相對(duì)集中行政許可權(quán)模式革新與立法進(jìn)路

俞四海

內(nèi)容摘要：浦東新區(qū)“一業(yè)一證”改革是一項(xiàng)深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的創(chuàng)新舉措，其推行的行業(yè)綜合許可模式在克服行政審批服務(wù)中心模式、行政審批局模式相關(guān)弊端的基礎(chǔ)上，正在探索形成相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的第三種模式。在建構(gòu)新模式的過程中，“一業(yè)一證”改革展現(xiàn)出了制度優(yōu)越性，具備法理正當(dāng)性，與此同時(shí)，相對(duì)集中行政許可權(quán)模式構(gòu)建也面臨著行業(yè)綜合許可的法律屬性不夠明晰、許可法依據(jù)不足、欠缺組織法保障等問題亟需從學(xué)理上加以論證澄清，并從完善行政許可法相關(guān)制度設(shè)計(jì)和行政組織法保障體系等方面入手提供立法保障，從而為在全國(guó)推廣行業(yè)綜合許可制度夯實(shí)法治基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：“一業(yè)一證”改革 授權(quán)立法 行政審批局 行政組織 行政許可法 相對(duì)集中行政許可權(quán)模式

中圖分類號(hào)：D912.1 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ??文章編號(hào)：1674-4039-（2022）05-0177-188

一、問題的提出

2021年9月，上海市人大常委會(huì)根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的授權(quán)，頒布了《上海市浦東新區(qū)深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《“一業(yè)一證”規(guī)定》），為進(jìn)一步深化浦東新區(qū)“一業(yè)一證”改革提供了立法保障。“一業(yè)一證”改革作為一項(xiàng)以行業(yè)為核心，縱橫整合行業(yè)內(nèi)各項(xiàng)相關(guān)許可的全新改革舉措，自2019年7月試點(diǎn)至今，國(guó)務(wù)院正式發(fā)文認(rèn)可并推廣，國(guó)家部委及各地政府紛紛跟進(jìn)試點(diǎn)，上海市人大制定浦東新區(qū)法規(guī)加以保障，一種新型相對(duì)集中行政許可權(quán)模式—行業(yè)綜合許可模式呼之欲出。相比之前的行政審批服務(wù)中心模式、行政審批局模式，從制度優(yōu)越性、法理正當(dāng)性兩個(gè)維度加以考察，“一業(yè)一證”改革所推行的行業(yè)綜合許可制度是否足以超越、替代原有許可改革制度，真正成為相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的主導(dǎo)模式？在建構(gòu)行業(yè)綜合許可模式過程中，還存在亟待從理論上予以厘清的問題。

二、相對(duì)集中行政許可權(quán)模式之檢討

浦東新區(qū)“一業(yè)一證”改革，是相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的一項(xiàng)新嘗試。在其之前，全國(guó)許多地方已推行行政審批服務(wù)中心模式，少數(shù)城市開展了行政審批局模式試點(diǎn)。為何要另辟蹊徑，探尋一條以行業(yè)為核心的相對(duì)集中許可權(quán)改革道路？經(jīng)筆者研究，這主要是因?yàn)?，行政審批服?wù)中心模式與行政審批局模式，都存在著難以克服的邏輯困境，從而催生了行業(yè)綜合許可模式。

（一）行政審批服務(wù)中心模式的邏輯困境

1995年，深圳市率先將與外商投資項(xiàng)目審批有關(guān)的18個(gè)政府部門集中起來，成立了聯(lián)合審批服務(wù)中心，開啟了行政審批服務(wù)中心模式的探索，這一模式隨后在全國(guó)各地迅速鋪開。該模式的優(yōu)點(diǎn)是，部門一個(gè)窗口對(duì)外、政府一個(gè)中心對(duì)外，減少公眾對(duì)行政許可機(jī)關(guān)的接觸點(diǎn)，不僅便民，而且高效。〔1〕但同時(shí)，行政審批服務(wù)中心模式存在難以克服的弊端，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是僅屬于場(chǎng)所上集中，缺乏實(shí)質(zhì)性參與。開始時(shí)，服務(wù)中心被視作接收申請(qǐng)材料和發(fā)放許可證的窗口，實(shí)質(zhì)性審批工作都安排在原單位進(jìn)行，以致服務(wù)中心被戲稱為“收發(fā)室”。即使后來開展了“兩集中、兩到位”改革，〔2〕整個(gè)審批過程從“體外循環(huán)”轉(zhuǎn)為“體內(nèi)循環(huán)”，形式上是在服務(wù)中心場(chǎng)所內(nèi)完成了審批過程，但實(shí)質(zhì)上仍然是由各審批單位獨(dú)立完成的，服務(wù)中心依然沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性綜合服務(wù)的功能，“收發(fā)室”問題沒有得到根本解決。二是始終缺乏法律支撐，服務(wù)中心的法律地位不明晰。由于行政審批服務(wù)中心的功能定位不明晰，缺乏獨(dú)立的權(quán)能，只是一個(gè)虛體型的協(xié)調(diào)部門，基本上沒有相關(guān)法律法規(guī)對(duì)其提供法治保障。“各地的行政服務(wù)中心法律地位尚不明確統(tǒng)一，既非行政法意義上的政府派出機(jī)關(guān)，亦非政府的派出機(jī)構(gòu)，更談不上政府職能部門”?！?〕

（二）行政審批局模式的邏輯困境

2008年，成都市武侯區(qū)首創(chuàng)行政審批局模式。隨后，天津?yàn)I海新區(qū)、寧夏銀川市等地紛紛效仿。中央編辦、原國(guó)務(wù)院法制辦在14省推行相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)?！?〕行政審批局模式有兩大特征：一是行政審批局獲得審批權(quán)后，原職能部門的審批權(quán)自動(dòng)喪失，所有證照由行政審批局簽章；二是審批局原則上行使了一級(jí)政府所有的審批權(quán)力。有學(xué)者認(rèn)為，行政審批局在實(shí)踐中體現(xiàn)出高效與權(quán)責(zé)明確的比較優(yōu)勢(shì)，也更為符合“整體政府”的制度設(shè)計(jì)，已然成為“相對(duì)集中許可權(quán)”改革的重要范式?！?〕對(duì)市場(chǎng)主體而言，辦理各項(xiàng)行政許可只需找一個(gè)審批主體，可以節(jié)省不少時(shí)間和精力，自然比較受歡迎。但對(duì)于行政管理體制及審批改革而言，行政審批局模式存在一些難以克服的障礙：第一，全面集中行政許可權(quán)與現(xiàn)行行政管理體制相沖突。一級(jí)政府管理幅度內(nèi)所有行政許可權(quán)集中于一家單位，與現(xiàn)行分領(lǐng)域劃分行政部門的條線管理體制不相匹配?！?〕同時(shí)，也在一定程度上違背了“相對(duì)集中”改革試點(diǎn)的初衷。第二，行政審批局欠缺專業(yè)審批能力。對(duì)于那些專業(yè)性特別強(qiáng)的許可事項(xiàng)，比如環(huán)境監(jiān)管、食品藥品監(jiān)管等領(lǐng)域，行政主管機(jī)關(guān)具有高度專業(yè)的信息資源與技術(shù)判斷能力，行政審批局將這些許可權(quán)限集中將面臨專業(yè)性極度匱乏的緊迫議題?！?〕第三，審批權(quán)與后續(xù)監(jiān)管權(quán)分離阻礙行政效能的實(shí)現(xiàn)等?！?〕在推進(jìn)綜合執(zhí)法的大背景下，如審批權(quán)和執(zhí)法權(quán)都被轉(zhuǎn)移至其他部門，將引發(fā)監(jiān)管空心化問題?！?〕綜上所述，有學(xué)者認(rèn)為，“審批局”模式過于激進(jìn)，其看似科學(xué)，實(shí)則草率?！?0〕

