濟南南山別墅拆違困局

天井峪村總共大約十五六處項目被拆除，但山上仍有大量別墅存在。攝影/本刊記者周群峰

濟南南部山區(qū)地處泰山余脈，是全市重要的生態(tài)和水源涵養(yǎng)區(qū)，正是由于其對地下水源源不斷的補給，才成就了濟南“泉城”的美譽。因景色怡人、空氣清新，南部地區(qū)也被稱為濟南的“后花園”“活水源”。

然而，與優(yōu)美的景色不協(xié)調(diào)的是，長期以來，該區(qū)域漫山遍野的別墅因破壞生態(tài)，多次被群眾舉報、媒體報道，甚至被中央環(huán)保督察組點名。在此背景下，當?shù)囟啻伍_展拆違工作，但常常是“雷聲大雨點小”，至今沒有得到徹底解決。

2017年5月，濟南首次向南部山區(qū)違建別墅群“開刀”。一位時任南部山區(qū)管委會主要負責人表示“（要對在）南山野別墅里居住的（人），斷水斷電;漫山遍野的別墅，要變成漫山遍野的拆遷隊伍”。當?shù)毓賳T也曾下過決心，表示“要一把尺子量到底，對違建一拆到底”。但至今整整5年時間過去了，拆違工作依舊進展緩慢。

今年1月，被媒體報道后，濟南開始組織新一輪拆違行動。5月，《中國新聞周刊》記者在南部山區(qū)多地調(diào)查走訪時發(fā)現(xiàn)，當?shù)剡€有大量的別墅存在，其后續(xù)如何處置仍未有明確答案。相關(guān)部門負責人稱，“現(xiàn)在，南部山區(qū)對所有的別墅，都進行了統(tǒng)一摸排統(tǒng)計。后面的拆除計劃，還在等（上級）通知。”

濟南南山違建別墅，屢被報道、屢次拆除，卻總是阻力重重。這些別墅因何成了難以根治的“生態(tài)頑疾”？

瘋狂的“挖山建別墅”

濟南南部山區(qū)被該市定位為以水源補給、資源保育、綠色農(nóng)業(yè)、旅游休閑為主導功能的重要生態(tài)保護區(qū)，對維系城市生態(tài)系統(tǒng)平衡、保證泉群長期噴涌和城市防洪意義重大。2002年，山東省將其列入省級生態(tài)功能保護區(qū)。

位于南部山區(qū)的水源涵養(yǎng)生態(tài)功能保護區(qū)，有著獨特的水文地質(zhì)結(jié)構(gòu)，為泉水的形成、補給、運輸、排泄創(chuàng)造了良好的條件，是濟南市重要的水源涵養(yǎng)區(qū)、市區(qū)泉水的補給區(qū)和水源地。

據(jù)悉，該功能區(qū)對濟南泉域地下水每年的補充量在1.88億立方米～2.25億立方米，每天在51萬立方米～61.6萬立方米，是泉城特色的重要保障，同時也是城區(qū)的天然生態(tài)屏障。

位于濟南南部山區(qū)的臥虎山水庫，周圍群山環(huán)抱，蔥蘢疊翠。該水庫距市區(qū)25公里，屬黃河水系，始建于1958年9月，水庫流域面積557平方公里，已納入“全國重要飲用水水源地名錄”。

按照我國《水污染防治法》的規(guī)定，飲用水水源地禁止垂釣、野炊、游泳、擺攤設點等違法活動?！吨袊侣勚芸房吹脚P虎山水庫周邊的多處公示牌上也明確寫明 “全國重要飲用水水源地，嚴禁一切違法涉水行為” 等字樣。但比這些公示牌更顯眼的是位于該水庫西南山坡上密密麻麻的楊而村別墅群。

楊而村緊鄰該水庫，多位村民稱，該村有1000多人，共有300多棟別墅。楊而村一家房產(chǎn)中介機構(gòu)內(nèi)掛著一幅巨大的“月亮灣度假村別墅實景圖”，圖中顯示眾多別墅呈階梯狀“長在”山坡上。一位中介稱，2007年楊而村在村內(nèi)開發(fā)了月亮灣度假村，在其中建了100多棟別墅。

山東大學生命科學學院副教授張淑萍曾撰文稱，濟南南部山區(qū)以石灰?guī)r山地為主，土層瘠薄、植被稀疏，一直是濟南市及山東省植樹造林和生態(tài)建設的難題。

《中國新聞周刊》在天井峪村、西許村、潘家新村、黃錢峪村等走訪時發(fā)現(xiàn)，“挖山建別墅”的現(xiàn)象在南部山區(qū)并不鮮見，這也對本就脆弱的當?shù)厣鷳B(tài)安全帶來了更大隱患。

