單林春

（寧夏自然資源勘測調(diào)查院，寧夏銀川 750002）

2018年，根據(jù)《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》要求，土地、森林、草原、濕地、礦產(chǎn)、海洋、水資源調(diào)查職責(zé)將被整合至新組建的自然資源部，賦予自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者以及統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)“兩統(tǒng)一”重要職責(zé)。黨的十九屆四中全會明確要求“加快建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查、評價、監(jiān)測制度”，這是貫徹落實新發(fā)展理念，推進(jìn)自然資源管理體制改革的重要舉措，也是自然資源管理“兩統(tǒng)一”的前提和基礎(chǔ)[1]。國家自然資源調(diào)查監(jiān)測工作實行分頭管理，導(dǎo)致“數(shù)出多門、數(shù)據(jù)重復(fù)、標(biāo)準(zhǔn)不一、內(nèi)容交叉”等問題[2-3]。據(jù)統(tǒng)計，寧夏的森林、草原、耕地數(shù)據(jù)總和超出寧夏國土總面積約30%。2020年，自然資源部發(fā)布《自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建總體方案》，明確提出自然資源調(diào)查監(jiān)測工作的路線圖、時間表、任務(wù)書，為加快建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查、評價、監(jiān)測制度，健全自然資源監(jiān)管體制，有效履行自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)提供根本遵循和工作指南。文章根據(jù)吳忠森林草原濕地專項調(diào)查工作制定統(tǒng)一的自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)，完善自然資源調(diào)查監(jiān)測體系，為開展全域、全要素自然資源調(diào)查奠定了基礎(chǔ)。同時，對工作中存在的問題進(jìn)行深入分析，提出切實可行的對策建議，為進(jìn)一步開展自然資源的調(diào)查和管理提供參考。

1 調(diào)查工作重新定位和試點工作安排

1.1 調(diào)查工作重新定位

2017年10月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展第三次全國土地調(diào)查的通知》，對三次調(diào)查工作予以全面部署，標(biāo)志著全國第三次土地調(diào)查工作正式啟動。按照中央改革精神，第三次土地調(diào)查應(yīng)根據(jù)自然資源管理和生態(tài)文明建設(shè)新需要，以全面支撐自然資源管理的新視角、整體推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的新立場、客觀反映土地資源及其利用狀況為基礎(chǔ)，進(jìn)一步加強(qiáng)土地作為自然資源的生態(tài)背景。為了解決自然資源規(guī)劃不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，實現(xiàn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，為“兩統(tǒng)一”職責(zé)履行提供有力支撐，需要按照自然資源部的統(tǒng)一安排，不斷完善《第三次全國國土調(diào)查實施方案》，從強(qiáng)化三次調(diào)查總體定位、制定工作分類、加強(qiáng)與林業(yè)濕地草原水資源調(diào)查銜接等多個方面進(jìn)行優(yōu)化和銜接。通過形成新的工作類別，調(diào)整工作內(nèi)容，完善工作計劃，加快對現(xiàn)有森林、濕地等自然資源調(diào)查的實質(zhì)性整合，解決標(biāo)準(zhǔn)不一致、空間重疊等問題，確保各種自然資源在國家空間的水平分布。

目前，統(tǒng)一時點調(diào)查成果已通過國家核查，全國國土空間土地的現(xiàn)狀家底和變化情況已翔實準(zhǔn)確，成果數(shù)據(jù)已應(yīng)用于國土空間規(guī)劃編制等重點工作。下一步，將國土調(diào)查向自然資源調(diào)查轉(zhuǎn)變，確定各類自然資源質(zhì)量和生態(tài)狀況，形成統(tǒng)一的自然資源調(diào)查，全面支撐對山、河、林、田、湖、草地的全面保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。2020年1月，自然資源部提出調(diào)查監(jiān)測工作的總體思路，堅持山水林田湖草是1個生命共同體的理念，建立統(tǒng)一的調(diào)查、自然資源評價和監(jiān)控體系，形成協(xié)調(diào)有序的自然資源調(diào)查監(jiān)測機(jī)制。2020年10月，自然資源部正式啟動2020年度全國森林資源調(diào)查工作，是加快建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測制度的必然要求。