三、行業(yè)綜合許可模式的制度優(yōu)越性及法理正當(dāng)性

2019年7月，上海市浦東新區(qū)率先推出“一業(yè)一證”改革，把一個(gè)行業(yè)準(zhǔn)入涉及多張?jiān)S可證整合為一張“行業(yè)綜合許可證”?！?1〕2020年11月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點(diǎn)大幅降低行業(yè)準(zhǔn)入成本總體方案的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱《“一業(yè)一證”批復(fù)》）明確，依據(jù)行政許可法第25條之規(guī)定，聚焦市場(chǎng)準(zhǔn)入多頭審批、市場(chǎng)主體關(guān)注度高的行業(yè)，在浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點(diǎn)。〔12〕通過對(duì)傳統(tǒng)許可程序的整合再造，推動(dòng)審批管理服務(wù)從“以政府部門供給為中心”向“以市場(chǎng)主體需求為中心”轉(zhuǎn)變，走出一條照后減證和簡(jiǎn)化審批新路徑。從實(shí)踐情況來看，已取得較為明顯的成效?！?3〕

（一）行業(yè)綜合許可模式的制度優(yōu)越性

相比行政審批服務(wù)中心模式與行政審批局模式，“一業(yè)一證”改革呈現(xiàn)出以下多方面的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)：

一是申請(qǐng)程序扁平化。無論是行政審批服務(wù)中心還是行政審批局，對(duì)于不同類型的許可事項(xiàng)都需要分別提交相應(yīng)的申請(qǐng)材料，其中不乏許多重復(fù)的材料?！耙粯I(yè)一證”改革通過“一表申請(qǐng)”程序，將原先多個(gè)部門的多張申請(qǐng)表作了整合歸并，并確保申請(qǐng)材料不重復(fù)，設(shè)計(jì)出一張全新的申請(qǐng)表，提出一個(gè)行業(yè)統(tǒng)一的許可申請(qǐng)材料要求。這樣大大減輕了市場(chǎng)主體反復(fù)提交材料之苦。

二是許可事項(xiàng)相對(duì)集中。不走行政審批局“一刀切”模式，將一級(jí)政府所有部門的行政許可權(quán)集中，而是選擇性地集中某些特定行業(yè)所涉及的行政許可事項(xiàng)，以滿足一個(gè)行業(yè)正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)為輻射范圍。同時(shí)也有別于以往涉及多個(gè)部門審核把關(guān)的許可事項(xiàng)，如規(guī)劃許可證，各職能部門只是一項(xiàng)許可中的某個(gè)審批環(huán)節(jié)，而是將原先各自完全獨(dú)立的許可事項(xiàng)進(jìn)行了整合。

三是審批權(quán)統(tǒng)分有機(jī)融合?！耙粯I(yè)一證”改革沒有抽空原職能部門的許可權(quán)能，而是將許可審核決定權(quán)交由各職能部門行使?！?4〕這既可以充分發(fā)揮各職能部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)還可以有效規(guī)避行政審批局模式所引發(fā)的監(jiān)管空心化問題。最終，經(jīng)對(duì)各職能部門許可情況的審核確認(rèn)，行業(yè)綜合許可證由浦東新區(qū)行政審批局加蓋行業(yè)綜合許可章予以頒發(fā)。誠(chéng)如葉必豐教授所言：“處理部門事務(wù)最專業(yè)的是各負(fù)責(zé)部門，最貼近公眾、最熟悉區(qū)際事務(wù)的是有關(guān)地方。這也是部門分權(quán)、地域分權(quán)和縱向分權(quán)的意義所在?！薄?5〕結(jié)合前述“一表申請(qǐng)”等環(huán)節(jié)，浦東新區(qū)行政審批局對(duì)申請(qǐng)與發(fā)證兩個(gè)環(huán)節(jié)行使了某種程度上的實(shí)質(zhì)性權(quán)力，克服了行政審批服務(wù)中心“收發(fā)室”的弊端。

四是縱橫整合許可權(quán)。與行政審批局模式只是一級(jí)政府內(nèi)行政許可權(quán)的集中不同，“一業(yè)一證”改革既實(shí)現(xiàn)了浦東新區(qū)政府下屬相關(guān)政府部門許可權(quán)的橫向集中，還實(shí)現(xiàn)了有關(guān)國(guó)家部委、上海市政府相關(guān)委辦局與浦東新區(qū)政府部門三級(jí)政府層面的許可權(quán)，在同一行業(yè)內(nèi)的縱向集中。“一業(yè)一證”改革是以特定行業(yè)為中心兼括縱向?qū)徟鷻?quán)與橫向?qū)徟鷻?quán)的混合集中模式，具有與以往所有審批改革截然不同的鮮明特色，在許可制度改革上具有劃時(shí)代的意義。

五是創(chuàng)設(shè)新許可證類型。根據(jù)《“一業(yè)一證”規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定，行業(yè)綜合許可證已具有行業(yè)所涉各本許可證相同的法律效力，并通過推行統(tǒng)一有效期制度，實(shí)質(zhì)性改變了各單項(xiàng)許可權(quán)有效期的設(shè)定。從長(zhǎng)遠(yuǎn)制度安排來看，在一些特定行業(yè)內(nèi)，單項(xiàng)許可證將不再頒發(fā)，即行業(yè)綜合許可證將取代各單項(xiàng)許可證。

