù)工程順利進(jìn)行。2009年，為了進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)中央財(cái)政與省財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理，陜西省財(cái)政廳、林業(yè)廳聯(lián)合頒布實(shí)施《陜西省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，規(guī)定了森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象、資金撥付方式以及各參與者的責(zé)任和義務(wù)；國(guó)有國(guó)家級(jí)公益林平均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年每公頃75元，集體和個(gè)人所有的國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年每公頃225元；省級(jí)財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金平均標(biāo)準(zhǔn)為每年每公頃75元。2010年陜西省成立了環(huán)境權(quán)交易所，提供節(jié)能環(huán)保技術(shù)轉(zhuǎn)讓?zhuān)畽?quán)、環(huán)境排放權(quán)交易等服務(wù)；為環(huán)境產(chǎn)權(quán)提供交易平臺(tái)，構(gòu)建排污權(quán)等環(huán)境產(chǎn)權(quán)有償使用和交易機(jī)制?！笆濉逼陂g，陜西省環(huán)境權(quán)交易額達(dá)72億元，環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易實(shí)現(xiàn)了生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一，充分體現(xiàn)了生態(tài)經(jīng)濟(jì)化。2011年陜西省政府頒布實(shí)施《陜南移民搬遷安置總體規(guī)劃》，對(duì)秦巴山區(qū)常年飽受地質(zhì)、洪澇或其它自然災(zāi)害，貧困、生態(tài)環(huán)境脆弱等區(qū)域的廣大農(nóng)戶進(jìn)行搬遷安置，移民搬遷安置240萬(wàn)人，征收田地基本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為旱田平均每公頃79.5萬(wàn)元、水田135萬(wàn)元、菜田225萬(wàn)元；開(kāi)始對(duì)位于渭河上游的甘肅省天水市和定西市分別補(bǔ)償300萬(wàn)元，用于渭河上游流域污染治理、生態(tài)建設(shè)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)等項(xiàng)目。2013年國(guó)務(wù)院批復(fù)了《丹江口庫(kù)區(qū)及上游地區(qū)對(duì)口協(xié)作工作方案》，天津市作為南水北調(diào)中線工程的受水區(qū)計(jì)劃每年投入3億元對(duì)陜南水源區(qū)污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)、工業(yè)點(diǎn)源治理、污染監(jiān)測(cè)能力提升等進(jìn)行補(bǔ)償。2014年陜西省林業(yè)廳和財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)《陜西省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，以規(guī)范及加強(qiáng)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理，提高專(zhuān)項(xiàng)資金使用效益；陜西省環(huán)境保護(hù)廳、財(cái)政廳、發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合頒布《陜西省國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)與考核暫行辦法》，規(guī)定國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)中央轉(zhuǎn)移支付所屬縣域在享受中央轉(zhuǎn)移支付、獎(jiǎng)罰時(shí)與水土保持、水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)等考評(píng)結(jié)果掛鉤，推動(dòng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

表3 陜西省關(guān)于林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呶募?/p>

2016年陜西省林業(yè)局發(fā)布《關(guān)于征用林地的補(bǔ)償管理辦法》，加強(qiáng)林地保護(hù)，合理使用林地資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)森林經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益；陜西省林業(yè)局和財(cái)政廳聯(lián)合修訂頒布《陜西省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)中央財(cái)政與省財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理，提高專(zhuān)項(xiàng)資金使用效益。2019年陜西省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施意見(jiàn)的通知》，力求到2020年，森林、濕地、荒漠、水流、耕地、礦區(qū)等重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域等實(shí)現(xiàn)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋，跨地區(qū)補(bǔ)償成效顯著，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，符合陜西省省情的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制基本建立，促進(jìn)形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式[13-14]。這些政策性文件的制定表明陜西省高度重視森林生態(tài)保護(hù)，并已具備建立森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意愿。

2.2 陜西省典型城市林地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制執(zhí)行現(xiàn)狀

2.2.1 西安市 西安市建立穩(wěn)定投入制度，讓受益者付費(fèi)、讓生態(tài)保護(hù)者獲得補(bǔ)償，通過(guò)激勵(lì)性制度調(diào)動(dòng)全社會(huì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)綜合性補(bǔ)償辦法的制定明確了區(qū)域綜合性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立以涉及秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)面積及保護(hù)成效為依據(jù)，以保持性補(bǔ)償和提升性補(bǔ)償相結(jié)合的補(bǔ)償機(jī)制。完善補(bǔ)償資金籌措渠道，逐漸加大秦嶺保護(hù)區(qū)所涉及區(qū)縣的補(bǔ)償力度。

