湯非平

摘?要：2015年新《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱新《預(yù)算法》）的實施，首次將財政信息公開寫進法律，進一步提升了政府預(yù)算的公開透明，加強了地方政府債務(wù)的信息公開，究竟對地方債務(wù)產(chǎn)生何種影響，能否有效提高債務(wù)績效？本文利用2012—2016年（除西藏外）30個省級面板數(shù)據(jù)作為觀測樣本，運用雙重差分模型考察在財政透明度不同的地區(qū)，新《預(yù)算法》的實施對地方政府債務(wù)績效的影響，并探究其作用機制，進一步分析異質(zhì)性因素對政策實施效果產(chǎn)生的差異。實證結(jié)果顯示：相比于財政透明度較高的地區(qū)，新《預(yù)算法》的實施有效提高了低財政透明度地區(qū)的債務(wù)績效;新《預(yù)算法》的實施加強了低財政透明度地區(qū)的人大預(yù)算監(jiān)督，進而提高其債務(wù)績效;在新《預(yù)算法》實施的政策背景下，政府間競爭提高了低財政透明度地區(qū)的債務(wù)績效。

關(guān)鍵詞：財政透明度;債務(wù)績效;新《預(yù)算法》

一、前言

地方政府債務(wù)問題在我國受到廣泛關(guān)注，地方債務(wù)彌補了財政資金缺口，促進了經(jīng)濟增長。但過大的債務(wù)規(guī)模易導(dǎo)致地方債務(wù)違約行為的發(fā)生，引發(fā)地方的債務(wù)違約風險，影響地方政府的財政安全，甚至威脅經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性。我國地方債務(wù)違約行為的發(fā)生，不僅是由于過大的債務(wù)規(guī)模，還可能是因為債務(wù)資金使用績效的低下。因此，提高地方政府的債務(wù)績效，將債務(wù)控制在合理的范圍，減少地方債務(wù)違約行為的發(fā)生，降低債務(wù)風險乃至財政風險具有深刻的現(xiàn)實意義。2015年1月1日實施的新《預(yù)算法》首次將財政信息公開寫進法律，以立法的形式保障財政信息公開，規(guī)定“四本賬”信息都要向公眾公開，并明確提出細化預(yù)算編制，本級一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算等支出，按其功能分類應(yīng)當編列到項，各級人大常務(wù)委員會應(yīng)重點審查經(jīng)批準舉借債務(wù)的使用等情況。以上明確規(guī)定包括地方債務(wù)在內(nèi)的政府全部收支都應(yīng)納入預(yù)算，接受人大監(jiān)督。新《預(yù)算法》的實施普遍提高了地方的信息透明度，且低財政透明度地區(qū)提升幅度更大，加強預(yù)算約束，因此新《預(yù)算法》的實施能否有效提高低財政透明度地區(qū)債務(wù)績效是本文需要檢驗的問題。

二、文獻綜述

國內(nèi)文獻主要從測度方法、成因與影響、對策幾方面對地方政府債務(wù)績效展開研究。

關(guān)于地方政府債務(wù)績效的測度方法方面：郭月梅和胡智煜考慮了環(huán)境變量的影響，利用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析與Malmquist指數(shù)這兩種方法，對我國地方政府債務(wù)支出效率進行測度。金榮學和毛瓊枝運用主成分分析法選取指標，再運用DEA模型測算地方政府的債務(wù)績效。金榮學和徐文蕓依據(jù)CRITIC法對指標賦權(quán)，再考慮項目產(chǎn)出效果的滯后性，采用“投入—產(chǎn)出”分析法測度各地方政府的債務(wù)支出效率。胡穗和吳文值以人均政府債務(wù)余額作為投入變量，選取直接和間接產(chǎn)出變量，通過兩階段DEA模型評價地方政府的債務(wù)績效。王鋒等利用零和收益DEA模型（ZSG-DEA）對我國2013年省級政府債務(wù)績效進行測算。張子榮使用一階段包絡(luò)數(shù)據(jù)分析模型，測算我國2012—2018年地方政府債務(wù)使用績效。