行政服務(wù)中心模式主要是政府審批部門空間上的集合，無法對(duì)行政審批過程進(jìn)行統(tǒng)一有效的管理和控制，存在多頭許可造成的管理成本過高等問題，無助于提高行政審批效率?！?6〕而行政審批局模式則面臨著挑戰(zhàn)現(xiàn)行分領(lǐng)域?qū)I(yè)管理的政府體制以及引發(fā)“審管分離”等一系列問題?！耙粯I(yè)一證”改革的核心邏輯是整合一個(gè)行業(yè)內(nèi)的審批事項(xiàng)，屬于以行業(yè)為邊界的行政許可權(quán)的有限整合，克服了行政審批服務(wù)中心模式過于松散與行政審批局過于集中的問題，走出了相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的第三條道路。即在空間上簡(jiǎn)單集中審批單位的行政服務(wù)中心模式，與審批權(quán)完全合一的行政審批局模式之間，尋找到一個(gè)平衡點(diǎn)，既不各行其是，在收材料和發(fā)證上實(shí)現(xiàn)集中；又不完全集權(quán)，審核決定權(quán)依然由各職能部門行使，由審批局蓋章頒發(fā)行業(yè)綜合許可證。對(duì)于市場(chǎng)主體而言，行政審批局模式所帶來的，只需向一個(gè)審批主體遞交材料和申領(lǐng)許可證的便利依然得以保留。可以說，行業(yè)綜合許可模式克服了行業(yè)準(zhǔn)入過程的碎片化，推動(dòng)了從碎片政府朝著為公眾提供整合性公共服務(wù)為核心的整體政府方向發(fā)展?！?7〕

（二）行業(yè)綜合許可模式的法理正當(dāng)性

20世紀(jì)70年代以來，以英國(guó)時(shí)任首相撒切爾夫人“一站式”政府改革措施為標(biāo)志，世界范圍內(nèi)興起了新公共管理思潮，各國(guó)政府不斷調(diào)整公共服務(wù)的形式以滿足公眾的需要。〔18〕在此期間，我國(guó)的行政審批改革試點(diǎn)有兩個(gè)面向：一是削減數(shù)量，讓市場(chǎng)的歸市場(chǎng)、社會(huì)的歸社會(huì)，持續(xù)取消、調(diào)整或下放行政許可事項(xiàng)；〔19〕二是變更審批方式，優(yōu)化服務(wù)，根據(jù)高效便民原則，改革許可辦理方式和方法，如“一網(wǎng)通辦”“最多跑一次”等改革措施?！耙粯I(yè)一證”改革屬于第二類，即通過優(yōu)化審批服務(wù)來便利市場(chǎng)主體辦理許可事項(xiàng)。

相較其他試點(diǎn)改革領(lǐng)域，行政審批領(lǐng)域存在著一種比較獨(dú)特的法律現(xiàn)象。行政許可法雖制定于2003年，許多規(guī)定囿于當(dāng)時(shí)的審批實(shí)踐，審批方式方法較為傳統(tǒng)，但因當(dāng)時(shí)充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)審批理念，其指導(dǎo)思想、基本原則卻較為先進(jìn)，與當(dāng)前深化“放管服”改革的理念較為契合。如嚴(yán)格按照文義解釋，一些改革舉措可能與法律具體條款規(guī)定存在抵觸，應(yīng)認(rèn)定為違法行為；但若從立法宗旨角度加以審視，改革舉措?yún)s與行政許可法所倡導(dǎo)的基本精神相契合。雖然，“一業(yè)一證”改革與現(xiàn)行行政許可法相關(guān)規(guī)定存在不一致的問題，但從總體來看，“一業(yè)一證”改革契合行政許可法的立法精神與相關(guān)基本原則，具有創(chuàng)設(shè)新型行政許可制度的理論價(jià)值。

1.“一業(yè)一證”改革與高效便民原則高度一致

法治政府應(yīng)當(dāng)是便民政府、高效政府，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的政府。行政許可法制定前，行政許可領(lǐng)域存在一大問題，就是“實(shí)施行政許可環(huán)節(jié)過多、手續(xù)繁瑣、時(shí)限過長(zhǎng)、‘暗箱操作，老百姓辦事很難”?！?0〕為此，行政許可法第6條明確規(guī)定，實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。便民原則貫穿于行政許可法的全過程，包括設(shè)定行政許可和實(shí)施行政許可的各個(gè)環(huán)節(jié)，是理解和把握行政許可法基本精神的一個(gè)重要著眼點(diǎn)?！?1〕關(guān)保英教授甚至認(rèn)為，在制定行政法典總則時(shí)，高效便民原則可以考慮作為行政法的一項(xiàng)基本原則?！?2〕“一業(yè)一證”改革中的“一帽牽頭、一鍵導(dǎo)航、一單告知、一表申請(qǐng)、一標(biāo)核準(zhǔn)、一證準(zhǔn)營(yíng)”舉措，無一不是從解決市場(chǎng)主體的痛點(diǎn)入手，緊緊圍繞“提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)”的目標(biāo)，完全符合行政許可法所倡導(dǎo)的便民、高效的優(yōu)質(zhì)服務(wù)導(dǎo)向。

2.“一業(yè)一證”改革契合“政府—社會(huì)—市場(chǎng)主體”系統(tǒng)平衡原則

行政許可法第1條開宗明義地提出三重目標(biāo)，一是保護(hù)市場(chǎng)主體合法權(quán)益，二是維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，三是保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理。〔23〕行政許可的“一般禁止”〔24〕相對(duì)于“絕對(duì)禁止”而言，即許可是對(duì)符合條件和具備資格的特定對(duì)象解禁，對(duì)于申請(qǐng)人而言是一種授益性行政行為。但同時(shí)，行政許可是行政主體管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的重要手段，其具有將所有危及社會(huì)公共安全、經(jīng)濟(jì)秩序及公民權(quán)益的活動(dòng)納入國(guó)家統(tǒng)一管理體系的功能?！?5〕在許可改革決策中，我們不能囿于“政府—市場(chǎng)主體”這樣的“二元思維”，過于注重減輕市場(chǎng)主體的負(fù)擔(dān)，不斷降低政府對(duì)市場(chǎng)主體的要求，而不重視保護(hù)社會(huì)公共利益和第三方利益。李洪雷教授指出，行政許可法實(shí)質(zhì)上是一部監(jiān)管改革法，涉及政府與市場(chǎng)、社會(huì)三者關(guān)系的重塑。〔26〕為平衡好各方權(quán)益，國(guó)務(wù)院《“一業(yè)一證”批復(fù)》與浦東新區(qū)法規(guī)《“一業(yè)一證”規(guī)定》都作出了審慎安排?！罢_處理政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，更好發(fā)揮政府作用是行政審批制度改革的核心和主軸”?！?7〕“一業(yè)一證”改革高度重視許可制度的負(fù)溢出效應(yīng)，堅(jiān)持“政府—社會(huì)—市場(chǎng)主體”這樣的“三元思維”，系統(tǒng)平衡市場(chǎng)主體和社會(huì)之間的利益關(guān)系，在便利市場(chǎng)主體與保護(hù)社會(huì)整體利益方面，尋求最佳結(jié)合點(diǎn)。

