趙慧

東京都疫情應(yīng)對措施變化

如果你在此時—即2022年春季—造訪東京，你可能會驚訝于商業(yè)街與餐廳里熙攘的人群—2020年春天，這個城市第一次發(fā)布近似于自肅型“封城”的“緊急事態(tài)宣言”之時，除了那些因工作和必要生活需求出門的人，整個城市的街道空空蕩蕩。

那大概是最近幾年街頭最冷清的時候。此后，即便東京又發(fā)出3次緊急事態(tài)宣言，人們似乎也沒有那么緊張了。最夸張的是2021年，東京有6成以上時間處于各種政策限制之中，大多數(shù)店鋪在晚間七八點鐘就關(guān)門歇業(yè)，疲憊一天的公司人想要找個居酒屋灌一點酒精都沒那么容易—為了減少人群聚集，精明的官員們把握住了日本人喜歡下班后喝一杯的習(xí)慣，發(fā)布了禁酒令。但這也限制不了那些想要聚在一起聊聊的人，沒幾天，在街頭公園帶著從便利店買來的罐裝酒聚會的人們就上了新聞。當(dāng)然，這種去公園或者蹲在路邊喝酒的行為也很快被禁止了。

但即便在管制最嚴格的時候，日本政府也只使用了“自肅”這個字眼。意思是，政府不建議大家出門，但無法阻止人們出門。這個基調(diào)，在疫情暴發(fā)之時就早已確定。

2020年前三個月，日本政府主要忙著準備一件大事：讓接下來所有的施政策略都有法可依。日本曾在2012年頒布過一部名為《新型流感等對策特別措施法》（簡稱“特措法”）的法律，但所有人都明白，COVID-19并不在適用疾病名單上。日本內(nèi)閣官房、厚生勞動省、眾議院、參議院內(nèi)閣委員會前后討論了兩個多月，終于先將COVID-19納入既有法律框架（新法律簡稱“新冠特措法”），并應(yīng)在野黨要求，增加針對新冠疫情的幾項附帶決議，要求施政時聽取多方專業(yè)意見，對國民自由及權(quán)利的限制必須為必要最低限度。

在此之前，2020年1月30日，日本內(nèi)閣就已根據(jù)特措法，設(shè)置了負責(zé)疫情措施推進與協(xié)調(diào)的“新型冠狀病毒感染癥對策本部”。在新冠特措法完成修訂后，這個對策本部明確了權(quán)限與義務(wù)，規(guī)范名稱、地點與設(shè)置時間，下設(shè)“新型冠狀病毒感染癥對策專家會議”，聽取醫(yī)學(xué)角度的建議。

那3個月里，日本的公共醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)遭遇了極大挑戰(zhàn)，那也是東京自疫情暴發(fā)以來最緊張的時刻。

在最初版本的疫情就醫(yī)聯(lián)絡(luò)指南里，日本厚生勞動省讓醫(yī)療資源分配權(quán)限過多集中于保健所。但日本的保健所數(shù)量近年大幅下降，出現(xiàn)公共問題時應(yīng)對能力不足。當(dāng)時即時檢測設(shè)備并不充足，到大醫(yī)院又需要介紹信，按照保健所建議的流程咨詢診所，會讓問題不停在診所、醫(yī)院、保健所之間折騰，病人遲遲無法確診。而且，由于初期對病毒了解有限，有病例出院后再次檢測仍為陽性，這又讓日本開始修正部分出院標準。

日本政府疫情分級指標

此外，日本也無法采取基層社區(qū)組織形態(tài)管理居民?！邦畠?nèi)會”或者“自治會”這類地緣組織可以聯(lián)絡(luò)居民、維持居住環(huán)境、管理設(shè)施，但它們本質(zhì)上沒有協(xié)助政府的義務(wù)。所以那段時間，因為不少病人無法得到妥善收治，日本的社交網(wǎng)絡(luò)上充滿抱怨之聲。

當(dāng)時日本符合收治新冠患者標準的病床數(shù)也不夠多。2020年2月底的時候，整個日本能提供的病床數(shù)量不到2000張。進入3月后，依照新冠特措法，防疫不能過度影響正常醫(yī)療體系，系統(tǒng)上需要為日常疾病治療留出余力與收治空間，這在另一個層面上也擠壓著針對疫情的治療能力。

