對“大城市病”要有新認識

黃勇

對“大城市病”要有新認識

所謂“大城市病”，是指在大城市里出現(xiàn)的人口膨脹、交通擁擠、住房困難、環(huán)境惡化、資源緊張、物價過高等“癥狀”。以前受歷史條件的限制，無論國別，凡是大城市都會得病，似乎是“不治之癥”。對此，在全球學術界、城市規(guī)劃界基本形成共識，甚至于對各國城市政策的制定產(chǎn)生了很大的影響。于是有日本國土整治規(guī)劃，從“一全綜”到“四全綜”，一直都在強調人口的分散化。中國也同樣，過去很長一個時期，對大城市尤其是特大城市，實行的是嚴格控制人口規(guī)模的政策。

可效果如何呢？現(xiàn)實情形是大城市人口規(guī)模仍在不斷擴大。全球人口500-1000萬人的特大城市從1950年的7個增加到2018年的21個;人口1000萬人以上的超大城市，從1950年的1個，增加到2018年的30個。人口增長最為迅猛的時期是1994年至2018年，大多數(shù)500萬以上的特大和超大城市人口都將近翻了一番。我國北京、上海等城市也是人口規(guī)模越控越大。

這一趨勢引起有識之士的反思。近些年不贊成控制大城市規(guī)模的專家也越來越多，復旦大學陸銘教授專門著有《大國大城》一書，系統(tǒng)闡述了他的主張。我國決策層的看法也在發(fā)生改變，比如要求除個別超大城市外，全面放開放寬城市戶籍就是佐證。

相較于大城市的吸引力，所謂的“大城市病”是被人們相對忽略的，我們不能因為大城市容易生病，而再次關上城市之門。這肯定是不符合以人民為中心的思想的。鑒此，我認為工作中要高度重視大城市由于基礎設施和公共服務配套建設滯后于人口快速增長而產(chǎn)生的各種問題，但應慎言“大城市病”。

建議慎言“大城市病”的理由還在于，隨著人類認知能力、規(guī)劃水平和技術手段的提高，過去容易在大城市中產(chǎn)生的各種“病灶”，現(xiàn)在看來并非“不治之癥”。就拿交通擁堵狀況來說，國際大都市東京就已經(jīng)基本解決了，上海情況也要好于不少人口規(guī)模小于它的城市。既然大城市中產(chǎn)生的各種問題都是可以解決的，并非其特有，中小城市處理不好也會染病，那就有什么問題解決什么問題，以對大城市給出更加肯定、更加積極的信號。

治理“大城市病”應從大系統(tǒng)著眼、小切口入手

為什么要從大系統(tǒng)著眼？因為城市是個復雜系統(tǒng)，相互交織、互為關聯(lián)。就拿交通擁堵的成因來說，從城市布局角度看，既與城市空間結構形態(tài)有關，也與職住布局結構有關，還與街區(qū)道路分布結構有關;從交通運行角度看，既與公共交通占比尤其是大容量軌道交通密度密切相關，也與交通管理水平密切相關。換言之，貫穿于城市規(guī)劃、建設、管理全過程，其他城市問題也大體如此。所以不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，需要系統(tǒng)施治。

從大系統(tǒng)中找到各種病灶后，需要小切口精準施治。千萬不可層層都浮在表面，層層做完規(guī)劃方案就束之高閣。小切口治理的責任主體是城市政府，務必真正擔起責任。我認為，當前大城市需要解決的突出問題，用形象化的語言來表述可以概括為三個“子”，即車子、房子和孩子等三個方面存在的問題。