3.“一業(yè)一證”改革遵循“許可法定原則”的基本價(jià)值取向

行政許可法第4條規(guī)定，設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序，也即“許可法定原則”。行政許可法定原則，對(duì)確保行政許可合法、高效，實(shí)現(xiàn)行政許可的立法目的，具有決定性意義。對(duì)于“一業(yè)一證”改革而言，遵循許可法定原則體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，遵守法定的權(quán)限。許可審查決定的職能依然由各原審批部門行使，國(guó)務(wù)院部門25項(xiàng)行政許可等事項(xiàng)通過委托方式實(shí)施；第二，遵守法定的條件?！靶姓C(jī)關(guān)在掌握條件時(shí)，既不能故意提高標(biāo)準(zhǔn)，也不能放寬標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法定條件”?！?8〕“一業(yè)一證”改革對(duì)于法律法規(guī)明確的法定申請(qǐng)條件并沒有放寬，至多對(duì)材料提交方式作出改進(jìn)；第三，遵守法定的程序。從總體上來看，“一業(yè)一證”改革基本符合申請(qǐng)、發(fā)證等相關(guān)程序要求。

綜上所述，“一業(yè)一證”改革總體上遵循高效便民原則、系統(tǒng)平衡原則和許可法定原則，但毋庸諱言，作為一項(xiàng)全新的許可制度，在審批方式、程序等方面與現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定還是存在不完全一致的問題，需要在行政許可法等法律層面獲取改革試點(diǎn)的法治支撐。

四、行業(yè)綜合許可模式構(gòu)建障礙及立法進(jìn)路

目前，“一業(yè)一證”改革正在全國(guó)范圍內(nèi)持續(xù)推進(jìn)，其所代表的行業(yè)綜合許可模式要想真正取代原有相對(duì)集中許可權(quán)模式成為一種廣泛認(rèn)可、全國(guó)通行的許可改革模式，尚存在一些理論及實(shí)踐問題亟待克服，且需要國(guó)家層面立法予以保障。

（一）亟待回應(yīng)明晰的三大學(xué)理問題

1.行業(yè)綜合許可是許可組織方式抑或新型許可？

國(guó)務(wù)院《“一業(yè)一證”批復(fù)》對(duì)“一業(yè)一證”改革提出了兩個(gè)不完全相同的目標(biāo)，一是“走出一條照后減證和簡(jiǎn)化審批新路徑”，即只涉及減少許可事項(xiàng)及許可程序的優(yōu)化創(chuàng)新；二是“建立行業(yè)綜合許可制度”，則涉及新制度的創(chuàng)建。那么，“一業(yè)一證”改革推行的“行業(yè)綜合許可”是簡(jiǎn)化審批的一種組織方式，還是一種全新的行政許可類別呢？從《“一業(yè)一證”規(guī)定》相關(guān)內(nèi)容來看，此問題顯得撲朔迷離，體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是法規(guī)強(qiáng)調(diào)保留各單項(xiàng)許可的獨(dú)立性及法律地位?！丁耙粯I(yè)一證”規(guī)定》第4條第3款規(guī)定，有關(guān)審批部門負(fù)責(zé)具體有關(guān)行政許可的受理、審查、決定等工作；第14條又明確規(guī)定，納入“一業(yè)一證”改革的行業(yè)，不改變?cè)撔袠I(yè)行政許可實(shí)施的法律關(guān)系；二是，又強(qiáng)調(diào)行業(yè)綜合許可的獨(dú)立法律地位。首先，明確行業(yè)綜合許可的辦理主體?！丁耙粯I(yè)一證”規(guī)定》第4條第4款規(guī)定，浦東新區(qū)行政審批局負(fù)責(zé)行業(yè)綜合許可證的具體辦理工作。其次，明確行業(yè)綜合許可證的法律地位。該規(guī)定第7條指出，行業(yè)綜合許可證是多項(xiàng)行政許可的效力集成，各有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)行業(yè)綜合許可證的效力予以認(rèn)可，對(duì)有關(guān)行業(yè)準(zhǔn)入涉及的單項(xiàng)行政許可不再單獨(dú)受理、發(fā)證。再次，建立統(tǒng)一有效期制度。該規(guī)定第8條明確，行業(yè)綜合許可證可以取消或者延長(zhǎng)單項(xiàng)行政許可設(shè)定的有效期。最后，明確改革方向是行業(yè)綜合許可單軌制，即行業(yè)綜合許可徹底取代各項(xiàng)單獨(dú)許可。但當(dāng)該規(guī)定第14條規(guī)定浦東新區(qū)行政審批局不承擔(dān)行政復(fù)議和行政訴訟責(zé)任時(shí)，卻又推翻了行政綜合許可的獨(dú)立法律地位。從上述規(guī)定看，似乎各單項(xiàng)許可與行業(yè)綜合許可是兩條平行線，互不相干，但事實(shí)上兩者從法律關(guān)系上來看，卻是完全糾纏在一起，根本無法分清彼此。這也充分體現(xiàn)出了“一業(yè)一證”改革試點(diǎn)的試驗(yàn)性特征。正如學(xué)者所言，行政法學(xué)研究與行政法治實(shí)踐不能夠割裂，脫離行政法治實(shí)踐的行政法學(xué)研究是沒有價(jià)值的，正確的行政法學(xué)理論可以給行政法治實(shí)踐帶來正能量?！?9〕這一法治實(shí)踐問題，亟待行政法學(xué)理論予以回應(yīng)。

2.行業(yè)綜合許可是獨(dú)立行政行為嗎？

囿于立法權(quán)受限等原因，《“一業(yè)一證”規(guī)定》沒有能較好地處理單項(xiàng)許可與行業(yè)綜合許可的法律關(guān)系。但能否將行業(yè)綜合許可納入傳統(tǒng)行政行為的框架體系，認(rèn)定為一種獨(dú)立的行政行為呢？確立為獨(dú)立的行政行為有兩個(gè)方面的積極意義：一方面，如趙宏教授所言：“型式化的行政行為成為行政法秩序整體的固定構(gòu)成，它有效促進(jìn)了行政法秩序的穩(wěn)定明確、可預(yù)測(cè)和可計(jì)算性，也因此大幅提升了行政的可理解性與可接受性?！薄?0〕另一方面，如能認(rèn)定為獨(dú)立的行政行為，也有利于相對(duì)人獲得相應(yīng)的法律救濟(jì)。