2020年西安市人民政府辦公廳下發(fā)了《健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施方案的通知》，完善了秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，將退耕還林工程補(bǔ)償期滿后的生態(tài)、停止商業(yè)性采伐的天然林、之前未納入省級(jí)以上重點(diǎn)生態(tài)公益林的重要林地全部納入公益林補(bǔ)償范圍，增強(qiáng)生態(tài)服務(wù)功能。開(kāi)展公益林“分級(jí)補(bǔ)償、按質(zhì)論價(jià)”示范工程，逐步建立公益林優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)補(bǔ)償機(jī)制。該通知實(shí)施后，也遇到一系列問(wèn)題，如周至縣的金、銀、鐵、鉛、水晶石、石英石、石灰?guī)r等礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)受限制，周至縣年財(cái)政收入減少約3 000萬(wàn)元；周至縣林木采伐完全禁止，林業(yè)基本無(wú)產(chǎn)出和無(wú)財(cái)政貢獻(xiàn)，每年因此蒙受約1.5億元財(cái)政損失，第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)也受到了嚴(yán)重影響，導(dǎo)致周至縣農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入普遍較低[15]。

2.2.2 漢中市 2016 年以來(lái)，漢中市累計(jì)實(shí)施退耕還林面積9 670 hm2，投入資金1.38億元，受益林農(nóng)10.44萬(wàn)人次。漢中市還將273.21萬(wàn)公頃公益林納入生態(tài)補(bǔ)助范圍，累計(jì)兌現(xiàn)中央及省級(jí)生態(tài)效益補(bǔ)償基金5.07億元，涉及77.86萬(wàn)戶，共計(jì)297.37萬(wàn)余人次，其中包括貧困戶18.17萬(wàn)戶、貧困人口 58.16萬(wàn)人次。森林生態(tài)補(bǔ)償中存在如下主要問(wèn)題，一是扶貧補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，省級(jí)補(bǔ)償資金少，市縣財(cái)政緊張、配套不足，導(dǎo)致區(qū)劃界定范圍內(nèi)省級(jí)公益林在個(gè)別年度未能實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償全覆蓋[16]，同時(shí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，退耕還林平均每公頃每年僅3 600元，與國(guó)家對(duì)農(nóng)耕地的糧補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼相差較大，且陜西省其它配套幫扶政策不健全，導(dǎo)致貧困林農(nóng)增收不明顯。二是生態(tài)扶貧政策不夠靈活，國(guó)家政策規(guī)定公益林不得轉(zhuǎn)讓或抵押，林權(quán)交易市場(chǎng)迄今未得到充分開(kāi)發(fā)，林地資源未得到充分盤(pán)活；國(guó)家政策規(guī)定生態(tài)脆弱區(qū)域內(nèi)15°～25°陡坡耕地實(shí)施退耕地還林，部分困難群眾由于不符合坡度等要求，雖有發(fā)展意愿，但不能實(shí)施退耕還林。

2.2.3 寶雞市 寶雞市政府把生態(tài)脫貧作為脫貧工作中的重點(diǎn)，堅(jiān)持管護(hù)就業(yè)、政策直補(bǔ)、工程務(wù)工和產(chǎn)業(yè)發(fā)展“四精準(zhǔn)”措施。生態(tài)扶貧和生態(tài)脫貧成效顯著。2019年全市累計(jì)落實(shí)到貧困戶各項(xiàng)林業(yè)政策補(bǔ)助資金9 558萬(wàn)元，惠及2.45萬(wàn)戶8萬(wàn)人。寶雞市林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕獑?wèn)題集中在采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)于影響生態(tài)補(bǔ)償金的各要素差異未被考慮，產(chǎn)生一些不合理的現(xiàn)象，比如退耕農(nóng)民的積極性不高，返耕現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，如何計(jì)算生態(tài)補(bǔ)償金并盡可能使其合理，成為了生態(tài)補(bǔ)償方面急需解決的重要問(wèn)題[16]。

