韓志明，劉子揚

(1.上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030；2.西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文社會發(fā)展學(xué)院，陜西 楊凌 712100)

一、引言

改革開放以來，中國經(jīng)歷了四十余年的持續(xù)城市化過程，其中超大規(guī)模城市的涌現(xiàn)是中國城市化發(fā)展的主要特征。根據(jù)國家統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，截止到2021年，中國城市化率已達63.89%，有7座千萬級人口規(guī)模的超大城市(上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津)，16座GDP超過萬億的城市，有9億多人生活在城市當中。城市不僅是人口聚集的地理區(qū)域，也是各種生產(chǎn)要素集聚的社會空間。“集聚”是城市化發(fā)展的優(yōu)選策略，“稠密”是城市持續(xù)發(fā)展的必然結(jié)果。大量的人流、物流、事件流、財富流和行動流在城市范圍內(nèi)縱橫交錯，形成了錯綜復(fù)雜的城市空間。城市規(guī)模越大，城市要素越密集，社會分化程度越高，資源互動越頻繁，城市網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)越復(fù)雜，城市空間也就越稠密。

作為對要素聚集性的形象化表達，稠密性是一個理解超大規(guī)模城市及其治理形態(tài)的抽象概念，刻畫了城市空間的整體性狀態(tài)。稠密性對應(yīng)于社會要素的分化程度、規(guī)模水平、組合情況以及城市管理任務(wù)的復(fù)雜性程度等，很大程度上決定了城市治理的底色。相應(yīng)地，超大規(guī)模城市治理迫切需要解決運行效率低、監(jiān)管能力弱、公共服務(wù)短缺以及各種“城市病”蔓延等重大問題。為此，2017年“兩會”期間，習近平總書記參加上海代表團審議時提出，“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細”。2021年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和 2035 年遠景目標綱要》專門提出要“轉(zhuǎn)變超大特大城市開發(fā)建設(shè)方式，完善城市精細化管理體制，合理降低開發(fā)強度和人口密度”。精細化管理不僅是破解超大規(guī)模城市治理困境的有效舉措，更是實現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑[1]。

近年來，超大規(guī)模城市的有效治理問題已經(jīng)成為理論研究和政府決策的重要議題。有學(xué)者指出，精巧的制度設(shè)計、細致的管理過程和精微的治理技術(shù)是現(xiàn)代城市有效管理的重要手段[2]。管理者應(yīng)當運用數(shù)字化技術(shù)精確識別和計算復(fù)雜的城市社會事實，細化城市治理單元，提供精準有效的管理和服務(wù)。社會事實的清晰化和可計算性無疑成為洞察城市、穿透城市的必然要求[3]。只有獲得更多高質(zhì)量的信息，充分了解具體的社會事實，政府才能采取恰當?shù)男袆樱瑢嵤┚珳识行У闹卫?。基于此，本文以超大?guī)模城市為研究對象，深入剖析超大規(guī)模城市的稠密性特征以及城市稠密度的焦點問題，挖掘城市管理者穿透城市所應(yīng)用的技術(shù)和手段，進而分析城市治理清晰化的效度和限度，討論數(shù)字時代城市稠密性的新情況和新特征，探究如何提升數(shù)字時代城市治理的穿透力，為實現(xiàn)高密度超大規(guī)模城市的有效治理提供指導(dǎo)和借鑒。

二、超大規(guī)模城市的稠密性及其基本維度

城市不僅是人口聚集的空間地理區(qū)域，也是人類文明發(fā)展的重要標志，是一個地區(qū)生產(chǎn)要素、政治要素、社會要素、生態(tài)要素和文化要素的集散地。古今中外，大型城市往往都是一個地區(qū)政治、經(jīng)濟和文化的中心，也是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、技術(shù)革新和社會進步的重要舞臺?；仡櫄v史，每一次人類文明的繁榮時代，都會留下許多繁華富庶的城市。這些大規(guī)模城市的繁榮發(fā)展呈現(xiàn)出三個方面的突出特征[4]，即社會的分化性、要素的聚集性以及城市問題的關(guān)聯(lián)性。這也表明超大規(guī)模城市是一個復(fù)雜多維的巨型系統(tǒng)，具有多樣性的構(gòu)成要素和高度復(fù)雜的社會互動網(wǎng)絡(luò)，與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會有顯著的差異性。正如馬克思和恩格斯所說，“城市本身表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、享樂和需求的集中；而在鄉(xiāng)村則是完全相反的情況：孤立和分散”[5]138。