但日本也擁有讓社會維持基礎(chǔ)運轉(zhuǎn)的法律支撐與計劃。根據(jù)新冠特措法，從組織架構(gòu)、權(quán)限分配、知識普及、醫(yī)療資源配置，到水電煤、物流等基礎(chǔ)設(shè)施計劃，再到物價穩(wěn)定與損害補償策略，都有詳細規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，當(dāng)日本首相判斷疫情會在日本急速蔓延，可能對國民生活與經(jīng)濟造成重大影響時，有權(quán)在指定區(qū)域發(fā)出緊急事態(tài)宣言。這也是新聞上出現(xiàn)各地知事（相當(dāng)于中國的省長）要求首相發(fā)出宣言的原因。

于是，當(dāng)檢測呈陽性者數(shù)量突破百人之后，東京發(fā)布了第一次緊急事態(tài)宣言。在這段時間里，居民們的確心驚膽戰(zhàn)?？谡衷谑袌錾先匀皇蔷o俏貨，不少商家趁機抬價，這一狀況直到貨源陸續(xù)補充之后才有所緩解。即便是習(xí)慣囤貨防災(zāi)的東京居民，也經(jīng)歷了封城期間常會出現(xiàn)的廁紙危機，體驗了一段搶貨囤貨的日子。

無論如何，這次城市功能的大規(guī)模停擺確實產(chǎn)生了一定效果，自當(dāng)年5月中旬起到“解封”，擁有約1400萬人口的東京都每日感染人數(shù)都控制在20人以下。但它也著實影響了城市的經(jīng)濟運轉(zhuǎn)，2021年日本內(nèi)閣府統(tǒng)計時發(fā)現(xiàn)，2020年度日本GDP實質(zhì)下降了4.6%，這也是1995年以來的最大降幅。緊急事態(tài)宣言也影響了不少中小企業(yè)，日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省等政府部門自2020年開始，不得不針對不同主體，推出各種補助金發(fā)放計劃與支援計劃。

即便如此，施政時專業(yè)人士的意見與建議也未必被所有人認可。東京第一次緊急事態(tài)宣言解除時就有媒體質(zhì)疑，提出重要醫(yī)學(xué)參考意見的專家會議，沒有留下任何會議記錄，可能會影響施政措施的效果驗證判斷。也有媒體質(zhì)疑，專家會議是在“看不見的地方擅自決定要求行為限制”。東京大學(xué)先端科學(xué)技術(shù)研究中心政治學(xué)與行政學(xué)領(lǐng)域教授牧原出公開表示，這時候不應(yīng)該把焦點集中在專家會議的會議記錄上，“應(yīng)該質(zhì)疑的是，如今政府方針的決定過程仍不透明，需要讓這個過程更加明確地展現(xiàn)。”

對此，專家們辯解稱并無意隱瞞記錄，但政府官員抱怨說，自己也是為了保護專家，不讓他們因觀點受到輿論指責(zé)。6月8日，時任日本首相的安倍晉三同意保存并公開此后的會議記錄。

東京都疫情判斷指標具體表現(xiàn)

不過，兩個多星期之后，負責(zé)疫情對策的日本經(jīng)濟再生擔(dān)當(dāng)大臣西村康稔就宣布，廢除專家會議制度，擴充成員后，將改立“新型冠狀病毒感染癥對策分科會”，歸屬于內(nèi)閣設(shè)置的一個咨詢機構(gòu)—“新型流感等對策有識者會議”。除了針對新型冠狀病毒感染癥對策的分科會，有識者會議之下還設(shè)有對策方針分科會、醫(yī)療與公眾衛(wèi)生領(lǐng)域分科會、社會功能分科會等，以聽取不同領(lǐng)域?qū)＜业慕ㄗh。

擔(dān)任有識者會議會長的尾身茂在第一次緊急事態(tài)宣言結(jié)束之時指出，解除緊急事態(tài)宣言的基準有三點：每10萬人中的感染者數(shù)量在最近一周內(nèi)降到0.5人以下，綜合判斷重癥患者數(shù)以及病床狀況等醫(yī)療體制，以及核酸檢測（PCR檢測）監(jiān)控體制。但這些基準并非一成不變。此后，東京無論是再發(fā)布任何限制政策還是解除限制，日本政府必須根據(jù)疫情的發(fā)展變化，提出詳盡的判斷基準。