1.2 試點工作安排

2020年6月，習(xí)近平總書記視察寧夏，賦予寧夏黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的時代重任，自治區(qū)出臺《關(guān)于建設(shè)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的實施意見》，并在推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)的會議上，均明確提出著眼黃河流域生態(tài)保護(hù)協(xié)同性，立足寧夏全域生態(tài)系統(tǒng)整體性，堅持山水林田湖草沙是生命共同體，系統(tǒng)謀劃黃河、賀蘭山、六盤山、羅山“一河三山”和森林、草原、濕地、流域、農(nóng)田、城市、沙漠“七大生態(tài)系統(tǒng)”保護(hù)修復(fù)。為貫徹落實習(xí)近平總書記視察寧夏重要講話精神，全面踐行生態(tài)文明理念積極推進(jìn)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)，加快完善區(qū)域自然資源統(tǒng)一調(diào)查、監(jiān)測和評價體系，不斷健全自然資源監(jiān)管體制，認(rèn)真履行自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測職責(zé)，依據(jù)《總體方案》和《實施意見》等相關(guān)要求，在自治區(qū)第三次國土調(diào)查成果基礎(chǔ)上，自然資源廳先行安排部署了關(guān)于森林草原濕地等自然資源的專項調(diào)查（吳忠試點）工作。

2 試點工作技術(shù)思路和主要內(nèi)容

2.1 技術(shù)思路

森林草原濕地專項調(diào)查試點工作于2020年9月正式啟動，采用的主要思路是以第三次國土調(diào)查成果確定的森林、草原、濕地相應(yīng)圖斑為基礎(chǔ)，以第二次全國濕地調(diào)查成果、森林資源調(diào)查年度更新“一張圖”成果、第二次全國草地資源清查成果圖斑為補(bǔ)充，參照地理國情監(jiān)測地表覆蓋數(shù)據(jù)、寧夏“1∶2000基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫”植被與土質(zhì)圖層數(shù)據(jù)、自然保護(hù)地整合優(yōu)化等成果，充分利用高分辨率航天航空遙感影像，通過內(nèi)業(yè)研判、外業(yè)“3S”一體化調(diào)查，準(zhǔn)確查清縣級調(diào)查單位內(nèi)森林、草原、濕地等自然資源邊界、位置、面積及其相應(yīng)的屬性信息。

自然資源專項調(diào)查技術(shù)流程如圖1所示。

圖1 自然資源專項調(diào)查技術(shù)流程

2.2 主要內(nèi)容

（1）分類標(biāo)準(zhǔn)制定。

為清楚判定各類自然資源，以《總體方案》為指導(dǎo)，在《第三次全國國土調(diào)查工作分類》的基礎(chǔ)上，參考現(xiàn)有森林、草原、濕地資源的含義、分類、調(diào)查規(guī)程等國家及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，按照“連續(xù)、穩(wěn)定、轉(zhuǎn)換、創(chuàng)新”原則，從資源的角度，科學(xué)劃分調(diào)查區(qū)范圍內(nèi)森林、草原、濕地等資源類型，初步擬定本次試點工作執(zhí)行的森林、草原和濕地自然資源的分類標(biāo)準(zhǔn)。