2.2.4 榆林市 榆林市生態(tài)環(huán)境破壞主要來(lái)自于煤炭企業(yè)開(kāi)采活動(dòng)。煤炭開(kāi)采導(dǎo)致地表塌陷變形，水土流失嚴(yán)重，破壞了地表淺水層的構(gòu)造，森林植被破壞嚴(yán)重，土地荒漠化加劇[17]。對(duì)此，榆林市制定了《加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)打造黃土高原生態(tài)文明示范區(qū)的決定》，推進(jìn)建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，健全法規(guī)體系，加強(qiáng)監(jiān)督管理服務(wù)，形成以政府為主導(dǎo)、激勵(lì)社會(huì)和企業(yè)廣泛參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償模式。如礦山生態(tài)環(huán)境治理，編制了《榆林市礦山生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)方案》，建立生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目庫(kù)，拓展補(bǔ)償渠道，開(kāi)展試點(diǎn)工作，大力推動(dòng)綠色可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)；逐年推進(jìn)老礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)，有序推進(jìn)各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出，同時(shí)保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。礦業(yè)權(quán)出讓收益金中，不低于50%的生態(tài)保護(hù)治理專(zhuān)項(xiàng)資金用于重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)治理。

2.2.5 咸陽(yáng)市 咸陽(yáng)市政府采取了一系列措施，如將可吸入顆粒物(PM10)和細(xì)顆粒物(PM2.5)作為環(huán)境空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)生態(tài)補(bǔ)償因子,規(guī)定若補(bǔ)償因子濃度上升，由市財(cái)政按照20萬(wàn)元·μg-1·m-3標(biāo)準(zhǔn)扣繳生態(tài)補(bǔ)償資金。但森林生態(tài)補(bǔ)償中也存在諸多問(wèn)題，如彬長(zhǎng)、旬東等煤田開(kāi)發(fā)建設(shè)，未把污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在首要位置，林地遭受破壞，環(huán)境先污染再治理、代價(jià)沉重，造成重大無(wú)法挽回?fù)p失；百子溝流域和水簾洞流域礦區(qū)開(kāi)發(fā)中，忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，造成地面塌陷、山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害，致使政府不得不投入大量資金搬遷受災(zāi)村莊[18]。

2.3 陜西省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償成效

2.3.1 生態(tài)環(huán)境改善 2018年陜西省累計(jì)完成退耕還林計(jì)劃任務(wù)268.91萬(wàn)公頃，其中退耕地還林面積全國(guó)第一，達(dá)到124.4萬(wàn)公頃，荒山造林268.9萬(wàn)公頃，封山育林16.0萬(wàn)公頃，完成鞏固退耕還林成果后續(xù)產(chǎn)業(yè)林業(yè)項(xiàng)目437個(gè)，涉及核桃、紅棗、板栗、花椒、柿子、茶葉等重要經(jīng)濟(jì)林樹(shù)種。全省森林覆蓋率凈增12.14個(gè)百分點(diǎn)，是歷史上增幅最大的時(shí)期[19]。通過(guò)實(shí)施《渭河流域水污染補(bǔ)償實(shí)施方案 (試行)》《丹江口庫(kù)區(qū)及上游地區(qū)對(duì)口協(xié)作工作方案》，渭河、漢江、丹江等河流水質(zhì)明顯好轉(zhuǎn)，達(dá)到國(guó)家考核要求。

2.3.2 農(nóng)民收入增加 以漢中市為例，2016年至今，退耕戶人均獲取補(bǔ)助資金1 317元，貧困退耕戶戶均、人均分別增收4 695元、1 371元。

2.3.3 經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境關(guān)系日趨協(xié)調(diào) 實(shí)施森林生態(tài)補(bǔ)償后生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善、林農(nóng)收入增加，社會(huì)大眾普遍收益，切身體驗(yàn)到了森林生態(tài)補(bǔ)償制度的普適效應(yīng)，反過(guò)來(lái)更進(jìn)一步推進(jìn)了該機(jī)制的實(shí)施和生態(tài)文明建設(shè)。

3 陜西省發(fā)展完善林地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆较蚣皯?yīng)注意的問(wèn)題

針對(duì)目前陜西省生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中仍存在的生態(tài)補(bǔ)償資金主要依賴(lài)政府財(cái)政、林業(yè)資源權(quán)責(zé)利不清、企業(yè)和社會(huì)參與度不高、生態(tài)保護(hù)者和生態(tài)受益者良性互動(dòng)機(jī)制不完善等問(wèn)題，可采取如下措施。