關(guān)于地方政府債務(wù)績效的成因與影響方面：洪源等指出，隨著債務(wù)規(guī)模的擴大，稅收競爭和支出競爭都不利于地方政府債務(wù)績效的提高，且地方政府的債務(wù)績效有正向的空間溢出效應(yīng)。李一花等認為財政競爭激烈，地方政府為了吸引外部流動性生產(chǎn)要素，同時防止本轄區(qū)內(nèi)流動性資源的流失，傾向降低稅收努力程度，此時地方面臨的財政壓力擴大，促使其增加債務(wù)融資，而對債務(wù)支出效率的關(guān)注減少;隨著縱向財政缺口的擴大，財政競爭對債務(wù)績效的負向影響更加顯著。吳粵等構(gòu)建了一個包括家庭、中央銀行、財政部門以及廠商四個主體的DSGE模型，推導(dǎo)出債務(wù)支出效率與債務(wù)風險負相關(guān)，隨后通過廣義矩估計方法得出地方政府債務(wù)支出效率與債務(wù)風險顯著負相關(guān)。賈聰聰認為地方政府債務(wù)績效的提高可以強化地方的償債能力，降低債務(wù)風險。

中國證券期貨2022年6月

第2期財政透明度提高對地方政府債務(wù)績效的影響研究

關(guān)于地方政府債務(wù)績效的對策方面：李一花等認為全國人大預(yù)算監(jiān)督的加強有利于提高債務(wù)績效;全國人大預(yù)算監(jiān)督對地方政府債務(wù)績效的影響伴隨財政縱向缺口的擴大而呈現(xiàn)非線性特征;利用面板分位數(shù)模型發(fā)現(xiàn)當債務(wù)績效處于適中水平時，全國人大預(yù)算監(jiān)督對債務(wù)績效的影響更加顯著。

綜上，目前對于測度地方政府債務(wù)績效的研究成果頗豐，債務(wù)績效的影響研究大多落實到債務(wù)風險，認為其與債務(wù)風險負相關(guān)，少量文獻從政府競爭視角分析債務(wù)績效，對解決地方政府債務(wù)績效較低的問題也缺乏系統(tǒng)性考量，因此本文從新《預(yù)算法》實施的背景下分析財政透明度的提高對地方政府債務(wù)績效的影響，再從該政策背景下分析政府間競爭對債務(wù)績效的影響。具體研究如下：一是考察相對于財政透明度較高地區(qū)，新《預(yù)算法》實施對低財政透明度地區(qū)債務(wù)績效的影響。二是分析新《預(yù)算法》的實施對低財政透明度地區(qū)全國人大預(yù)算監(jiān)督的影響，進而對債務(wù)績效的影響。三是考慮在新《預(yù)算法》實施的政策背景下，政府間競爭對低財政透明度地區(qū)債務(wù)績效的影響。

三、理論分析

財政透明度越低，公民收集財政信息的成本越高，對政府行為的監(jiān)督動力越低，社會公眾對政府的約束機制難以有效發(fā)揮作用，在“經(jīng)濟增長”和“官員晉升”的激勵下，地方政府傾向于運用債務(wù)資金增加生產(chǎn)建設(shè)性支出，而對公眾最為關(guān)注的民生領(lǐng)域缺乏增加支出的積極性，一定程度上降低了債務(wù)資金的使用效率。財政透明度的提升可以有效降低公眾與政府之間的信息不對稱程度，保障社會公眾的監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)公眾對政府權(quán)力的監(jiān)督，社會公眾通過對債務(wù)資金使用情況的監(jiān)督，規(guī)范債務(wù)資金的支出行為，提高政府債務(wù)資金的使用效率;信息透明化加強了審計監(jiān)督，提高了審計效率，便于政府審計獲取相關(guān)債務(wù)的信息，如地方政府債務(wù)支出方向、規(guī)模、項目收益等，對地方的受托經(jīng)濟責任履行情況做出相應(yīng)評價，根據(jù)評價結(jié)果對未有效承擔經(jīng)濟受托責任的地方政府追究相關(guān)責任人的行政責任。審查與評價、處理與問責形成一個閉環(huán)監(jiān)督系統(tǒng)，有效規(guī)范政府對債務(wù)資金的使用，促使政府債務(wù)支出符合社會公眾利益，提高債務(wù)資金支出效率。