鄉(xiāng)村是稀疏的社會空間，具有村落狹小、人口基數(shù)少、房屋低矮、道路稀疏、資源單一等特征。鄉(xiāng)村社會的生活是地方性的實踐，“村民活動范圍受到村落地域的限制，鄉(xiāng)土社會在地方性的限制下形成了生于斯、死于斯的社會”[6]6，村民以“己”為中心，以街坊為“圈子”，形成了差別有序的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。村莊是一個透明的熟人社會，村民具有很強的同質(zhì)性和相似性，相互之間都是熟識的，社會關(guān)系具有很高的可見性。管理者依據(jù)人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)便可直接了解村民，獲取村民的基本信息和利益訴求，有效處理鄉(xiāng)村社會的公共事務(wù)?？傊l(xiāng)村社會人口相對分散，社會活動范圍狹小，社會要素相對穩(wěn)定，社會流動性較低，是低密度的空間。

城市是一個區(qū)域龐大、人口繁多、資源豐富、要素密集、互動頻繁、社會流動性較強的社會空間。各種要素的聚集性和流動性及其空間蔓延，是城市區(qū)別于靜態(tài)鄉(xiāng)村的時空表現(xiàn)。大衛(wèi)·哈維指出，現(xiàn)代交通運輸和通訊技術(shù)的發(fā)展，提高了人際交往的頻率與辦事的效率，縮減了地理空間對人和事的阻隔作用。城市日益呈現(xiàn)出“內(nèi)聚”的空間特征[7]。特別是，現(xiàn)代社會“時空壓縮”的特質(zhì)，推動和加劇了城市的擴張過程，其突出表現(xiàn)就是大規(guī)模的城市化。據(jù)統(tǒng)計，中國城鎮(zhèn)化率從2006年到2021年增長了19.55%。2006年中國城區(qū)人口100萬以上的城市僅為57個，而2021年中國人口超500萬的城市高達91個，擁有21座超大、特大城市，除東莞、沈陽、哈爾濱、昆明和大連外，其余16座城市均為GDP超過萬億元的城市(1)搜狐網(wǎng)：《全國有7個超大城市14個特大城市》，2021年9月23日，https://www.sohu.com/a/491476868_100270403；土流網(wǎng)：《2021年500萬人口以上城市有哪些？附最新名單！》，2021年9月2日，https://www.tuliu.com/read-134089.html。。由此可見，城市的規(guī)?；l(fā)展已經(jīng)成為中國城市發(fā)展的主流導(dǎo)向。

城市的稠密性是城市的內(nèi)生性特征，也源自城市化所產(chǎn)生的虹吸效應(yīng)。城市的虹吸效應(yīng)是指中心區(qū)域城市不斷吸附周邊的農(nóng)村、城鎮(zhèn)、城郊和中小城市的土地、人口、物資、資金以及技術(shù)等資源要素，顯示出強大的吸附能力、輻射能力和發(fā)展?jié)摿Φ?。虹吸效?yīng)促進了城市要素的集聚，推動了城市區(qū)域的擴張，最終增加了城市的體量和密度。對于超大規(guī)模城市而言，一方面，超大規(guī)模城市擁有完善的基礎(chǔ)設(shè)施、健全的公共服務(wù)、便捷的交通體系、廣泛的就業(yè)機會、優(yōu)質(zhì)的教育資源和更大的上升空間，形成了對資源要素的強大“拉力”，吸引著人口和資源的流入；另一方面，我國長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異和地域發(fā)展差異形成了強大的“推力”，刺激和驅(qū)動著各種資源要素從條件較差的農(nóng)村或小城市流入到更有吸引力的大城市。地區(qū)間政策傾斜差異、資源稟賦差異、經(jīng)濟發(fā)展差異、行政等級差異、地理區(qū)位差異、歷史稟賦差異等結(jié)構(gòu)性差異進一步擴大了大城市的區(qū)位優(yōu)勢，加劇了大城市對周邊地區(qū)的吸附效力。人口、資源、企業(yè)、財富、建筑等城市要素的集聚使得現(xiàn)代城市呈現(xiàn)出“稠密”的空間樣態(tài)。