行政法學(xué)上的行政行為，一般是指“行政主體基于行政職權(quán)，為實(shí)施國(guó)家行政目標(biāo)而作出的，以作為或者不作為形式表現(xiàn)，能直接或間接引起法律效果并受行政法規(guī)制的法律行為”?！?1〕行政行為一般應(yīng)具備以下法律特征：第一，行政行為具有行政性；第二，行政行為具有單方性；第三，行政行為具有法律效果性；第四，行政行為具有受行政法規(guī)制性；第五，行政行為具有可訴性?！?2〕對(duì)照上述特征，除第五點(diǎn)“具有可訴性”因《“一業(yè)一證”規(guī)定》明確否定外，行業(yè)綜合許可似已基本具備。關(guān)鍵是能否認(rèn)定行業(yè)綜合許可是一個(gè)獨(dú)立的行政行為。行政行為的獨(dú)立性，是指一個(gè)行政行為依法成立之后，便是受獨(dú)特法規(guī)調(diào)整的，不能被其他行為所代替的一種行為形態(tài)。一個(gè)行政行為的獨(dú)立性，既表現(xiàn)為它獨(dú)立于其他法律行為，也表明它獨(dú)立于另一個(gè)行政法律行為?！?3〕對(duì)于行業(yè)綜合許可而言，既要獨(dú)立于其他類型的行政行為，還要獨(dú)立于行業(yè)內(nèi)的各單項(xiàng)行政許可，才能被認(rèn)定為一個(gè)獨(dú)立行政行為。王敬波教授指出，相對(duì)集中之后的行政許可權(quán)運(yùn)行模式，則將各個(gè)行政機(jī)關(guān)獨(dú)立行使許可權(quán)演化為行政審批局和各個(gè)職能部門共同完成一個(gè)行政許可，以鏈條形式分享許可權(quán)?！?4〕此時(shí)，行業(yè)綜合許可行為的作出，有多方主體共同參與，不同于單項(xiàng)許可僅有一個(gè)法定主體。盡管對(duì)于申請(qǐng)人而言，收取申請(qǐng)材料和頒發(fā)證件的僅是一個(gè)行政審批局，但行使實(shí)質(zhì)許可權(quán)的卻是各相關(guān)職能部門。從法律意義上來看，行政審批局收取申請(qǐng)材料、頒發(fā)綜合許可證的行為其實(shí)只是形式意義上的許可權(quán)，實(shí)質(zhì)意義上的許可決定權(quán)卻是由各職能部門行使的。畢竟，“審查和決定是行政許可實(shí)施中最重要的環(huán)節(jié)，它對(duì)于實(shí)現(xiàn)設(shè)立行政許可制度的目的具有重要意義”?！?5〕這時(shí)，我們需要關(guān)注是否發(fā)生了行政行為的吸收現(xiàn)象。行政行為的吸收，系指當(dāng)前一個(gè)行為被后一個(gè)行為所替代或覆蓋時(shí)，使前一個(gè)行為的獨(dú)立性失去意義，由后一個(gè)行為吸收前一個(gè)行為，前一個(gè)行為不再作為一個(gè)獨(dú)立行為對(duì)待的法律制度?！?6〕如果僅從《“一業(yè)一證”規(guī)定》來看，似乎每一個(gè)單項(xiàng)許可都保留原有法律關(guān)系，并沒有失去法律意義。但從行業(yè)綜合許可制度的宗旨和發(fā)展方向來看，顯然是要消滅單項(xiàng)許可的法律意義，只保留行業(yè)綜合許可的法律地位。“也即一旦喪失對(duì)外獨(dú)立存在的必要性，單獨(dú)的行政許可從外部行為轉(zhuǎn)化為內(nèi)部行為的一個(gè)程序，從具有最終法律效力的行政行為轉(zhuǎn)變?yōu)殡A段性行政行為?！薄?7〕實(shí)現(xiàn)《“一業(yè)一證”規(guī)定》中所提出的單軌制目標(biāo)后，我們可以按照行政許可法中傳統(tǒng)許可理念加以理解，即行業(yè)綜合許可成為一項(xiàng)獨(dú)立的行政許可，原審批部門參與審批工作只是行政內(nèi)部行為，不再具有對(duì)外的法律效力。也即行業(yè)綜合許可雖涉及多個(gè)主管部門的管轄事項(xiàng)，但仍只是一項(xiàng)行政許可。這樣即可與傳統(tǒng)的行政許可制度相融合，為現(xiàn)行行政許可制度體系所涵攝，無須創(chuàng)設(shè)一種有別于現(xiàn)行行政行為內(nèi)涵的新型行政行為。但從現(xiàn)階段情況來看，以及從鼓勵(lì)許可制度創(chuàng)新的角度，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)這是一種全新的許可制度，行政許可法中應(yīng)增設(shè)這一新型許可制度。

3.行政審批局是否具有行政主體地位？

有學(xué)者指出，行政審批改革實(shí)質(zhì)上是行政體制改革，是行政組織內(nèi)的制度變遷。行政組織本身是一種行政管制媒介，影響甚至決定著行政審批的過程和結(jié)果，行政組織才是行政審批改革需要關(guān)注的根本問題，并需要配套的法制構(gòu)建。〔38〕在浦東新區(qū)行業(yè)綜合許可制度中，最核心的行政組織即為浦東新區(qū)行政審批局，它是否屬于浦東新區(qū)政府下屬的行政機(jī)關(guān)？是否享有行政主體地位呢？

王名揚(yáng)教授將行政主體定義為“實(shí)施行政職能的組織，即享有實(shí)施行政職務(wù)的權(quán)力，并負(fù)擔(dān)由于實(shí)施行政職務(wù)而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的主體”。〔39〕姜明安教授將該組織進(jìn)一步細(xì)分為“行政機(jī)關(guān)、法律、法規(guī)授權(quán)的組織及其他社會(huì)公權(quán)力組織”?！?0〕在傳統(tǒng)行政主體資格理論中，行政主體資格包含四方面構(gòu)成要件：一是依照法定權(quán)限和法定程序而設(shè)立的組織；二是具備一定的組織機(jī)構(gòu)和職位人員編制；三是擁有法定的職責(zé)權(quán)限；四是能夠以自己的名義獨(dú)立行使行政權(quán)并承擔(dān)法律責(zé)任?！?1〕從專門承擔(dān)行政審批職能的情況來看，從應(yīng)然的角度分析，浦東新區(qū)行政審批局顯然應(yīng)歸屬于行政主體中的行政機(jī)關(guān)?！?2〕但實(shí)際情況如何，需作學(xué)理分析后才能得出結(jié)論。

行政主體資格第一個(gè)要件是依照法定權(quán)限和法定程序而設(shè)立的組織。行政機(jī)關(guān)須是依行政組織法的規(guī)定而設(shè)置的行使國(guó)家行政職能的國(guó)家機(jī)關(guān)。根據(jù)2022年3月新修訂的地方組織法第79條第3款規(guī)定，縣級(jí)政府的局、科等工作部門的設(shè)立，按照規(guī)定程序報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)，并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。所謂規(guī)定程序，是指《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第9條規(guī)定的程序：本級(jí)政府提出方案，經(jīng)上一級(jí)政府機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)審核后，報(bào)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，同時(shí)依法報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。據(jù)了解，考慮到尚處于試點(diǎn)階段等因素，浦東新區(qū)行政審批局未經(jīng)歷上述法定程序。另外，因《“一業(yè)一證”規(guī)定》第14條規(guī)定浦東新區(qū)行政審批局不承擔(dān)行政復(fù)議和行政訴訟職責(zé)，第四個(gè)要件“能夠以自己的名義獨(dú)立行使行政權(quán)并承擔(dān)法律責(zé)任”也無法滿足。因此，就現(xiàn)階段來看，浦東新區(qū)行政審批局還不是組織法意義上的行政主體。既然它還不是法律意義上的行政主體，又如何推進(jìn)行業(yè)綜合許可工作呢？這是由于行政主導(dǎo)是現(xiàn)階段我國(guó)行政審批改革發(fā)展的主要?jiǎng)恿??！坝捎谡罅Χ掷m(xù)的倡導(dǎo)和支持，行政權(quán)的強(qiáng)制力事實(shí)上替代了法律強(qiáng)制力在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮作用”?！?3〕但從法治軌道上推進(jìn)改革試點(diǎn)的要求，抓緊完善相關(guān)組織法已迫在眉睫。