2015年1月1日實施的新《預(yù)算法》首次將財政信息公開寫進法律，以立法的形式保障財政信息公開，規(guī)定“四本賬”信息都要向公眾公開，其中包括公開地方政府債務(wù)信息、債務(wù)規(guī)模、期限結(jié)構(gòu)、項目支出方案、項目收益等，加強地方政府債務(wù)信息化建設(shè)，提高債務(wù)透明度，強化對地方政府債務(wù)的管理。新《預(yù)算法》規(guī)定了債務(wù)資金的用途并對其進行編制，一般、專項債務(wù)資金都用于公益性資本支出，其支出分別在一般公共、政府性基金預(yù)算支出合計線上體現(xiàn)，根據(jù)相關(guān)用途列入預(yù)算科目，實現(xiàn)債務(wù)支出管理的規(guī)范化。新《預(yù)算法》明確指出各級人大常務(wù)委員會和人民代表大會應(yīng)對批準舉借債務(wù)的使用情況進行重點審查。實施條例中也提出，財政部門應(yīng)監(jiān)督債務(wù)資金的使用情況，人大常務(wù)委員會審查重點支出的績效情況，各級政府開展績效評價。根據(jù)債務(wù)資金建設(shè)項目的具體情況，審查該項目的社會、經(jīng)濟效益，開展債務(wù)績效評價工作，提升建設(shè)項目效益，提高債務(wù)資金支出效率。新《預(yù)算法》明確指出對違反地方政府債務(wù)管理的主管人員給予撤職、開除的處分。明確處罰力度，促使政府在債務(wù)管理方面嚴格遵守法規(guī)，按照規(guī)定披露債務(wù)信息，規(guī)范資金用途，開展績效評價工作，提高債務(wù)績效。

對于財政透明度原本較高的地區(qū)，財政信息公開狀況一直較為良好，在新《預(yù)算法》出臺之后，其公開財政信息的力度提高相對有限，而對于財政透明度原先較低的地區(qū)，由于之前財政信息公開較少，預(yù)算約束較弱，財政信息公開的提升空間更大，在新《預(yù)算法》政策壓力下財政信息公開幅度更大，財政透明度得到提升，預(yù)算約束加強;財政透明度較低的地區(qū)，債務(wù)資金管理不規(guī)范，資金使用效率偏低，新《預(yù)算法》的實施強化了低財政透明度地區(qū)的預(yù)算約束，加強了債務(wù)資金的管理，顯著提高其債務(wù)績效。

①?溫來成和馬昀利用2015年新《預(yù)算法》實施前一年全國各省的財政透明度中位數(shù)作為分組標準，財政透明度小于中位數(shù)的省份為低財政透明度組，財政透明度大于中位數(shù)的省份為高財政透明度組。

②?人均城市道路面積（平方米/人）、人均建成區(qū)面積（平方千米/萬人）、城市人均日污水處理能力（萬平方米/萬人）、人均城市道路照明燈數(shù)（千盞/萬人）、人均綠地面積（平方米/人）、人均醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)（張/萬人）、義務(wù)教育在校生數(shù)（人）。

理論假說：相對于高財政透明度地區(qū)，新《預(yù)算法》的實施能夠顯著提高低財政透明度地區(qū)的債務(wù)績效。

四、模型設(shè)定和數(shù)據(jù)說明

（一）模型構(gòu)建

本文利用雙重差分法，考察相對于財政透明度較高的地區(qū)，新《預(yù)算法》實施對低財政透明度地區(qū)債務(wù)績效的影響，計量模型如下所示：

其中，被解釋變量be代表地方政府債務(wù)績效，參照溫來成和馬昀分組做法，確定實驗組和對照組，低財政透明度地區(qū)是實驗組，treat=1;高財政透明度省份為對照組（處理組），treat=0①。2015年及以后的年份post取值為1，2015年之前的年份post取值為0?？刂谱兞縡de代表財政支出分權(quán)，cd為財政壓力，fdi是對外開放程度，density為人口密度，self為財政自給率，tr為轉(zhuǎn)移支付。