森林資源分類標(biāo)準(zhǔn)及編碼如表1所示。

表1 森林資源分類標(biāo)準(zhǔn)及編碼

續(xù)表1 森林資源分類標(biāo)準(zhǔn)及編碼

草原資源分類標(biāo)準(zhǔn)及編碼如表2所示。

表2 草原資源分類標(biāo)準(zhǔn)及編碼

濕地資源分類標(biāo)準(zhǔn)及編碼如表3所示。

表3 濕地資源分類標(biāo)準(zhǔn)及編碼

續(xù)表3 濕地資源分類標(biāo)準(zhǔn)及編碼

（2）調(diào)查范圍確定。

在明確資源類別標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，以第三次國土調(diào)查相應(yīng)的林地、草地和濕地圖斑為基礎(chǔ)，充分考慮各類資源調(diào)查的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，已有成果調(diào)查時遙感影像的現(xiàn)勢性等問題的原因，對三次調(diào)查已經(jīng)明確的林地草地等圖斑外其他圖班內(nèi)達(dá)到相應(yīng)資源分類認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的圖斑進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充提取，對濕地圖斑按照制定的分類標(biāo)準(zhǔn)重新確定范圍，采取共享三次調(diào)查舉證照片庫以及外業(yè)核實舉證等措施進(jìn)行確認(rèn)。

①確定森林資源斑塊范圍。以“三調(diào)”確定的林地圖斑為主體（即可恢復(fù)的林地除外），以林地“一張圖”的林地圖斑為補(bǔ)充，參照地理國情地表覆蓋數(shù)據(jù)的林地，通過高現(xiàn)勢性高分辨率的航空航天遙感影像確認(rèn)后的林地為森林資源斑塊范圍。

②確定草原資源斑塊范圍。以“三調(diào)”確定的草地圖斑及從其他地類中補(bǔ)充進(jìn)來的草地圖斑為主體，扣除補(bǔ)充調(diào)查過程中確定為森林資源斑塊的草地圖斑后的剩余的圖斑確認(rèn)為草原資源斑塊范圍。

③確定濕地資源斑塊范圍。參照《分類》，提取第三次全國國土調(diào)查成果中沼澤草地（0402）、河流水面（1101）、湖泊水面（1102）、水庫水面（1103）、坑塘水面（1104）、養(yǎng)殖坑塘（1104A）、內(nèi)陸灘涂（1106）、沼澤地（1108）、鹽田（0603）等圖斑為濕地資源斑塊范圍。

（3）屬性指標(biāo)確定。

森林、草原、濕地自然資源屬性調(diào)查方面，各資源調(diào)查內(nèi)容的專業(yè)性很強(qiáng)，目前開展的工作只是探索試驗，主要采用繼承已有的各類自然資源調(diào)查成果的方式，采用“內(nèi)外業(yè)”相互結(jié)合的方式進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查。其中，森林方面涉及地類、管理類型、森林類別、林種、優(yōu)勢樹種、權(quán)屬、坡度、地貌及覆蓋度/郁閉度等；草原方面涉及地類、草原類、草原型、優(yōu)勢植物及主要伴生植物等；濕地方面涉及濕地斑塊名稱、所屬濕地區(qū)名稱、濕地類、濕地型、植被面積、主要優(yōu)勢樹種、水質(zhì)類別、主要重點保護(hù)濕地鳥類以及水源補(bǔ)給狀況等。

3 存在的問題

3.1 自然資源調(diào)查類標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范尚未頒布實施

專項調(diào)查試點工作面臨無據(jù)可循、無標(biāo)準(zhǔn)可依等問題。森林草原濕地自然資源調(diào)查的屬性指標(biāo)單純繼承相關(guān)部門已有的調(diào)查成果還是按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念進(jìn)行重構(gòu)；具體指標(biāo)專業(yè)性很強(qiáng)，因調(diào)查范圍不同，如何保持銜接；各類調(diào)查已經(jīng)形成的業(yè)務(wù)體系是整合創(chuàng)新還是不變繼承；目前調(diào)查試點工作的技術(shù)思路、分類標(biāo)準(zhǔn)、確定的調(diào)查屬性指標(biāo)是否合適等。目前國家尚無明確的自然資源調(diào)查法律法規(guī)、分類標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)范等詳細(xì)規(guī)定出臺，如何履行調(diào)查工作是一道難題。