3.1 明確林業(yè)資源的權(quán)利和責(zé)任

不論對(duì)森林使用者、受益者、破壞者收費(fèi)，還是對(duì)保護(hù)者、受損者財(cái)物補(bǔ)償，林地生態(tài)補(bǔ)償都應(yīng)以明確林業(yè)產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)作為評(píng)價(jià)的基本依據(jù)，若林業(yè)產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)屬不清晰、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善，則無(wú)法確定林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償主體和補(bǔ)償范圍，影響農(nóng)村土地價(jià)值[20]。只有在林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償中明確產(chǎn)權(quán)并強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)、充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，才能讓林業(yè)人員及林農(nóng)分享林地生態(tài)補(bǔ)償紅利，提高林農(nóng)收入，實(shí)現(xiàn)提高森林資源質(zhì)量目標(biāo)[21]。因此，完善林地登記制度，健全林地流轉(zhuǎn)管理辦法，明確林地權(quán)屬關(guān)系，界定具體產(chǎn)權(quán)范圍，才能為探索陜西省林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制奠定前期基礎(chǔ)。

3.2 健全生態(tài)補(bǔ)償制度，把握補(bǔ)償關(guān)鍵

目前，陜西省尚無(wú)系統(tǒng)、明確的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償管理制度與方法分散在環(huán)境保護(hù)和自然資源開(kāi)采等法規(guī)、制度和規(guī)范性文件中，主要規(guī)范中央縱向轉(zhuǎn)移支付，橫向補(bǔ)償仍處在探索階段，不能整體規(guī)范生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基本原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式、監(jiān)督管理體制等[14]。

林地生態(tài)補(bǔ)償順利運(yùn)行的關(guān)鍵是健全和完善制度，主要包括四個(gè)方面 ：(1)加快林業(yè)生態(tài)功能區(qū)自然資源所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等產(chǎn)權(quán)制度體系建設(shè)；完善碳排放權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)等交易制度；落實(shí)土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的生態(tài)保護(hù)效益。(2)以法律形式界定森林生態(tài)功能區(qū)與受益地區(qū)的權(quán)利、責(zé)任及義務(wù)，為生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐提供制度保障；準(zhǔn)確把握國(guó)家宏觀發(fā)展方向，結(jié)合省情，制定“陜西省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例”，規(guī)范林地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施辦法等，明確各主體的權(quán)利與責(zé)任；完善健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償相關(guān)法規(guī)政策，如制定“耕地保護(hù)和補(bǔ)償辦法”“生態(tài)保護(hù)監(jiān)督管理辦法”等，根據(jù)生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)對(duì)退耕還林農(nóng)戶、重要生態(tài)功能區(qū)農(nóng)戶實(shí)行永久性生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)萚14]。(3)制定并完善財(cái)稅支持政策，通過(guò)稅收減免、低息貸款、財(cái)政補(bǔ)助等政策支持，激發(fā)企事業(yè)單位參與林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐顿Y熱情，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推動(dòng)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。(4)加大金融政策扶持力度，適當(dāng)降低債務(wù)性融資工具門(mén)檻，拓展林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償融資渠道，完善國(guó)家扶貧貼息貸款政策，調(diào)整、擴(kuò)展貼息方式，進(jìn)一步延長(zhǎng)貼息期限，推動(dòng)金融監(jiān)管部門(mén)對(duì)森林生態(tài)功能區(qū)實(shí)施差別化利率、存款準(zhǔn)備金等政策性金融支持。

3.3 逐步擴(kuò)大生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范圍，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

目前陜西省林地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，經(jīng)費(fèi)渠道少，大都依托生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目結(jié)束后補(bǔ)償持續(xù)性不足。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范圍集中在退耕還林還草、公益林、礦區(qū)植被恢復(fù)等方面，而流域、濕地等生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償處于起步探索階段。陜西省于2014年開(kāi)始根據(jù)部級(jí)公益林權(quán)屬實(shí)行差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不論是國(guó)有的部級(jí)公益林還是集體、個(gè)人所有的部級(jí)公益林，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如前所述都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于北京市和浙江省等發(fā)達(dá)地區(qū)，護(hù)林員補(bǔ)助等配套制度也沒(méi)有北京、浙江完善[14]。退耕還林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)地，貧困林農(nóng)增收不明顯。