城市的稠密性與其構(gòu)成要素的龐雜性密切相關(guān)。就物質(zhì)要素而言，超大規(guī)模城市體量大，規(guī)模大，設(shè)施密度高，擁有龐大的經(jīng)濟產(chǎn)值。以中國7座超大城市為例，各個城市的人口密度、路網(wǎng)密度、建筑密度和財富密度都普遍高于全國城市的平均水平(如圖1所示(2)數(shù)據(jù)來源于《2020年城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》《中國城市統(tǒng)計年鑒2020》、2020年度《中國主要城市道路網(wǎng)密度監(jiān)測報告》。)。各個城市都擁有難以計數(shù)的道路、車輛、管線、建筑和產(chǎn)業(yè)，形成了道路盤旋繁復(fù)、建筑鱗次櫛比、街巷星羅棋布的城市景觀；就活動要素而言，城市是豐富多彩的社會互動空間，交通和通訊技術(shù)的迅猛發(fā)展，大幅度縮短了互動的時間和距離，延伸了人類的活動半徑，增加了社會關(guān)系的頻率和密度；就信息要素而言，城市是數(shù)據(jù)信息的交匯空間，包括手機客戶端獲取的用戶信息、GPS獲取的定位信息、城市影像獲取的交通信息、電子商務(wù)信息以及大量移動通訊信息等等。大量數(shù)據(jù)信息相互交織，形成了混沌、復(fù)雜和模糊的信息網(wǎng)絡(luò)，以至于任何人都難以清楚識別城市的全部樣貌。

圖1 2019年中國超大城市的人口密度、路網(wǎng)密度、建筑密度、財富密度

總之，稠密度是對城市要素緊湊性、分布狀況及其關(guān)聯(lián)性程度的測評，是理解城市狀況及其治理形態(tài)的形象化概念，其核心是城市要素的數(shù)量、分布、互動以及可認知和可治理性程度。城市的體量越大，社會要素越多，聚集性程度越高，分化程度越高，要素的流動性越大，交互影響的程度越高，城市的稠密度也就越高。稠密性是超大規(guī)模城市發(fā)展不可避免的結(jié)果，體現(xiàn)了城市要素的存在狀況和聚集程度。正如組織管理首先必須要考慮管理幅度的問題一樣，城市治理必須要考慮城市要素的數(shù)量、密度、分布及其可識別程度等情況[8]。不同的城市稠密度意味著不同的治理需求和問題，需要不同的治理策略和方法。城市的稠密性具體可分為四個維度：社會分化性，要素聚集性，多元連接性，不可知性。

(一)社會分化性

城市稠密性首先體現(xiàn)在城市系統(tǒng)的分化性程度，包括功能分化、專業(yè)分化和知識分化。城市功能體系由單中心向多中心轉(zhuǎn)變，是超大規(guī)模城市社會分化特性的重要特征。城市規(guī)模越大，城市結(jié)構(gòu)越完整，社會分工體系越成熟，城市功能分化越全面細密，城市系統(tǒng)專業(yè)化水平也就越高。通常而言，稠密的城市是由一個主中心，多個副中心、潛在中心以及非中心組成的多層級、多功能、多核心城區(qū)體系[9]。城市的多中心特性促進了城市管理體系的分化和細化，形成了高度精細化的專業(yè)領(lǐng)域，也衍生出不同的知識要素。以世界級城市東京為例，東京市擁有7個“副中心”，分別是產(chǎn)業(yè)型副中心大琦，文化型副中心上野·淺草、錦糸町·龜戶，門戶型副中心臨海，綜合型副中心池袋、新宿和澀谷[10]。每個專業(yè)副中心獨立完整，分別承載著科技創(chuàng)新、文娛旅游、貿(mào)易會展、產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)等特定職能，形成了獨特的功能區(qū)劃和專業(yè)體系。

(二)要素聚集性

城市稠密性主要體現(xiàn)在城市要素的密集程度，即城市單位面積內(nèi)所承載或容納的資源要素的類型和總量，具體包括人口要素、土地要素、物質(zhì)資源、財富要素等各類社會要素。以超大城市上海為例，上海市行政區(qū)劃面積6 340.50km2，道路總長18 453km，擁有13億平方米城市建筑總量，人口密度高達3 830人/km2(3)根據(jù)《2021上海市綜合交通發(fā)展年度報告》《上海市統(tǒng)計年鑒》提供的數(shù)據(jù)。。高密度的人口、高入云天的建筑、交錯繁復(fù)的交通線路、巨量的資源消耗等，都已經(jīng)成為現(xiàn)代城市的直接體現(xiàn)。各類社會要素彼此吸引，相互疊加，高度聚集，形成緊湊且擁擠的城市空間。緊湊和擁擠是城市要素聚集性的一體兩面，要素集聚當然也會導(dǎo)致?lián)頂D及其負效應(yīng)。要素的擁擠和沖突會導(dǎo)致不同主體利益的競爭和沖突，一旦公共服務(wù)及其制度安排無法有效回應(yīng)差異性的公共需求，就會引發(fā)服務(wù)供給不足、資源分配不均、管理效率低下等一系列城市問題[11]。