錦繡川水庫是僅次于臥虎山水庫的南部山區(qū)第二大水庫，集防汛、供水于一體，沿線村民還可從干渠中取水灌溉。潘家新村離該水庫大約3公里，該村在山坡上建了20多棟別墅，部分山體被刨開，植被遭破壞。黃錢峪村西北側(cè)的“黃金谷”中，也以挖山毀地的方式建起了多棟別墅。值得注意的是，該別墅群距離南部山區(qū)管委會綜合管理執(zhí)法局僅有兩公里左右。

除了破壞山體，多處別墅還侵占了濟南泉域的強滲漏帶。強滲漏帶是一種地質(zhì)構(gòu)造，可以把地表水快速補充到地下。如果強滲漏帶被覆蓋，或者地表水被污染，則會直接影響地下水。經(jīng)過勘查統(tǒng)計，濟南有24個重點強滲漏帶位于泉域范圍。滲漏帶保護關(guān)系濟南的泉水能否持續(xù)噴涌，也是保證城市“顯山露水”的重要措施。

2005年頒布的《濟南市名泉保護條例》規(guī)定，在泉水直接補給區(qū)保護范圍內(nèi)的重點滲漏帶，禁止開山采石、挖砂、取土和新建、擴建、改建影響地表水滲漏的工程項目。但至今，對于滲漏帶的保護力度仍不足。

2021年12月14日，中央第二生態(tài)環(huán)境保護督察組向山東省委、省政府反饋督察情況時提到，一些地方重發(fā)展、輕保護，忽視盲目發(fā)展帶來的環(huán)境風險隱患。由于為開發(fā)建設“開口子”，一大批項目得以規(guī)避要求違規(guī)建設，濟南市泉域重點滲漏帶被大量開發(fā)侵占。

有報道稱，位于南部山區(qū)腹地的部分重點滲漏帶遭到別墅項目侵蝕。在泉瀘——錢家莊重點滲漏帶所在的錢家莊村，60余棟別墅建在滲漏帶的保護區(qū);在興隆——土屋重點滲漏帶，由170余棟別墅組成的金雞嶺別墅區(qū)，建在滲漏帶的保護區(qū)內(nèi);在玉符河重點滲漏帶，包括臥虎泉山莊、世紀園在內(nèi)的百余棟別墅分布在該滲漏帶保護區(qū)內(nèi)。

今年1月13日，《經(jīng)濟參考報》發(fā)表《多年拆違巋然不動，數(shù)千棟“堅挺別墅”野蠻侵蝕濟南泉域保護區(qū)》一文后，引發(fā)反響。次日下午，南部山區(qū)管委會組織力量對違建項目進行拆除。時任山東省委常委、濟南市委書記孫立成指出，“要迅速行動、立竿見影，對違法違章建筑能早拆就早拆、能快拆就快拆?！?/p>

位于仲宮街道辦天井峪村新建民宿項目，成為此次拆違行動中首個被拆除目標。該項目名為天井峪科技康養(yǎng)小鎮(zhèn)（又名“天井院子”）。CE2E97AC-BC07-4C43-8051-D88174D6F8DC

2021年5月20日，北京中成華宇招標咨詢有限公司發(fā)布的《山東省天井峪科技康養(yǎng)小鎮(zhèn)項目施工總承包公開招標公告》顯示，該項目資金來源為自籌資金3700萬元，項目規(guī)模約15000平方米，計劃工期180天。招標人為濟南盛世乾隆旅游發(fā)展有限公司。

天眼查顯示，該公司大股東為濟南文旅發(fā)展集團有限公司（簡稱“濟南文旅集團”），濟南文旅集團由濟南市政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會持股93.19%。項目的建設單位是濟南盛世乾隆旅游發(fā)展有限公司，其大股東則是濟南市屬國企濟南文旅發(fā)展集團有限公司，持股60%。

資料顯示，濟南文旅集團成立于2017年6月，是濟南市委、市政府成立的市屬投融資平臺之一，主要負責全市文化、旅游、體育等產(chǎn)業(yè)資源整合、建設與運營，負責文旅項目投融資和城市文化旅游產(chǎn)品、品牌對外推廣，負責市級公園、景區(qū)、體育場館資產(chǎn)統(tǒng)一運營等。