因此，陜西省應(yīng)以國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》為指導(dǎo)，根據(jù)各地域、不同類(lèi)型林地特點(diǎn)，以生態(tài)建設(shè)與保護(hù)成本、生態(tài)環(huán)境保護(hù)損失的機(jī)會(huì)成本、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)成效等為依據(jù)，制定科學(xué)、合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及定期調(diào)整方案，對(duì)一些生態(tài)環(huán)境惡劣、經(jīng)濟(jì)落后的重要生態(tài)區(qū)，還應(yīng)適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償全覆蓋。如漢中市退耕還林，可參考發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和政策，地方政府適當(dāng)配套，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，健全補(bǔ)償制度，對(duì)部分有退耕還林意愿困難戶的坡度不達(dá)退耕標(biāo)準(zhǔn)土地，可適當(dāng)放寬標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)水量和水質(zhì)，對(duì)漢江源頭區(qū)、重要水源涵養(yǎng)區(qū)可按照每噸水收取一定數(shù)量的補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)償[22]。

3.4 平衡生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系

林地生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罱K目的是更好地保護(hù)和修復(fù)森林生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)可持續(xù)性發(fā)展。陜南秦巴山區(qū)林地經(jīng)營(yíng)是大部分林農(nóng)的主要收入來(lái)源，若只要求林農(nóng)保護(hù)林地、獲取和享受森林的生態(tài)服務(wù)功能，而不給林農(nóng)適當(dāng)補(bǔ)償，就極易打擊林農(nóng)的積極性，也不利于林地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的長(zhǎng)期順利實(shí)施。另外，林地生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)綜合考慮不同生態(tài)系統(tǒng)間的協(xié)同與平衡關(guān)系，補(bǔ)償范圍不僅限于林地，否則在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)和完善中僅考慮生態(tài)效果而不考慮平衡各方利益，最終會(huì)影響實(shí)施效果[23]。因此，制定政策時(shí)需把社會(huì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境影響以及生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)有機(jī)結(jié)合，突破單一生態(tài)系統(tǒng)管理思維，構(gòu)建林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)指標(biāo)和治理體系，理清相關(guān)利益方，為陜西省較長(zhǎng)期實(shí)施林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供依據(jù)。

3.5 創(chuàng)新林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

目前，陜西省林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍然高度依賴(lài)政府財(cái)政，運(yùn)行機(jī)制不暢主要由缺乏多元化補(bǔ)償資金渠道引起，因此各地政府也在嘗試多種多樣的生態(tài)效益補(bǔ)償形式[24]。針對(duì)近年國(guó)家林業(yè)投資額下降情況，陜西省建設(shè)和完善林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，可逐步建立林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化、多元化機(jī)制，嘗試多種方法提高農(nóng)林收入，如加強(qiáng)林農(nóng)與農(nóng)村銀行之間的合作，幫助林農(nóng)以林地作抵押獲取農(nóng)村銀行貸款；利用國(guó)家現(xiàn)有扶貧政策，鼓勵(lì)和幫助林農(nóng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)家樂(lè)、采摘園、森林氧吧等，增加收入；對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)林產(chǎn)品市場(chǎng)閉塞、交通不便問(wèn)題，政府可投資建設(shè)線上公益銷(xiāo)售平臺(tái)。

另外，陜西省還可以碳排放權(quán)交易試點(diǎn)為契機(jī)，在全省逐步開(kāi)展林地碳匯補(bǔ)償機(jī)制，以森林生態(tài)系統(tǒng)與環(huán)境質(zhì)量好、林業(yè)基礎(chǔ)雄厚的區(qū)縣作為碳匯供應(yīng)方，加快制定交易標(biāo)準(zhǔn)、交易規(guī)則等林業(yè)碳匯交易標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)體系，規(guī)范林業(yè)碳匯供給市場(chǎng)；完善林業(yè)碳匯登記注冊(cè)制度，加快碳匯交易平臺(tái)建設(shè)；建設(shè)開(kāi)放型碳匯交易與信息平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布供求、價(jià)格等信息，促進(jìn)碳匯交易透明與發(fā)展[25]。

3.6 激發(fā)公眾參與積極性

林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償涉及企業(yè)、單位、個(gè)體等利益相關(guān)者眾多，需要尊重和平衡各方利益，借助政策和市場(chǎng)力量，充分調(diào)動(dòng)各方參與積極性，才能高效運(yùn)作。陜西省在林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施初期可依靠政府主導(dǎo)，但若不充分調(diào)動(dòng)公眾參與積極性、長(zhǎng)期過(guò)度依賴(lài)政府管理資源和財(cái)力，會(huì)導(dǎo)致林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制內(nèi)生動(dòng)力不足。此外，廣大公眾特別是林農(nóng)是落實(shí)林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策的直接對(duì)象，他們對(duì)林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的認(rèn)可程度以及參與熱情直接決定著林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償能否順利運(yùn)行。