(三)多元連接性

城市的稠密性集中體現(xiàn)在社會要素的互動頻度和連接密度。稠密意味著單位時間內(nèi)要素互動速率快、頻率高，據(jù)統(tǒng)計，2020年北京市居民每天移動電話通話時長高達2.62億分鐘，每天移動短信業(yè)務(wù)量為2.75億條，每時每刻都有數(shù)以千萬條的信息在城市空間流動。同時，稠密也意味著單位空間內(nèi)社會要素的互動連接點繁多，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會聯(lián)結(jié)依托于熟人社會的時空場域，人情是互動的基礎(chǔ)，宗族長老是互動的連接紐帶，而在數(shù)百萬甚至上千萬級人口的超大規(guī)模城市，信息是互動的基礎(chǔ)，多樣且廣泛的數(shù)字平臺、門戶網(wǎng)站、手機APP、社交媒體為公眾提供了多元化的互動場所。信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用增加了社會網(wǎng)絡(luò)的連接點和連接密度，提升了社會連接的速度和密度。交流的等級和強度在一定程度上不再受地理區(qū)位的影響，跨圈層、跨等級和跨類別的城市與城市之間、城市中的個體與個體之間的互動和聯(lián)系得到極大的增強[12]。

(四)不可知性

城市的稠密性最終體現(xiàn)在城市治理的模糊性和不可知性。城市規(guī)模越大，城市人口異質(zhì)性越大，參與城市治理的主體數(shù)量也越多，城市所容納的社會事實也就越多。所有社會事實都形成各自的信息軌跡，彼此相互排斥，互不熟知，陌生化程度極高，最終產(chǎn)生頻繁但實際上卻不可深知的“泛在聯(lián)系”[12]。由海量信息流構(gòu)筑的稠密的城市網(wǎng)絡(luò)空間，如同一幅“黑幕”或是一堵“高墻”橫亙在管理者面前。大量數(shù)據(jù)交互雜糅在一起，也不斷疊加變異出新的、未知的社會信息。信息的不可知性不斷挑戰(zhàn)著既有城市治理的手段和方法，“黑天鵝”或“灰犀牛”等突發(fā)事件日益成為城市治理的常態(tài)化現(xiàn)象。城市治理的未知領(lǐng)域日益擴大，治理結(jié)果日趨模糊，城市的未來發(fā)展難以預(yù)測和規(guī)劃?？傊鞘幸氐亩鄻有?、復(fù)雜性和不確定性，社會事實的流動性、模糊性和不可知性，共同形塑出“稠密”而“渾濁”的城市樣態(tài)。

高密度的人口、土地和資源等要素是城市生產(chǎn)力的源泉，為城市創(chuàng)新發(fā)展提供有利條件，帶來廣泛的規(guī)模效應(yīng)。但是，超大規(guī)模城市的稠密化發(fā)展也產(chǎn)生出“城市病”和城市管理困境等難題。城市的稠密性最終會產(chǎn)生城市治理的規(guī)模負荷難題，這直接對應(yīng)于城市要素的絕對數(shù)量及其復(fù)雜性程度所引致的管理和服務(wù)難題，比如城市人口規(guī)模所產(chǎn)生的交通擁堵問題和環(huán)境污染問題，管理機構(gòu)規(guī)模所衍生的管理碎片化問題和信息不對稱問題，城市管理任務(wù)復(fù)雜性所導(dǎo)致的權(quán)責不清問題和公共服務(wù)供給不足問題，等等。面對日益稠密且復(fù)雜的城市事實，城市管理者必須要應(yīng)對和處理多樣化的社會事實及其緊張性，滿足差異化的社會服務(wù)需求和利益訴求，協(xié)調(diào)更多的管理部門和治理單元，投入更多的時間、精力和資源來維持社會秩序。隨著城市密度的增加，城市的復(fù)雜性也以幾何級數(shù)增加，城市治理的負荷也水漲船高。