《中國新聞周刊》記者5月在天井峪村看到，一些被拆除的地面已鋪上了綠色防塵網(wǎng)。多位村民稱，媒體報道后，轟轟烈烈拆了一些還沒有蓋完的。

《中國新聞周刊》聯(lián)系到濟南市南部山區(qū)管委會仲宮街道辦事處執(zhí)法中隊一名負責人王濤（化名）。他透露，這次總共拆除了二三十處違建項目，其中在天井峪村總共十五六處，“這些都屬于違建項目，拆除對他們沒有補償”。

“不但不會拆，還會升值”

濟南南部山區(qū)的別墅多建于國家出臺“禁墅令”之后。

2003年2月，國土資源部發(fā)布《關(guān)于清理各類園區(qū)用地加強土地供應調(diào)控的緊急通知》，要求優(yōu)化土地供應布局和結(jié)構(gòu)，停止別墅類用地的土地供應。2006年5月，國土資源部再次下發(fā)《關(guān)于當前進一步從嚴土地管理的緊急通知》，重申在全國范圍內(nèi)停止別墅供地。

楊而村多位村民稱，他們村的別墅大多數(shù)是在2007年“新農(nóng)村建設”的背景下開始修建的。當時，濟南市政府還出臺了正式批文，允許建設。

2005年10月，十六屆五中全會通過《十一五規(guī)劃綱要建議》，提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農(nóng)村建設。2007年3月，濟南市政府將《濟南市社會主義新農(nóng)村建設“十大行動”規(guī)劃及財政配套措施》印發(fā)給縣（市）、區(qū)人民政府。“十大行動”包含農(nóng)民增收行動規(guī)劃等內(nèi)容。

多位村民表示，他們當時是借助新農(nóng)村建設的福利政策建的別墅。一位村民稱，“這些別墅有些是遺留問題，也有政策原因。如果不顧這些，（別墅）都拆了，我們村的人住哪里呢？”

今年5月，在黃錢峪村、楊而村等村中，多位中介仍帶著客戶在看別墅。一位中介表示，在這里買房后，肯定拆不了，而且以后還會升值，“畢竟現(xiàn)在不讓建新別墅了，而這些別墅有當時的政策支持”。

《中國新聞周刊》記者以買房人名義，看了月亮灣度假村內(nèi)的一套聯(lián)排別墅。該別墅建筑面積230多平方米，分為兩層，帶有一個28平方米的車庫。中介稱，該別墅房主定的價格是110萬元，中介費為總房款的1%，“因為屬于小產(chǎn)權(quán)房，買房后，只需要改購房合同即可”。

一位花80多萬元，在黃錢峪村買了一棟別墅的人稱，南部山區(qū)管委會綜合管理執(zhí)法局的執(zhí)法人員經(jīng)常來這片巡查，但也沒有說會不會拆除。她說，“如果硬要拆除，得給我們補償。有人說我們這里破壞了水源涵養(yǎng)區(qū)，但是拆了后，也不好恢復。如果說破壞，山下村民房子更靠近水庫，他們對生態(tài)破壞更大?！?/p>

雖然屬于小產(chǎn)權(quán)房，然而這些別墅并不愁買家?！吨袊侣勚芸纷⒁獾剑?021年，楊而村一套起拍價不到80萬元的別墅，在司法拍賣平臺上，拍出了143余萬元的價格。阿里司法拍賣平臺官網(wǎng)顯示，2021年2月19日，經(jīng)過130次競買和113次延時競拍后，位于楊而村月亮灣旅游度假村小區(qū)A區(qū)09號樓以 143.788萬元拍賣成交。拍賣信息顯示，該標的無房屋產(chǎn)權(quán)證書，建筑面積為262.26平方米，建成于2008年，總樓層為2層，起拍價79.288萬元，用途為住宅（別墅）。

天井峪村四面環(huán)山，只有80多戶人，200多口人。如今，村民很多都搬遷到了村頭的居民樓。該村山上還有多座別墅仍在。村民稱，那些別墅都是十多年前建的，一般都是城里人買了過來避暑，或用于民宿商業(yè)用途。

也有人開始轉(zhuǎn)賣別墅，在西許村，一幢別墅的門口貼出轉(zhuǎn)讓告示。《中國新聞周刊》記者看到，該別墅分上下兩層，共約360平方米，建于2007年左右。別墅的主人稱，“當時我親戚跟村委會簽的合同，大約花了20萬元，買了這塊地四五十年的使用權(quán)。我們家建了這個房子。如果轉(zhuǎn)讓的話，現(xiàn)在80萬元。產(chǎn)權(quán)到期后，可以跟村里續(xù)合同。”談到以后是否會拆除，該別墅主人說，“當時建的時候沒問題，以后是不是有問題，我也回答不了。”