（二）建構(gòu)行業(yè)綜合許可模式之立法進(jìn)路

國(guó)務(wù)院《“一業(yè)一證”批復(fù)》明確提出，通過“一業(yè)一證”改革試點(diǎn)，走出一條照后減證和簡(jiǎn)化審批新路徑，建立行業(yè)綜合許可制度，為在全國(guó)范圍推廣積累一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。如果僅以形成一套行業(yè)綜合許可的操作流程，并有相應(yīng)的立法保障為判斷標(biāo)準(zhǔn)，浦東新區(qū)的試點(diǎn)實(shí)踐以及《“一業(yè)一證”規(guī)定》的出臺(tái)，似可宣稱行業(yè)綜合許可制度已初步建立。但是，行業(yè)綜合許可制度畢竟是一項(xiàng)未被行政許可法所涵蓋的全新制度，且缺乏相關(guān)行政組織法的支撐。在學(xué)理上，行業(yè)綜合許可尚不符合獨(dú)立行政行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，行政審批局也未滿足行政主體的條件，無論是從滿足改革本身合法性、正當(dāng)化的要求，還是為全國(guó)推進(jìn)“一業(yè)一證”改革筑牢法治之基，都亟需從行政行為法與行政組織法兩個(gè)維度提供立法支撐。當(dāng)然，如果我國(guó)行政程序法能早日啟動(dòng)制定，相關(guān)內(nèi)容也可以在該法中加以規(guī)范?！?4〕

《“一業(yè)一證”規(guī)定》作為浦東新區(qū)法規(guī)，雖可變通上位法的規(guī)定，但其適用范圍僅限于浦東新區(qū)，國(guó)內(nèi)其他地區(qū)若要試點(diǎn)“一業(yè)一證”改革，仍須通過制定變通上位法的立法才行。全國(guó)除了五個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)外，也僅有浦東新區(qū)法規(guī)享有變通上位法的權(quán)限，其他省市大范圍新獲變通立法權(quán)的可能性微乎其微，也就無法以變通上位法的方式進(jìn)行立法，為各地推行“一業(yè)一證”改革提供基本的法治保障。“一業(yè)一證”改革作為一項(xiàng)國(guó)務(wù)院支持和推行的重大審批改革措施，按照重大改革于法有據(jù)的要求，需對(duì)行政許可法與“一業(yè)一證”改革法治保障的關(guān)系作深入研判，明晰立法保障的途徑及制度設(shè)計(jì)，以確保改革在法治軌道上有序推進(jìn)。

1.完善行政許可法相關(guān)制度設(shè)計(jì)

毋庸諱言，法律的穩(wěn)定性與改革的變動(dòng)性之間天然存在著一種張力，行政審批改革領(lǐng)域自然也不例外。行政許可法第25條規(guī)定，“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)”。國(guó)務(wù)院《“一業(yè)一證”批復(fù)》明確，根據(jù)此條款同意上海市在浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點(diǎn)。根據(jù)第25條規(guī)定，是一個(gè)行政機(jī)關(guān)集中其他行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)，對(duì)照“一業(yè)一證”改革試點(diǎn)實(shí)際，存在多處不相符之處。第一，行政許可權(quán)并未真正集中。根據(jù)《“一業(yè)一證”規(guī)定》第4條第3款規(guī)定，浦東新區(qū)有關(guān)審批部門依據(jù)職權(quán)或者接受委托，具體負(fù)責(zé)有關(guān)行政許可的受理、審查、決定等工作。浦東新區(qū)行政審批局負(fù)責(zé)行業(yè)綜合許可證的具體辦理工作。也即實(shí)質(zhì)許可決定權(quán)繼續(xù)由原審批部門行使，浦東新區(qū)行政審批局只負(fù)責(zé)制作頒發(fā)行業(yè)綜合許可證。第二，浦東新區(qū)行政審批局尚不屬于行政機(jī)關(guān)。由于未經(jīng)組織法規(guī)定的法定程序，浦東新區(qū)行政審批局性質(zhì)上還不是行政機(jī)關(guān)。如嚴(yán)格按照文義解釋，該局不是實(shí)施第25條規(guī)定的適法主體。第三，無法集中國(guó)家部委的許可權(quán)。第25條中的“有關(guān)行政機(jī)關(guān)”

應(yīng)為省級(jí)及以下政府下屬的行政機(jī)關(guān)，而一個(gè)行業(yè)中有些許可權(quán)隸屬國(guó)家部委，并不能由此轉(zhuǎn)移許可權(quán)?！?5〕為此，《“一業(yè)一證”批復(fù)》將國(guó)務(wù)院部門承擔(dān)的25項(xiàng)行政許可事項(xiàng)委托浦東新區(qū)承擔(dān)受理和發(fā)證工作。但依據(jù)行政許可法第24條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，即行政許可委托還需要通過制定或者修改相關(guān)法規(guī)、規(guī)章加以明確。另外，行政許可法第24條第3款規(guī)定，“受委托行政機(jī)關(guān)在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政許可”，這樣，“行業(yè)綜合許可證”上除浦東新區(qū)行政審批局簽章外，還應(yīng)當(dāng)加蓋相關(guān)國(guó)務(wù)院部門的印章，但這與實(shí)行“一業(yè)一證”改革試點(diǎn)“一枚印章管準(zhǔn)入”的目標(biāo)相抵觸。從立法目的來看，行政許可法第25條設(shè)置“一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)”，旨在解決部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不清、多頭管理的問題。〔46〕制度設(shè)計(jì)的主要目標(biāo)和內(nèi)容是指在一級(jí)政府層面，行政許可權(quán)在各類行政機(jī)關(guān)之間的橫向調(diào)整以及相對(duì)集中?！?7〕但是，“一業(yè)一證”改革試點(diǎn)中涉及的各項(xiàng)許可屬于不同層級(jí)、不同領(lǐng)域的許可，且并不存在職能交叉等問題。綜上所述，無論從立法目的來看，還是具體內(nèi)容規(guī)定，行政許可法第25條規(guī)定并不能給“一業(yè)一證”改革提供充分的法律依據(jù)。

另外，全國(guó)推廣“一業(yè)一證”改革也缺乏明確的法律依據(jù)。國(guó)務(wù)院《“一業(yè)一證”批復(fù)》明確指出，浦東新區(qū)“一業(yè)一證”改革要走出一條照后減證和簡(jiǎn)化審批新路徑，為在全國(guó)范圍推廣積累一批可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。中共中央、國(guó)務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》也明確要求積極推進(jìn)“一業(yè)一證”改革，探索實(shí)現(xiàn)“一證準(zhǔn)營(yíng)”、跨地互認(rèn)通用。事實(shí)上，從省級(jí)政府到地方市場(chǎng)監(jiān)管局，以及部分國(guó)家部委已開始推進(jìn)“一業(yè)一證”改革。比如，2020年9月，《溫州市藥品零售行業(yè)“一業(yè)一證”實(shí)施辦法》施行，在藥品零售行業(yè)頒發(fā)行業(yè)綜合許可證。山東省發(fā)布文件，明確自2021年1月起在全省全面實(shí)施“一業(yè)一證”改革?！?8〕國(guó)家相關(guān)部委也在推行“一業(yè)一證”改革試點(diǎn)?！?9〕