（二）變量說明與數(shù)據(jù)來源

1被解釋變量

地方政府債務(wù)績效（be），本文運用DEAP?21軟件對債務(wù)績效進行測算，由于規(guī)模報酬不變不符合現(xiàn)實情況，且債務(wù)績效衡量的是一定產(chǎn)出下必要的債務(wù)投入，因此本文選擇投入導(dǎo)向BCC模型。在測算地方政府債務(wù)績效的過程中，最為關(guān)鍵的是確定地方債務(wù)的投入變量和產(chǎn)出變量，本文的投入指標為人均政府性債務(wù)余額，數(shù)據(jù)來源于Wind資訊、各省審計報告和地方政府債務(wù)信息平臺。由于政府債務(wù)資金一般用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目，因此選擇如下產(chǎn)出指標②，數(shù)據(jù)來源于EPS數(shù)據(jù)庫。

2解釋變量

財政透明度（trans）指標（這個指標是筆者用來分成實驗組和對照組的，所以沒有進行描述性統(tǒng)計分析）采用上海財經(jīng)大學公布的《中國財政透明度報告》中省級財政透明度指數(shù)，由于《中國財政透明度報告》2013年之前公布的財政透明度數(shù)據(jù)滯后三期，2012年之后公布的數(shù)據(jù)滯后兩期，因此缺失2010年省級財政透明度的數(shù)據(jù)，本文采用插值法補充，最后選擇的樣本數(shù)據(jù)為2012年至2016年。

控制變量（控制變量為后文提到的變量）的計算公式如表1所示，描述統(tǒng)計性分析見表2，數(shù)據(jù)均來源于《中國統(tǒng)計年鑒》和EPS數(shù)據(jù)庫。

五、實證分析

（一）基準回歸結(jié)果分析

如表3所示，第一列沒有加入控制變量，treat*post的系數(shù)為00664，在5%水平下顯著。第二列考慮了控制變量對政府債務(wù)績效的影響，treat*post的系數(shù)為00690，在5%的水平下顯著，結(jié)果都顯示新《預(yù)算法》的實施提高了低財政透明度地區(qū)的債務(wù)績效（理論假說成立）。

（二）識別假定檢驗

1平行趨勢檢驗

雙重差分法要求在政策實施之前，實驗組和對照組的債務(wù)績效維持基本平行的時間趨勢。如表4所示，第二列相對于第一列考慮了控制變量對債務(wù)績效的影響，其結(jié)果均顯示在新《預(yù)算法》出臺之前系數(shù)估計值不顯著，實驗組和對照組債務(wù)績效的差異沒有發(fā)生顯著變化，滿足事前平行趨勢這一條件，更進一步地，考慮到各省份在新《預(yù)算法》實施之后，政策的落實存在一個漸進過程，新《預(yù)算法》的實施對低財政透明度地區(qū)債務(wù)績效的影響會隨著時間變化顯現(xiàn)差異。第一列和第二列均顯示政策實施后一年的系數(shù)估計值大于政策實施當年的系數(shù)值，且顯著為正，表明隨著新《預(yù)算法》的推進，對低財政透明度地區(qū)債務(wù)績效的正向效應(yīng)持續(xù)提高。

2安慰劑檢驗

盡管前文考慮了控制變量對債務(wù)績效的影響，但本文難以將影響債務(wù)績效的因素全部控制，如果這些無法控制的因素與本文所要考察新《預(yù)算法》的實施存在重疊，會影響本文估計結(jié)果的穩(wěn)健性，因此為了證明低財政透明度地區(qū)債務(wù)績效的提高不是由其他非觀測因素造成的，下面對樣本數(shù)據(jù)進行安慰劑檢驗予以驗證。假設(shè)新《預(yù)算法》的實施分別在2014年、2013年發(fā)生，若treat*post系數(shù)依然顯著，則說明2015年不頒布新《預(yù)算法》，低財政透明度地區(qū)債務(wù)績效依然會提高;若不顯著則說明2015年實施的新《預(yù)算法》確實能夠提高低財政透明度地區(qū)的債務(wù)績效。實證結(jié)果如表5所示，第二列和第四列相對于第一列和第三列，考慮了控制變量的影響，因此對第二列和第四列的結(jié)果進行分析。第二列和第四列分別以2014年、2013年為政策實施時間的結(jié)果，treat*post系數(shù)均不顯著，說明低財政透明度地區(qū)債務(wù)績效的提高，確實是由2015年新《預(yù)算法》的實施所導(dǎo)致。

