劉守英

近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》）。

《意見(jiàn)》提出，到2025年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進(jìn)展。再經(jīng)過(guò)一個(gè)時(shí)期的努力，在全國(guó)范圍內(nèi)基本建成各具特色、富有活力、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化縣城，與鄰近大中城市的發(fā)展差距顯著縮小，促進(jìn)城鎮(zhèn)體系完善、支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展作用進(jìn)一步彰顯。

縣城很重要的功能是它會(huì)承擔(dān)在以縣域?yàn)閱挝坏某青l(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興格局下產(chǎn)業(yè)復(fù)興的載體。打破城鄉(xiāng)分割的狀態(tài)，需要政策的突破，首先就是范式要轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)是在城鄉(xiāng)融合的思維范式、形態(tài)下的發(fā)展。

城鄉(xiāng)融合的載體、抓手和基點(diǎn)在縣域

城市化的機(jī)會(huì)和鄉(xiāng)村振興的問(wèn)題，離不開(kāi)對(duì)現(xiàn)在城鄉(xiāng)形態(tài)的分析。

單向的城市化和單方面的鄉(xiāng)村振興，并不能真正地解決當(dāng)下的問(wèn)題。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)表明，在城市化率達(dá)到70%左右的時(shí)候，會(huì)出現(xiàn)郊區(qū)化、再郊區(qū)化和城市更新的形態(tài)，此時(shí)人口、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在城鄉(xiāng)之間將實(shí)現(xiàn)更均衡配置，城鄉(xiāng)收入差距縮小，公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間更加均等化，空間在城鄉(xiāng)之間更加融合等，社會(huì)發(fā)展進(jìn)入到城鄉(xiāng)融合階段。

要破除單向城市化思維，在城鄉(xiāng)融合新形態(tài)下思考城鄉(xiāng)發(fā)展和要素配置。研究顯示，在快速城市化階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的載體是建成區(qū)，投資、產(chǎn)業(yè)以及文化建設(shè)的重點(diǎn)在城區(qū)。但在城鄉(xiāng)融合階段，建設(shè)的核心區(qū)域則是在城市跟鄉(xiāng)村相融合的區(qū)域。公共政策也應(yīng)從單向的城市化擴(kuò)張思維轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合思維。

中國(guó)社會(huì)傳統(tǒng)以來(lái)，以縣域?yàn)樾姓黧w，是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要載體，是農(nóng)業(yè)社會(huì)和城市社會(huì)的重要節(jié)點(diǎn)，也是現(xiàn)代治理最重要的單元。這就決定了中國(guó)在城鄉(xiāng)融合階段，融合的載體、融合的抓手和融合的基點(diǎn)是在縣域。

合理確定不同類(lèi)型縣城的發(fā)展路徑

我國(guó)縣城數(shù)量大、類(lèi)型多，發(fā)展路徑各不相同。要尊重縣城發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)縣城人口流動(dòng)變化趨勢(shì)，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，合理確定不同類(lèi)型縣城的發(fā)展路徑。

不同區(qū)域的發(fā)展階段和城鄉(xiāng)特征有別，城鄉(xiāng)融合的形態(tài)一定要根據(jù)不同的城鄉(xiāng)形態(tài)、不同的區(qū)域，來(lái)形成城鄉(xiāng)融合政策。

城鄉(xiāng)融合形態(tài)分為三種：在都市圈，從城到村是一個(gè)連續(xù)體，城鄉(xiāng)融合的形態(tài)取決于都市圈空間格局下的分工體系;在首位度高的大城市，城鄉(xiāng)融合的趨勢(shì)是郊區(qū)化，人口、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)等會(huì)從大城市向縣城遷移;傳統(tǒng)縣域會(huì)成為大量農(nóng)民、遷移人口回鄉(xiāng)的聚集地，成為人口遷移和聚集的重要空間。針對(duì)三種不同類(lèi)型的城鄉(xiāng)融合形態(tài)，采取不同的統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)和要素配置方式。

打破二元體制，培育并擴(kuò)大內(nèi)需

縣城是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要支撐。我國(guó)到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段，今后一段時(shí)期是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的窗口期?？h城位于“城尾鄉(xiāng)頭”，是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的天然載體。

城鄉(xiāng)融合的政策核心是打破城鄉(xiāng)二元體制，但實(shí)現(xiàn)路徑要在新的空間形態(tài)下，通過(guò)土地、金融、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的一體化重新構(gòu)建城鄉(xiāng)格局，促進(jìn)城鄉(xiāng)更加平等發(fā)展。在未來(lái)的城鄉(xiāng)融合區(qū)域，城、鄉(xiāng)的市場(chǎng)是平等的，國(guó)有和集體土地也可以并存，土地的增值收益在城鄉(xiāng)都可以使用，這樣就能慢慢地把城鄉(xiāng)二元格局打破。

以城鄉(xiāng)融合形態(tài)推進(jìn)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)，有助于以高質(zhì)量供給創(chuàng)造和引領(lǐng)需求，使生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)更加暢通，在新的空間形態(tài)下培育并擴(kuò)大內(nèi)需。在城鄉(xiāng)融合形態(tài)下，隨著基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、公共服務(wù)投入、產(chǎn)業(yè)、住房和教育的重新布局，打通城與鄉(xiāng)，將會(huì)帶來(lái)大量的機(jī)會(huì)，帶來(lái)市場(chǎng)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的增加，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合區(qū)域的產(chǎn)業(yè)復(fù)興，也能促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的更加多樣化、復(fù)雜化，帶來(lái)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)革命，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?（作者系中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)）