行業(yè)綜合許可制度并非原有單項(xiàng)許可的并聯(lián)、串聯(lián)改革，或者將其視作一種優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的權(quán)宜之計(jì)，而是完全打破現(xiàn)有許可格局、改變相關(guān)條線許可法律規(guī)定的革命性再造，未來或許能提供一整套在規(guī)范體系上重構(gòu)行政許可法許可制度的嶄新框架。章志遠(yuǎn)教授認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)行政許可法的修改工作，總結(jié)行政許可實(shí)踐中的有益經(jīng)驗(yàn)，將相對(duì)集中行政許可制度吸納進(jìn)行政法典中的行政活動(dòng)法編?！?0〕

在行政許可法第25條規(guī)定以及《“一業(yè)一證”規(guī)定》不能提供充分的法治保障的情形下，亟需在行政許可法中明確其相應(yīng)的法律地位，并配套相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)與保障該項(xiàng)創(chuàng)新制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)。誠(chéng)如學(xué)者所言，在涉及審批改革與行政許可法關(guān)系的問題上，應(yīng)以符合形式法治的方式推進(jìn)實(shí)質(zhì)法治，逐步推進(jìn)行政審批制度改革?！?1〕

第一，明確行業(yè)綜合許可制度，并規(guī)定統(tǒng)一有效期制度。如此方可有效緩解行業(yè)綜合許可制度在制度創(chuàng)新與合法性之間的張力?！丁耙粯I(yè)一證”規(guī)定》第11條規(guī)定，浦東新區(qū)建立深化“一業(yè)一證”改革長(zhǎng)效機(jī)制，開展行業(yè)綜合許可單軌制改革探索。所謂單軌制改革，簡(jiǎn)而言之，即只頒發(fā)一本行業(yè)綜合許可證，不再頒發(fā)單項(xiàng)許可證。目前實(shí)際操作中，如當(dāng)事人提出要求，行政機(jī)關(guān)依法須另行頒發(fā)單項(xiàng)許可證。單軌制與統(tǒng)一有效期制度相結(jié)合，將實(shí)現(xiàn)一個(gè)行業(yè)只有一本許可證，也即真正意義上的行業(yè)綜合許可制度。該制度創(chuàng)新變通了相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章中發(fā)放許可證書、許可證有效期等方面的規(guī)定，即與現(xiàn)行法律法規(guī)中一項(xiàng)許可發(fā)放一本許可證、單獨(dú)規(guī)定有效期的做法不一致，亟需通過修訂行政許可法提供立法支撐。

行政許可法自2004年7月實(shí)施以來，除2019年為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境對(duì)個(gè)別條款作了修正外，18年來未作過較大幅度的修改。時(shí)至今日，國(guó)務(wù)院通過發(fā)布批復(fù)決定等方式，充分認(rèn)可“一業(yè)一證”改革的做法，且行政許可法的相關(guān)規(guī)定確實(shí)對(duì)審批改革深入推進(jìn)構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)制約。為此，建議在行政許可法第39條增加一款，作為第2款，即：“申請(qǐng)人辦理一個(gè)行業(yè)多項(xiàng)行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)實(shí)際情況，決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一受理行政許可申請(qǐng)，并會(huì)同各相關(guān)行政機(jī)關(guān)辦理。各相關(guān)行政機(jī)關(guān)決定實(shí)施許可的，由該行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一登載各項(xiàng)行政許可事項(xiàng)，并加蓋所涉行業(yè)綜合行政許可印章。綜合許可證實(shí)施統(tǒng)一的有效期制度。綜合許可證載明的單項(xiàng)許可變更或者失效的，應(yīng)當(dāng)同步調(diào)整該行業(yè)綜合許可證的相應(yīng)信息?！?/p>

第二，修訂完善集中行政許可權(quán)條款?！耙粯I(yè)一證”改革還有針對(duì)多頭審批發(fā)證的領(lǐng)域推進(jìn)“照后減證”的價(jià)值目標(biāo)，其中，將部分適宜合并審批的許可事項(xiàng)予以合并是一條重要的途徑。因此，繼續(xù)發(fā)揮集中行政許可權(quán)條款的作用，對(duì)于推進(jìn)“一業(yè)一證”改革仍然有意義。不過，針對(duì)“一業(yè)一證”改革的特殊情況，行政許可法第25條的規(guī)定需作相應(yīng)完善。根據(jù)行政許可法第25條之規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省級(jí)政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。按照體系解釋，此處“有關(guān)行政機(jī)關(guān)”只能是省級(jí)政府下屬的行政機(jī)關(guān)，并不包括國(guó)務(wù)院的相關(guān)部門。但“一業(yè)一證”改革是行業(yè)內(nèi)的各項(xiàng)許可縱向全面整合，目前就已涉及國(guó)務(wù)院部門負(fù)責(zé)實(shí)施的25項(xiàng)行政許可，現(xiàn)在只能采用委托實(shí)施的方式予以實(shí)現(xiàn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，相對(duì)集中行政許可應(yīng)包括橫向和縱向兩個(gè)維度的集中，可以包括不同層級(jí)政府間行政許可權(quán)的集中?！?2〕既然是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、各部門認(rèn)可的，建議明確此處的“行政機(jī)關(guān)”包含國(guó)務(wù)院部門。

2.完善行政組織法保障體系

根據(jù)上文分析，盡管《“一業(yè)一證”規(guī)定》作為地方性法規(guī)明確規(guī)定了“浦東新區(qū)行政審批局”這一主體，但它并非組織法意義上的行政主體。從而導(dǎo)致一個(gè)悖論，一方面浦東新區(qū)行政審批局以自身名義頒發(fā)行業(yè)綜合許可證，規(guī)定統(tǒng)一的許可有效期；另一方面，它又不能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，不能作為復(fù)議訴訟的主體。事實(shí)上，不解決“浦東新區(qū)行政審批局”的法律主體地位問題，作為“一業(yè)一證”改革發(fā)展方向的行業(yè)綜合許可單軌制根本無法推行。