2021年7月9日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部官網(wǎng)發(fā)布《對十三屆全國人大四次會議第2409號建議的答復》稱，嚴禁城市居民到農(nóng)村購買宅基地。農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。

根據(jù)《土地管理法》及《土地管理法實施條例》，由于城鎮(zhèn)居民不能取得農(nóng)村房屋的產(chǎn)權(quán)證書，因此，即便城鎮(zhèn)居民購買了農(nóng)村的房子，房屋被征收時，也無權(quán)獲得征收安置補償。

歷時5年難拆除

鑒于濟南南部山區(qū)的重要性，山東省和濟南市對該區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃也非常重視。2003年6月，山東省委常委擴大會議原則同意《濟南市城市空間戰(zhàn)略及新區(qū)發(fā)展研究》提出的“東拓、西進、南控、北跨、中疏”的城市發(fā)展戰(zhàn)略，明確了“嚴格控制城市向南發(fā)展，將南部山區(qū)作為城市重點生態(tài)保護區(qū)”的“南控”方針。

2016年8月3日，濟南市政府派出機構(gòu)——濟南市南部山區(qū)管委會成立。南部山區(qū)管委會為市政府派出機構(gòu)，正局級規(guī)格，主要承擔南部山區(qū)生態(tài)保護和綠色發(fā)展職能，兼有公共服務、社會事務管理和市場監(jiān)管等職能。CE2E97AC-BC07-4C43-8051-D88174D6F8DC

時任濟南市委書記王文濤強調(diào)，南部山區(qū)的定位，實質(zhì)上就是如何處理保護與發(fā)展的矛盾這個帶有普遍性的問題。要進一步明確以保護為主的目標定位，給泉城子孫后代留住青山綠水、留下一方“凈土”。

2017年5月11日起，濟南首次向南部山區(qū)大規(guī)模違建別墅群“開刀”，位于南部山區(qū)青龍峪的17棟別墅被拆除，總建筑面積約8000平方米，估價3000余萬元。

當?shù)孛襟w報道稱，這些別墅位于西營鎮(zhèn)大南營村，是2003年8月某海鮮副食品公司、山東三通生物公司、開發(fā)商張某與濟南市歷城區(qū)西營鎮(zhèn)大南營村委會簽訂《開發(fā)建設青龍峪生態(tài)林果觀光健身園合同書》，將這片地域承租下來后，打著建生態(tài)林果觀光健身園的旗號，未按照合同約定，違反土地利用總體規(guī)劃，擅自改變了土地的使用性質(zhì)，于2005年10月占用該村未利用地私自投資建設別墅群，屬于歷史遺留違建。

然而，這次拆除過程并不順利。《齊魯晚報》報道稱，拆除前，西營鎮(zhèn)執(zhí)法部門就對青龍峪別墅區(qū)內(nèi)部分違建下達了責令限期拆除公告，但公告期滿后仍未自行拆除。眾多建設者和購買者看到自己的利益受到損失 ，先后多次阻撓拆除。西營鎮(zhèn)頂住各方面壓力，決定依法依規(guī)對部分別墅群實施強制拆除。

2020年9月24日，在濟南市委市政府召開相關(guān)新聞發(fā)布會上，南部山區(qū)黨工委委員、管委會副主任段謀夏表示，自2017年5月，先后拆除各類違建 6871處、423萬平方米，受到中央、省市各級的肯定。

楊而村緊鄰“全國重要飲用水水源地”臥虎山水庫，這個有1000多村民的村莊，有三四百棟別墅。攝影/本刊記者周群峰

但多位村民反映，被拆除的項目主要是農(nóng)家樂、廠房等，別墅很難拆得動。從當?shù)毓賳T的一次會議講話中，也可以看到別墅拆除背后的各種阻力。《齊魯晚報》報道稱，2017年5月17日，在濟南南部山區(qū)管委會“雙拆雙創(chuàng)”（拆違拆臨、創(chuàng)建文明城市、創(chuàng)建城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化示范區(qū)）大會上，時任管委會主任王道忠說：“（要對在）南山野別墅里居住的（人），斷水斷電;漫山遍野的別墅，要變成漫山遍野的拆遷隊伍?！?/p>

他說，“城區(qū)的街道辦書記，拆的是城市居民的房子，或公家的房子，而南部山區(qū)90%的干部都出身于本地，他們要拆的，是自己的父母、自己的親兄弟親姐妹、自己的七大姑八大姨的房子，這種親情的壓力，城里人是無法體會到的?！?/p>

王道忠還透露，在南山建別墅的“非貴即富”，和村里的某些人交織在一起，有的是買了老百姓的宅基地，有的支部書記悄悄給劃了臨遷地或四荒地，打著簽50年、簽70年的幌子蓋別墅。