當前，在數(shù)字化和智能化發(fā)展的影響下，城市逐漸成為一個由各種即時流化數(shù)據(jù)所建構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)空間與實體的物理空間相互融合的復(fù)雜有機體[12]。城市治理需要在城市管理和運行的過程中，采集和提取大量的數(shù)據(jù)信息，儲存、加工和計算信息，基于信息結(jié)果管控和設(shè)計真實的城市。為了應(yīng)對超大規(guī)模城市的模糊性、不可知性和不可治理性，管理者不僅需要深入城市社區(qū)、街道的每個角落，持續(xù)監(jiān)控社會事實，收集和分析日益分散、零碎和不確定的社會事實，還需要依據(jù)可監(jiān)測的信息維護政治穩(wěn)定和社會秩序，向市民提供個性化、實時化、差異化的信息服務(wù)。社會事實的清晰化和可計算性無疑成為洞察城市和穿透城市的必然要求。只有獲得更多高質(zhì)量的信息，充分了解社會事實的情況，政府才能采取恰當?shù)男袆樱瑢嵤┚珳识行У闹卫怼?/p>

三、穿透超大規(guī)模城市的基本方法

城市的稠密度/稀薄度與城市的管理幅度息息相關(guān)，決定著城市治理的技術(shù)和方法。稀薄的城市的可見度非常高，可以依靠自上而下的城市區(qū)劃進行管理和控制，例如唐代的坊市制度，利用圍墻將住宅區(qū)(坊)和交易區(qū)(市)嚴格分開，城市內(nèi)官民分居，里坊內(nèi)嚴禁交易，坊門晝開夜閉，實行宵禁[13]。政府對城市管理和市場運營有著清晰的認知和細密的規(guī)定。而超大規(guī)模城市是人流、物流、資金流和信息流等匯集的空間，是多重決策過程的集合體[14]。龐大的城市規(guī)模導(dǎo)致管理者在單位面積上需要處理更多的信息和事務(wù)。信息的流動性、變化性和不可知性以及政府處理信息的延遲性和有限性，導(dǎo)致了管理者難以第一時間掌握必要的信息，無法及時做出恰當有效的決策并采取行動。因此，管理者需要設(shè)置相應(yīng)的方法和技術(shù)來系統(tǒng)監(jiān)控城市的運行及其變化，破解“信息迷霧”，精準鏈接城市的要素信息，化解城市規(guī)模難題。

(一)細分治理單元

超大規(guī)模城市轄區(qū)面積廣大，人口數(shù)量繁多，管理幅度較大，治理任務(wù)繁重。與此相應(yīng)，行政區(qū)劃和城市規(guī)劃編制是破解城市規(guī)模難題的基本途徑。行政區(qū)劃的本質(zhì)是城市管理幅度的有效適配，目的在于劃大為小，分而治之，精準管控城市細小單元[15]，依據(jù)屬地管理的原則，各個轄區(qū)管理各個轄區(qū)的事情，逐級明確各自的“責任田”，從而有利于精確地掌握和處理各種情況和事務(wù)。在行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，網(wǎng)格化管理進一步細分城市管理單元，深入破解城市稠密性產(chǎn)生的管理幅度過大、管理部門懸浮、基層管理缺位、基層信息模糊失真等一系列問題。政府通過“技術(shù)嵌入”的形式，實現(xiàn)對城市管理和運行等情況的精準判斷、對城市治理對象和事項的精準鎖定以及對城市治理手段的精準運用[16]。

作為現(xiàn)代城市管理的常用技術(shù)，網(wǎng)格化管理依據(jù)行政區(qū)劃、屬地管理、道路等級、人口數(shù)量和空間便利性等標準將城市空間劃分成若干網(wǎng)格單位[3]，再將社會事實按照“市轄區(qū)代碼—大類代碼—小類代碼—部件名稱—歸屬部門—問題位置—所在網(wǎng)格號”統(tǒng)一編碼，納入地理空間數(shù)據(jù)庫[17]。通過信息入格、人員入格、管理入格的方式，對部件、人口、組織、事件等社會事實進行身份標識，清晰把握邊緣化、模糊化的社會信息，明確基層治理人員的職責權(quán)限和管理范圍。城市網(wǎng)格化治理的價值在于通過權(quán)力和資源的下沉，來實現(xiàn)城市地圖的清晰化，特別是建立統(tǒng)一的信息平臺處理城市治理中的問題，提高城市治理的主動性、精準性和有效性[17]。