回顧審批改革的歷史，審批主體的法律地位不明晰是一大痼疾，無論是行政審批服務(wù)中心還是行政審批局，雖然有關(guān)法律、文件明確規(guī)定了這一主體，但其法律地位卻是語焉不詳，模糊不清。以往，審批改革作為試點(diǎn)工作，各地政府偏重于追求審批改革的高效便民效果，而往往忽視法治化要求。同時(shí)，其深層次原因在于，我國(guó)行政組織法立法實(shí)踐與理論研究都較為薄弱?！?3〕有學(xué)者指出：“行政組織法是行政審批法治化的基底，可以說，沒有行政審批組織的法治化就沒有行政審批的法治化?！薄?4〕當(dāng)前，從法治軌道上推進(jìn)改革試點(diǎn)的要求出發(fā)，亟需完善組織法層面的立法保障。無論是地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法（以下簡(jiǎn)稱地方組織法），還是《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，“既沒有對(duì)不同層級(jí)、類型的機(jī)構(gòu)職能作出具體規(guī)定，也沒有對(duì)新型政府機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)預(yù)留空間”?！?5〕浦東新區(qū)等試點(diǎn)地區(qū)無法從現(xiàn)行行政組織法中找到將行政審批局設(shè)置為行政機(jī)關(guān)的法定依據(jù)。為了推進(jìn)“一業(yè)一證”改革向縱深發(fā)展，并為在全國(guó)推廣奠定組織法的基礎(chǔ)，有必要探討從國(guó)家和地方兩個(gè)層面完善相關(guān)行政組織法律。

第一，在地方組織法中明確機(jī)構(gòu)類型。當(dāng)前，地方組織法中，地方政府組織的內(nèi)容只有一章，粗線條地規(guī)定了“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府”和“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府”行使的職權(quán)。為了更加科學(xué)、全面規(guī)范設(shè)置地方各級(jí)政府的職能，有必要單獨(dú)制定地方各級(jí)人民政府組織法?！?6〕行政審批是地方政府承擔(dān)的重要行政職能，長(zhǎng)期以來以條線為主的行政審批格局已經(jīng)不能適應(yīng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需要，也“沒有及時(shí)反映政府職能向服務(wù)型轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)”?！?7〕2022年3月，全國(guó)人大修訂地方組織法時(shí)，將“優(yōu)化協(xié)同高效原則”新增為地方政府工作部門的設(shè)立原則，為設(shè)置行政審批局這類整合性審批機(jī)構(gòu)打開了通道。建議在制定地方各級(jí)人民政府組織法時(shí)，明確行政審批局這一行政機(jī)構(gòu)類型。同時(shí)，明確組織法定原則，“即特定范圍內(nèi)行政組織的設(shè)立權(quán)限設(shè)定必須在形式上通過法律、法規(guī)來進(jìn)行……若無法律、法規(guī)依據(jù)，則不得創(chuàng)設(shè)新的行政組織類型”?！?8〕堅(jiān)決杜絕地方政府隨意設(shè)立事業(yè)單位等組織從事行政審批之類的行政事務(wù)。為做好立法銜接，全國(guó)人大應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定授權(quán)條款，規(guī)定國(guó)務(wù)院、地方人大可以在哪些領(lǐng)域內(nèi)制定哪些組織規(guī)定。

第二，在地方政府工作部門組織條例中明確機(jī)構(gòu)職責(zé)。1988年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)立了“三定”方案的做法，直接影響了后續(xù)政府機(jī)構(gòu)改革乃至行政組織法治保障的路徑選擇，導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)的目標(biāo)及其管轄權(quán)限一般都缺乏明確法律規(guī)定。〔59〕地方政府機(jī)構(gòu)自然也不例外，《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》只對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置管理原則、程序作出規(guī)范，沒有對(duì)任何工作部門的職責(zé)、權(quán)限等作出具體規(guī)定，“致使地方政府機(jī)構(gòu)的存廢、變動(dòng)具有相當(dāng)大的隨意性，實(shí)際情況中難免出現(xiàn)不符合行政體制改革趨勢(shì)的機(jī)構(gòu)”?！?0〕為此，建議國(guó)務(wù)院制定《地方人民政府工作部門組織條例》，規(guī)定各級(jí)人民政府職能部門的組織類型，并對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行授權(quán)，以便為不同地方選擇適合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的組織類型提供組織法保障。有學(xué)者指出：“機(jī)構(gòu)類型化是行政組織法發(fā)展完善的前提，唯有從組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)、運(yùn)行方式、人員編制等方面完成類型化，才能科學(xué)、合理地對(duì)不同層級(jí)、不同類型的行政組織予以法治化?！薄?1〕為此，建議在《地方人民政府工作部門組織條例》中對(duì)行政審批局的組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)、運(yùn)行方式、人員編制等作出原則性的安排，既可為下位組織法預(yù)留立法空間，也可確保審批組織能適應(yīng)不斷發(fā)展變化的復(fù)雜局面?！?2〕

余 ?論

“一業(yè)一證”改革是浦東新區(qū)深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的一項(xiàng)重大改革舉措，是繼行政審批服務(wù)中心模式、行政審批局模式之后，肩負(fù)探索構(gòu)建新型相對(duì)行政模式的重要使命。沈巋教授曾稱：“當(dāng)中央立法對(duì)審批事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定之后，有著成熟市場(chǎng)、社會(huì)機(jī)制或者政府事后管理能力提高較快的地方，在審批改革事項(xiàng)方面就會(huì)遭遇中央立法的障礙?！薄?3〕誠(chéng)如斯言，該項(xiàng)改革即與行政許可法相關(guān)規(guī)定存在一定程度的不一致，在組織法上找不到相應(yīng)依據(jù)。長(zhǎng)期以來，學(xué)界關(guān)于行政審批的研究主要集中于行政審批的實(shí)施機(jī)制建設(shè)、替代性制度建設(shè)、行政內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)等如何實(shí)施行政許可法的范疇，〔64〕甚少對(duì)立法本身的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行反思。投射到立法實(shí)務(wù)方面，就是行政許可法實(shí)施15年后的唯一一次修正，只簡(jiǎn)單增設(shè)了非歧視原則等三個(gè)條款。習(xí)近平總書記指出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)，要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。進(jìn)入新發(fā)展階段，我們需要更好地發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的作用，修訂完善行政許可法的相關(guān)規(guī)定，構(gòu)建保障行政審批局正常行使職能的行政組織法體系，積極建構(gòu)新型相對(duì)集中行政許可權(quán)模式，為我國(guó)行政許可改革走出一條新路。

Abstract： The "One Industry， One License" reform in Pudong New Area is an innovative measure to promote the reform of simplified administration， streamlined procedures and optimized services and business environment. Apart from its general licensing model， Pudong now proposes a third model， i.e. relatively centralized administrative licensing， in which the "One Industry， One License" is a legitimate exploration for better institutional advantages. In addition， it is also sub- ject to theoretical clarifications on the ambiguously legal nature of centralized licensing， lack of basis from the Administrative Licensing Law and the deficiency of guarantee of organization laws. Therefore， relevant institutional design of the Administrative Licensing Law and the guarantee system of administrative organization laws should be laid out to provide legal protection and lay the legal foundation for promoting the nationwide centralized licensing system.

Key words："One Industry， One License" reform; law-making on authorization; administra- tive approval bureau; administrative organization; Administrative Licensing Law; relatively cen- tralized administrative licensing model