“多規(guī)合一”背景下的道縣國土空間規(guī)劃編制研究

趙祥祥

湖南地科院規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司 湖南 長沙 410000

1 引言

縣級國土空間規(guī)劃是對上位國土空間總體規(guī)劃及空間發(fā)展戰(zhàn)略的細(xì)化落實(shí)、國土空間保護(hù)開發(fā)、利用、利用、修復(fù)的行政綱領(lǐng)。自2014年國家四部委聯(lián)合下發(fā)文件開展“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作以來[1]，經(jīng)過各地不斷探索推進(jìn)日益完善。隨著國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的日趨成熟，在規(guī)劃引領(lǐng)、剛性約束等方面發(fā)揮了重要作用。同時，也面臨著底圖底數(shù)、技術(shù)方法及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等不統(tǒng)一問題。為此，文章以道縣國土空間規(guī)劃為例探索對如何推進(jìn)編制國土空間規(guī)劃具有一定意義。

2 “多規(guī)合一”規(guī)劃編制面臨問題

2.1 各類規(guī)劃體系眾多

目前我國各類規(guī)劃主要包括發(fā)改部門組織編制的主體功能區(qū)規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、自然資源部門編制的土地利用總體規(guī)劃、住建部門編制的城鄉(xiāng)規(guī)劃等[2]。且形成具有各自體系的法律基礎(chǔ)，如土地利用總體規(guī)劃——土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃——城鄉(xiāng)規(guī)劃法等。但在內(nèi)容、目標(biāo)及相關(guān)管控等方面大不相同，難以得到有效執(zhí)行和實(shí)施。

2.2 規(guī)劃事權(quán)存在行政困境

我國規(guī)劃編制主體為政府部門，而具體實(shí)施則是由相應(yīng)政府組成負(fù)責(zé)，這就造成了規(guī)劃編制管理部門和實(shí)施管理部門的重疊，一定程度上使規(guī)劃淪為部門職能爭奪權(quán)力的工具、觸動了相關(guān)部門的利益，公共資源在調(diào)配統(tǒng)籌和公平分配過程中出現(xiàn)不公、不均衡[3]。

2.3 標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)各成體系無統(tǒng)一

如自然資源部門《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010-2017)、住建部門城市綜合交通體系規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)（GBT 51328-2018）、城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)（GB50180-2018）等。標(biāo)準(zhǔn)制定主要考慮部門管理職責(zé)的需要，對行業(yè)間的標(biāo)準(zhǔn)缺乏銜接統(tǒng)籌，底圖底數(shù)不一。

3 道縣國土空間規(guī)劃編制

3.1 道縣概況

道縣，雅稱“蓮城”，位于湖南南部，湘粵桂三省結(jié)合部。是湖南通往廣東、廣西及西南地區(qū)的交通要塞，素有“襟帶兩廣，屏蔽三湘”之稱。湘南重要的交通樞紐，洛湛鐵路穿境而過，東距郴州180公里，與京廣線、京珠高速公路相接；西距桂林170公里，與湘桂線、衡昆高速公路相接；G207國道貫穿南北，廈蓉、道賀高速公路在道縣交匯，并與永道高速互通。湖南省國土空間規(guī)劃編制試點(diǎn)縣市之一。國土總面積2447平方公里，現(xiàn)轄7個街道12個鎮(zhèn)3個鄉(xiāng)。

3.2 主要思路

發(fā)揮國土空間規(guī)劃編制試點(diǎn)縣的示范作用，緊緊圍繞自然生態(tài)本底特色，以“雙評價”、“實(shí)施評估”、“三區(qū)三線”、“區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”等專題研究為基礎(chǔ)，以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃為目標(biāo)、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃為指標(biāo)坐標(biāo)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃為基礎(chǔ)底線，服務(wù)國土空間規(guī)劃編制工作[4]。

3.3 主要做法

3.3.1 堅(jiān)持底線思維，注重基本形勢分析

對道縣全域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的形勢進(jìn)行分析，圍繞發(fā)展現(xiàn)狀、資源承載能力與國土空間適宜性、既有空間性規(guī)劃實(shí)施評估（主要為土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃）、面臨機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)等，全面剖析全縣國土保護(hù)開發(fā)利用修復(fù)面臨重大機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

3.3.2 注重規(guī)劃編制區(qū)域發(fā)展新形勢與新要求

綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢與戰(zhàn)略變化、新時期國土空間規(guī)劃的新要求，為國土空間規(guī)劃的編制定方向。尤其是生態(tài)文明理念、粵港澳大灣區(qū)、撤縣設(shè)市、重大基礎(chǔ)設(shè)施等推進(jìn)實(shí)施。有利于道縣承接《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》開放發(fā)展紅利和海南自由貿(mào)易港建設(shè)、湖南省自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)郴州片區(qū)政策制度紅利。

表1 道縣區(qū)域發(fā)展新形勢與新要求

3.3.3 注重規(guī)劃合理性應(yīng)用與矛盾處理

國土空間規(guī)劃編制核心內(nèi)容之一是“多規(guī)合一”、“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”、“一張藍(lán)圖干到底”?，F(xiàn)行各類空間規(guī)劃在保障道縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、建設(shè)用地需求、促進(jìn)重大項(xiàng)目與重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用，有其合理性一面。但同時各類相關(guān)規(guī)劃仍舊存在規(guī)劃相互重疊等問題。因此，道縣在國土空間規(guī)劃編制時分別對待各類矛盾，并采取相應(yīng)的矛盾處理方法[5]。

表2 道縣國土空間規(guī)劃主要矛盾類型與處理方法

3.3.4 注重體現(xiàn)國土空間規(guī)劃編制重點(diǎn)

圍繞基本現(xiàn)狀、目標(biāo)戰(zhàn)略、空間格局、發(fā)展保護(hù)、支撐保障、國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)、中心城區(qū)、規(guī)劃傳導(dǎo)銜接、風(fēng)險(xiǎn)識別評價與規(guī)劃實(shí)施保障等方面構(gòu)建整個道縣國土空間規(guī)劃框架[4]。

圖1 道縣國土空間規(guī)劃編制路線圖

比如發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略方面，道縣錨定“一區(qū)三地一城”定位，積極打造融入粵港澳大灣區(qū)和對接?xùn)|盟先行區(qū)、湘南湘西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)前沿陣地、全國著名黨建研學(xué)旅游目的地和世界理學(xué)圣地、湘粵桂結(jié)合部區(qū)域重要城市。

3.3.5 注重空間規(guī)劃全生命周期監(jiān)督管理

一是建立完善“一張圖”規(guī)劃實(shí)施系統(tǒng)，強(qiáng)化規(guī)劃全生命周期管理，對國土空間規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)測和評估。二是建立公眾參與制度，在規(guī)劃編制階段、方案論證階段、規(guī)劃獲批后階段，加大宣傳力度。三是注重規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)，堅(jiān)強(qiáng)與相關(guān)規(guī)劃的銜接與落實(shí)[6]。

4 結(jié)論

建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系落實(shí)中央全面深化改革國家空間治理的重要手段。由于空間規(guī)劃編制仍處探索期，尤其在規(guī)劃具體內(nèi)容指向和戰(zhàn)略舉措方面還有諸多弊端，應(yīng)結(jié)合本地自然本底特征，做好規(guī)劃編制與政策法規(guī)等制度建設(shè)的協(xié)同，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)約束作用，實(shí)現(xiàn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化[7]。