3.2 更加高效規(guī)范的分析評價體系尚未建成

自然資源各類調(diào)查產(chǎn)生大量數(shù)據(jù)和結(jié)果，分析、評價、應(yīng)用數(shù)據(jù)和結(jié)果需要科學(xué)判斷、慎重對待。不同的處理方式會產(chǎn)生不同的結(jié)果、結(jié)論，應(yīng)依據(jù)《總體方案》要求，使各類調(diào)查數(shù)據(jù)總和更契合吳忠國土總面積的實際，建立更加科學(xué)、規(guī)范、精準(zhǔn)的分析評價體系。

3.3 自然資源調(diào)查對生態(tài)文明建設(shè)的推動作用須加強(qiáng)

通過自然資源調(diào)查，形成自然資源調(diào)查“底圖”，大體摸清吳忠自然資源的總體情況，基本明確需要開發(fā)和保護(hù)的區(qū)域，達(dá)到促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的目的?；谏鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)的目的，自然資源調(diào)查有關(guān)工作需進(jìn)一步細(xì)化，要搞好統(tǒng)籌規(guī)劃、強(qiáng)化頂層設(shè)計。

4 對策建議

4.1 建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)體系，推動標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程

自然資源統(tǒng)一調(diào)查的科學(xué)、規(guī)范、精準(zhǔn)，需要加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化工作。建立自然資源調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)體系，有助于解決長期存在的無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)可依、數(shù)出多門、數(shù)據(jù)重復(fù)、內(nèi)容交叉、概念不統(tǒng)一等問題，實現(xiàn)自然資源統(tǒng)一調(diào)查的科學(xué)性、系統(tǒng)性和準(zhǔn)確性。

4.2 建立統(tǒng)一的自然資源調(diào)查、分析和評價體系，促進(jìn)信息高效利用

利用地理空間分析、區(qū)塊鏈、知識映射等先進(jìn)技術(shù)，解決資源-資產(chǎn)-資本信息時空建模與集成管理問題，克服調(diào)查監(jiān)測過程中信息聚合與協(xié)同處理的困難，實現(xiàn)從調(diào)查監(jiān)測成果數(shù)據(jù)到知識服務(wù)的跨越。推動建成實用技術(shù)方法、技術(shù)解決方案、工具軟件等，實現(xiàn)自然資源統(tǒng)一調(diào)查的信息化。

4.3 適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的需要，強(qiáng)化自然資源調(diào)查的整體觀

加強(qiáng)自然資源統(tǒng)一調(diào)查基礎(chǔ)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)支撐作用。改變側(cè)重滿足開發(fā)利用需要的理念，提升對土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、濕地等資源生態(tài)價值的認(rèn)識，不斷適應(yīng)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理的需要，對調(diào)查監(jiān)測體系進(jìn)行改革創(chuàng)新和系統(tǒng)重構(gòu)，使其更加符合科學(xué)、簡明、可操作的工作要求。

5 結(jié)語

自然資源統(tǒng)一調(diào)查是一項利國利民的工作。根據(jù)《總體方案》，2023年我國將完成自然資源統(tǒng)一調(diào)查、評價、監(jiān)測制度建設(shè)，形成完整的法規(guī)制度體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、技術(shù)體系以及質(zhì)量管理體系。作為寧夏自然資源統(tǒng)一調(diào)查的從業(yè)者，面對工作中的新情況、新要求，工作人員將圍繞全新的自然資源調(diào)查監(jiān)測工作，打破常規(guī)，積極創(chuàng)新思路，堅持自然資源調(diào)查監(jiān)測“六統(tǒng)一”要求，構(gòu)建自然資源三維時空模型，以第三次國土調(diào)查工作為基礎(chǔ)，從生態(tài)文明建設(shè)的視角轉(zhuǎn)變自然資源調(diào)查監(jiān)測理念，構(gòu)建全新、服務(wù)管理和監(jiān)管需要、融合現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、多快好省的自然資源調(diào)查監(jiān)測工作體系，全面提升寧夏調(diào)查監(jiān)測工作能力和分析評價服務(wù)水平。