3穩(wěn)健性檢驗

本文通過更換債務(wù)績效度量方式進行穩(wěn)健性檢驗。鑒于地方政府債務(wù)績效的核心是債務(wù)資金投入產(chǎn)出的對比關(guān)系，債務(wù)績效的度量方法借鑒洪源等設(shè)定本地區(qū)地方政府債務(wù)資金使用的最終產(chǎn)出為本地區(qū)GDP，采用人均GDP與債務(wù)增速的比值表示。如表6第二列所示，考慮了控制變量對債務(wù)績效的影響，did系數(shù)為4936，在1%的水平下顯著，再次印證了新《預(yù)算法》的實施提高了低財政透明度地區(qū)的債務(wù)績效，基準回歸結(jié)果具有較高的可靠性。

（三）機制分析和異質(zhì)性檢驗

1機制分析

如前文所述，新《預(yù)算法》的實施通過加強低財政透明度地區(qū)的全國人大預(yù)算監(jiān)督，提高其債務(wù)績效，本文將采用兩步回歸法（Zhao等，2010）對這一影響路徑進行深入分析。全國人大預(yù)算監(jiān)督指標本文借鑒李一花等選取其他支出決算數(shù)與一般公共預(yù)算支出的比重表示。①

如表7第二列所示did的系數(shù)值為00616，新《預(yù)算法》的實施能夠提高低財政透明度地區(qū)債務(wù)績效這一直接作用渠道（理論假說再次得到驗證）。第一列did系數(shù)估計值-000655，在5%的水平下顯著，說明新《預(yù)算法》的實施能夠顯著加強低財政透明度地區(qū)的全國人大預(yù)算監(jiān)督，第二列顯示全國人大預(yù)算監(jiān)督對債務(wù)績效的影響系數(shù)為-1983，在10%的水平下顯著，說明加強全國人大預(yù)算監(jiān)督提高了債務(wù)績效，具體表現(xiàn)為新《預(yù)算法》的實施通過加強低財政透明度地區(qū)全國人大預(yù)算監(jiān)督進而提高債務(wù)績效，這一間接效應(yīng)值約為0013[-000655*（-1983）]。

2異質(zhì)性檢驗

由于各地區(qū)在資源稟賦等方面存在差異，新《預(yù)算法》的實施對低財政透明度地區(qū)債務(wù)績效的影響可能會隨省級差異而有所不同，接下來從地方政府間競爭程度考察政策實施對低財政透明度地區(qū)債務(wù)績效的異質(zhì)性影響。本文通過借鑒張國建等的方法，考察政策是否存在異質(zhì)性差異，構(gòu)建模型如下：

其中，compete為政府間的競爭變量，本文政府間競爭變量采用地區(qū)稅收收入占地區(qū)GDP的比重與樣本地區(qū)稅收收入的總和占GDP的比重占比表示，該值越大代表政府間競爭程度越低。

如表8所示，第一列did*compete的系數(shù)為-0264，在10%的水平下顯著，第二列考慮了控制變量的影響，did*compete的系數(shù)為-0278，在10%的水平下顯著，說明在新《預(yù)算法》的實施背景下，政府間競爭程度的提升有利于促進低財政透明度地區(qū)債務(wù)績效的提高，這可能是因為在新《預(yù)算法》對地方政府債務(wù)進行限額管理的背景下，地方為吸引外部流動性生產(chǎn)要素，同時防止本轄區(qū)內(nèi)流動性資源的流失，激勵其提高債務(wù)資金的使用效率，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進經(jīng)濟增長。