先看“車子”問題，主要表現(xiàn)為行車難、停車難和污染重。解決行車難的思路需要多管齊下。從規(guī)劃角度考慮，建設發(fā)展大都市區(qū)、優(yōu)化大城市空間結構是重要選擇，可以有效疏解中心城區(qū)非核心功能，進而緩解人口過密問題。需要指出的是，實踐中應準確理解都市區(qū)概念，把都市區(qū)邊界掌握在日常通勤范圍內(nèi)，時間上通常以1小時左右為限，空間上以半徑50公里左右為宜。目前提出的不少都市區(qū)，范圍過大，已大大超出通勤半徑，只能表明區(qū)內(nèi)經(jīng)濟聯(lián)系相對緊密，但已失去建設都市區(qū)的原本意義。規(guī)劃中還有兩件事應當重視。一是小街區(qū)建設。目前街區(qū)劃分過大，也是造成擁堵的重要原因，建議在城市新區(qū)建設中，從源頭上杜絕這種不合理布局，舊城改造更新時則盡力作出可能的調整。二是職住平衡布局。若職住布局不均衡，則勢必形成“鐘擺式”車流。切忌再犯某個區(qū)域房地產(chǎn)出讓價格高，某個區(qū)域全成了居住用地的錯誤。同樣，也不能一強調制造業(yè)，就無限提高工業(yè)用地占比。其實，我國城市中的工業(yè)用地比重在世界上已是比較高的。從建設角度考慮，發(fā)展公共交通設施是其不二選擇。對人口上一定規(guī)模的城市來說，地鐵等大容量軌道交通是首選。從國際經(jīng)驗看，環(huán)線+放射線的軌道網(wǎng)絡組織效果最好，一般在距城市中心5～10公里半徑范圍內(nèi)構建軌道環(huán)線，與其他放射狀軌道交叉換乘。從管理角度考慮，隨著數(shù)字化技術發(fā)展，智慧交通將成為治理城市擁堵的新的重要手段，具有很大的潛力空間。還有，在有條件的單位（企業(yè)）試行“混合辦公”制度，允許員工每周2天居家遠程辦公，也不失為可探索的路徑。另外，城市停車難問題越來越突出。解決思路可概括為“上天入地”，汽車尾氣污染則已成為城市的一大公害，解決之道除大力發(fā)展公共交通外，鼓勵支持推廣新能源汽車是根本出路所在。

再看“房子”問題，主要表現(xiàn)為購房價格高、租房租金高。建立完善“租購并舉”的住房供給體系，確實是非常正確的路徑選擇。無論是市場供給還是政府供給，“一條腿”走路都不可行。方向對頭，重在抓落實。從政府著力點看，宜采取“推‘兩頭、穩(wěn)‘中間”策略。所謂推“兩頭”，一頭是公租房，主要解決困難群體住房問題;另一頭是共有產(chǎn)權住房，解決經(jīng)濟條件尚可但又無力全額購買商品房的群體，政府先出一部分資金，讓他們在購房過程中有個喘息的機會。這“兩頭”都需要政府出資，但其建設管理機制是完全不同的，有待深入研究，花力氣分類推進。所謂穩(wěn)“中間”，是指保障性租賃住房這一塊，從數(shù)量上說是主體，主要依靠企事業(yè)單位和居民等社會力量，但政府也應有所作為，不可放任自流。主要是穩(wěn)供給、穩(wěn)租金，這方面已有大量國際經(jīng)驗可資借鑒，應結合國情消化吸收并加以創(chuàng)新。

最后看“孩子”問題，主要表現(xiàn)為入托難、入學難，與“房子”問題聯(lián)系起來，還有一個“租購同權”難。前者系基本公共服務的總量供給問題，后者則是不同群體能否公平共享基本公共服務的結構問題。目前政策大方向已經(jīng)明確，但真正落實下去也非易事，尤其是解決“租購同權”問題，需要研究制定十分細致的政策條款，以確保公平公正并杜絕各種鉆空子行為。其中非常關鍵的一條是要進一步加大推進義務教育資源均等化的力度，把著力點放在校長和骨干教師隊伍校際輪換交流上，以促進學校之間師資力量的均衡分布，逐步消除家長們的擇校沖動。但不宜提倡按片區(qū)抽簽入校、重點中學分配生名額安排過多等做法，使學校之間、學生之間失去適度的競爭，莫讓學校躺平，莫讓學生躺平。

（摘自浙商智庫）