《中國新聞周刊》了解到，楊而村的別墅主人中，有濟南一家涉及海外采礦生意的老板，也有來自東北、北京等的外地人，甚至還有在中國做生意的俄羅斯人、德國人等外籍人士。

在黃錢峪村西側(cè)的山上，除了大量別墅，還有一些住宅小區(qū)。居住在這里的一位退休人員稱，長時間以來，南山交通不便，發(fā)展非常慢，但是這里有山有水，空氣也好，吸引著城里人前來度假，退休后前來居住。他介紹說，“當時，政府鼓勵發(fā)展南部山區(qū)，所以允許一些單位或個人，在村里的建設用地上蓋房。在這種背景下，當時很多市區(qū)的人來這里建起了別墅或居民小區(qū)?！?/p>

談到這次拆遷，這位退休人員表示，這些房子建設的時候是政策允許的，所以現(xiàn)在拆遷，后續(xù)的賠償問題對濟南是個很大考驗。即便拆了，后期的生態(tài)恢復工作壓力也很大。他說，“南部山區(qū)究竟該怎么發(fā)展，濟南的領(lǐng)導們還得集思廣益?！?h3>摸排后將“分類處置”

2017年8月，中央第三生態(tài)環(huán)境保護督察組進駐山東，轉(zhuǎn)辦群眾信訪舉報件中，數(shù)次提到了臥虎山水庫周邊違建及污水直排的問題。2018年6月，南部山區(qū)管委會組織力量拆除畫家一村、二村、虎山獒園、興泰集團共46戶建筑，其中“畫家村”有35棟。當年7月底，當?shù)孛襟w發(fā)文《濟南“畫家村”35棟別墅全部拆完》，報道稱位于臥虎山水庫一級水源保護區(qū)的畫家一村、二村的所有別墅被拆除。

《中國新聞周刊》記者近日發(fā)現(xiàn)，位于二級水源保護區(qū)的畫家三村還有多座高檔別墅，至今仍未拆除。一位負責看守該別墅群的村民稱，幾年前畫家一村和二村的別墅因為太靠近水源地，確實都已經(jīng)拆除，但是位于山上的畫家三村至今沒有拆除，“這里還有20多棟別墅，一旦有人進入，他們在別墅內(nèi)用手機都能監(jiān)控到”。

“畫家村”不同于自然村、行政村，只是一個畫家相對居住比較集中的一個地方。上世紀90年代，原仲宮鎮(zhèn)政府以文化搭臺、經(jīng)濟唱戲，邀請了75位知名畫家在此聚集。1991年開始建設，1996年“畫家村”已經(jīng)初具規(guī)模。

王濤表示，別墅問題涉及整個南部山區(qū)，后續(xù)整治難度比較大。這些別墅以后還要分類處置，不一定都要拆除。因為，有的別墅有合法證件、有的是村民自住使用、有的符合一戶一宅等?，F(xiàn)在，南部山區(qū)對所有的別墅，都進行了統(tǒng)一摸排統(tǒng)計。

他說，“后續(xù)（如何處置）我們也不清楚，我們也只能向上級匯報，需要領(lǐng)導研究決定”。

全國律師協(xié)會憲法與行政法專業(yè)委員會顧問、北京市才良律師事務所主任王才亮告訴《中國新聞周刊》，濟南南部山區(qū)的別墅很多已有十多年歷史，時間跨度這么長，出現(xiàn)一些違建問題，地方政府有撇不清的責任。

“所以在處理時，要分清別墅所有權(quán)人、開發(fā)建設單位、行政機關(guān)的不同責任。例如，有的別墅建設與銷售時，取得了相應的行政許可，但后來遇到行政規(guī)劃調(diào)整或環(huán)保政策收緊等因素，導致別墅面臨被處理。這種情況下，在拆除之前，就需要充分厘清各方責任。”他說。

王才亮認為，近年來多地都發(fā)生過拆除別墅事件，之所以出現(xiàn)太多違建別墅，也與政策松緊變化有關(guān)。有的地方，政策過松的時候，很多人就亂建別墅，嚴格的時候，這些別墅就被定性為違建別墅。

“現(xiàn)在有些地方官員比較浮躁，當時以‘建別墅作為業(yè)績，后來又以‘拆別墅作為業(yè)績。不管怎樣，地方政府在拆除別墅時，要依法行政，盡可能地化解由于別墅拆除而引發(fā)的社會矛盾?！蓖醪帕琳f。CE2E97AC-BC07-4C43-8051-D88174D6F8DC