六、結(jié)論和建議

本文以2015年新《預(yù)算法》的實施這一事件做為擬自然實驗，采用雙重差分、中介效應(yīng)模型研究該政策對地方政府債務(wù)績效的影響及作用機制。研究結(jié)果表明：①政策的實施有效提高了低財政透明度地區(qū)的債務(wù)績效。②新《預(yù)算法》的實施通過加強低財政透明度地區(qū)的人大預(yù)算監(jiān)督有效提高其債務(wù)績效。③在新《預(yù)算法》實施的背景下，政府競爭程度的強化有效提高了低財政透明度地區(qū)的債務(wù)績效。

基于此，筆者提出政策建議如下。

（1）深入貫徹落實新《預(yù)算法》對財政信息公開的要求，解決預(yù)算的信息不對稱問題，細化預(yù)算科目，具體到類、款、項，量化預(yù)算執(zhí)行以及審計信息，提高信息公開的質(zhì)量，扎實推進“四本賬”的編制和信息公開，提高財政透明度，加強社會公眾監(jiān)督，規(guī)范政府行為。

（2）細化績效管理，從預(yù)算的編制、審批、決算等環(huán)節(jié)細化地方政府債務(wù)支出效率管理，以法的形式對細化且明晰的規(guī)則予以規(guī)定，如明確設(shè)定債務(wù)支出效率目標的客觀標準，因為在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，支出部門可能會主觀設(shè)定較低的績效目標值，滿足自身利益，最終造成預(yù)算資金使用效率大打折扣。

（3）落實“問責—追責”的債務(wù)績效預(yù)算，若支出部門的債務(wù)資金使用效率嚴重偏離績效目標，對相關(guān)負責人員依法追究行政責任，以避免支出部門短期逐利行為。同時強化激勵機制，將債務(wù)績效評價結(jié)果，逐步納入政績考核的范圍，使地方政府有足夠的激勵主動地提高債務(wù)支出項目績效水平，提高債務(wù)資金的使用效率。

（4）注重區(qū)域差異，由于資源稟賦不同，各地區(qū)預(yù)算公開的情況也不相同，進而對地方政府債務(wù)管理的約束力不一致，因此各地區(qū)應(yīng)結(jié)合自身條件，取長補短，不斷規(guī)范和完善預(yù)算執(zhí)行約束機制，提高預(yù)算的公開透明化，同時界定不同地區(qū)債務(wù)管理的特征，債務(wù)績效低的地區(qū)向債務(wù)資金使用效率較高的地區(qū)進行借鑒，尋找其債務(wù)管理需加強的側(cè)重點，以最優(yōu)路徑提高其債務(wù)使用績效。

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A?study?on?the?impact?of?fiscal?transparency?on?the?efficiency??of?local?government?debt?expenditure

——A?Policy?test?based?on?the?new?Budget?Law

TANG?Feiping

Abstract：The?implementation?of?the?new?Budget?Law?in?2015，for?the?first?time，has?written?into?the?law?the?disclosure?of?financial?information，further?enhanced?the?openness?and?transparency?of?government?budgets，strengthened?the?disclosure?of?information?on?local?government?debts，and?exactly?what?kind?of?impact?on?local?debts，can?debt?performance?be?improved?effectively？Using?30?provincial-level?panel?data?from?2012?to?2016，except?for?Tibet，this?paper?examines?the?impact?of?the?implementation?of?the?new?Budget?Law?on?the?debt?performance?of?local?governments?in?regions?with?different?fiscal?transparency?using?a?double-difference?model，and?explore?the?mechanism?of?its?role，further?analysis?of?heterogeneous?factors?on?the?implementation?of?policy?differencesThe?results?show?that：compared?with?the?regions?with?high?fiscal?transparency，the?implementation?of?the?new“Budget?Law”effectively?improves?the?debt?performance?of?the?regions?with?low?fiscal?transparency;The?implementation?of?the?new?Budget?Law?has?strengthened?the?budget?supervision?of?peoples?congresses?in?regions?with?low?financial?transparency，thereby?improving?their?debt?performance，intergovernmental?Competition?improves?debt?performance?in?regions?with?low?fiscal?transparency

Key?words：Financial?Transparency;Debt?Performance;new?Budget?Law