在基本態(tài)度上，當(dāng)感染人數(shù)呈上升態(tài)勢時，應(yīng)對策略會傾向于通過號召減少聚集，減緩患者增加的速度，另一方面增加病床數(shù)，確保醫(yī)療機制穩(wěn)定有效;當(dāng)感染人數(shù)呈下降態(tài)勢時，應(yīng)對策略會傾向于減少重癥化比率。

2020年7月到8月，新型冠狀病毒感染癥對策分科會（以下簡稱“分科會”）為疫情做了一個有建設(shè)性的施政階段分類指引，將疫情發(fā)展情況從輕到重分為四個階段，并針對較嚴重的第三、第四階段，設(shè)置了病床使用率、療養(yǎng)者人數(shù)、核酸檢測陽性率、新型感染者人數(shù)、最近一周與上周感染者人數(shù)比較、感染路徑不明者所占比率這六個指標。各個地區(qū)可以根據(jù)自己的實際情況判斷處于哪個階段，再推出相應(yīng)的政策指令，比如施行或解除緊急事態(tài)宣言。

這套階段指標在2021年略有調(diào)整，但基本思路保持一致：判斷維度由醫(yī)療機制負荷程度、監(jiān)測體制、新增感染者人數(shù)三方面構(gòu)成。2021年年底，分科會將四階段分類法改為五級分類體制。這是因為在疫苗接種率逐漸普及的前提下，即便感染，越來越多患者也可在輕癥狀態(tài)下痊愈，加上新冠治療藥的開發(fā)不斷推進，各地對可使用病床數(shù)的調(diào)控也相對充裕，所以日本的施政態(tài)度，從更重視新增感染者人數(shù)，轉(zhuǎn)為更重視如何維持醫(yī)療機制這一視角，最終瞄準的是恢復(fù)日常經(jīng)濟與生活。

2022年，奧密克戎變異毒株成為新一輪疫情的主流，2月3日，東京單獨發(fā)布了此后再度申請緊急事態(tài)宣言的新指標：在感染沒有呈現(xiàn)下降趨勢的前提下，首先看對醫(yī)療機制的影響程度，因奧密克戎導(dǎo)致的重癥病床使用率或需要吸氧的住院患者所占比例要達到30%至40%，其次看對社會經(jīng)濟活動的影響，指標為一周內(nèi)平均新增感染人數(shù)達2.4萬人。

即便新增感染人數(shù)超過了此前任何一次高峰，但迄今為止，東京都沒有再度觸發(fā)這兩個指標。

3月22日開始，日本國內(nèi)解除了所有針對疫情的特殊政策限制。日本政府還在計劃進一步打開國門，恢復(fù)除了觀光目的之外的各種簽證，入境后的隔離政策也將大幅緩和。日本政府還打算重新推出此前一度中斷的“GoTo”旅行補貼計劃，以刺激國內(nèi)經(jīng)濟。

東京居民們大多已經(jīng)習(xí)慣戴著口罩外出的生活。即便沒有疫情，在出現(xiàn)呼吸道疾病或者受花粉癥困擾時，社會規(guī)范也要求他們在公共空間戴上口罩。他們也謹守規(guī)則，在公共場所會用酒精消毒手部，回到家就立刻洗手。兩三年前政府倡導(dǎo)的與病毒共存的新生活理念，早已滲透到他們的日常生活之中。

如今，即便出現(xiàn)了陽性患者，政府也不再要求集中隔離或強制入院，患者可以根據(jù)自己的癥狀，在申告后接受當(dāng)?shù)乇＝∷甘?，按照東京都福祉保健局發(fā)布的指南在家療養(yǎng)。若在發(fā)病10天且不服藥的前提下癥狀減輕，沒有癥狀出現(xiàn)72小時之后，各地保健所會視病情輕重跟進聯(lián)絡(luò)，允許患者解除在家療養(yǎng)狀態(tài)，輕癥患者甚至?xí)跓o人跟進聯(lián)絡(luò)的情況下解除療養(yǎng)。無癥狀感染者在家療養(yǎng)的時間更短，只有7天。