(二)利用多元社會力量

規(guī)模問題是超大規(guī)模城市治理必須面對的重大難題，是影響和制約城市治理的關(guān)鍵變量，很多治理選擇都是根據(jù)規(guī)模問題而展開的。城市治理需要根據(jù)社會事實的規(guī)模、分布、密度和異質(zhì)化程度來確定治理的目標、路徑和方法等?，F(xiàn)代城市社會高度分化的特性，使得傳統(tǒng)一元化的行政整合機制難以適配和應(yīng)對城市利益分化和專業(yè)分化的現(xiàn)實格局。政府無法對城市中每一個問題都做到“事無巨細，親力親為”。因此，政府需要采用分類治理的方式，將治理任務(wù)批發(fā)、打包、分配給不同的主體，推進管理重心下移，充分發(fā)揮各類主體的治理能力，推動行政主體與社會主體之間的雙向溝通，建立上下貫通的反饋交流機制，打破部門界限、政務(wù)藩籬和信息孤島，實現(xiàn)信息共享、數(shù)據(jù)互通、社會聯(lián)動和治理協(xié)同。

隨著城市的稠密度越高，社會事實異質(zhì)性程度也越高，對分類治理的需求也越大。培育和利用多元化社會力量，成為破解城市規(guī)模難題的關(guān)鍵之舉。當前城市多主體治理主要采取兩種模式，一類是縱向分級治理，一類是橫向多元治理?？v向分級治理以社區(qū)制改革為代表，逐步發(fā)展出院長制、街巷長制、湖長制、河長制等分級管理體系。橫向多元治理以政府為主體，將社會組織、市場主體、社會公眾等多元主體納入治理體系，例如上海市建立“1+13+X”的綜合管理體系，將“12345”市民服務(wù)熱線、社區(qū)警員、物業(yè)安保、黨員、社區(qū)居民、援助律師、4050人員、熱心公益事業(yè)人員、志愿者協(xié)會等社會力量納入城市治理體系之中[18]。

(三)采用標準化技術(shù)

超大規(guī)模城市的治理困境在于，社會事實異質(zhì)性大，彼此相互排斥，陌生化程度極高。政府難以準確識別城市社會的所有要素信息，針對每一件事情或每一種情況做到具體問題具體分析。通過應(yīng)用標準化技術(shù)，政府能夠?qū)Χ嘣悩?gòu)的信息進行規(guī)范化處理，將雜亂無序的社會事實轉(zhuǎn)換為標準數(shù)據(jù)，形成可以量化和計算的符碼[19]，從而有效地處理和應(yīng)用城市信息。城市治理的標準化技術(shù)主要包括三個部分，即管理部件標準化、管理事件標準化和管理制度標準化[20]。

城市管理部件標準化，是對城市公共區(qū)域內(nèi)分散的硬件設(shè)施和人流物流加以編碼，為管理者提供清晰的社會信息。目前城市已經(jīng)擁有成熟的信息編碼技術(shù)，諸如城市道路標識、車載定位導(dǎo)航、企業(yè)和個人注冊登記、互聯(lián)網(wǎng)實名制、通訊數(shù)字存根等等。城市管理部件信息化，為管理者提供了豐富的城市數(shù)據(jù)，有助于管理者了解城市生態(tài)、經(jīng)濟、交通、市政、人居、治安、衛(wèi)生等各類情況。

城市管理事件標準化，是對城市范圍內(nèi)運行的城市交通、生產(chǎn)生活、城市環(huán)境、政務(wù)服務(wù)等事務(wù)進行痕跡化管理。通過檔案信息服務(wù)平臺、檔案門戶網(wǎng)站、一站式服務(wù)平臺、人機交互知識服務(wù)平臺和移動檔案館等技術(shù)[21]，管理者可以完整獲取公共事務(wù)及其治理過程的文字、圖像、音頻和影像，回溯城市事件，從而提高治理過程的可視化能力。

城市管理制度標準化，是對城市管理的法律制度、組織架構(gòu)、管理流程、權(quán)職范圍以及操作規(guī)范的標準化，其目的在于理順政府內(nèi)部各個部門的權(quán)責關(guān)系，合理確定數(shù)據(jù)治理的責任部門，將各政府部門嵌入不同的治理環(huán)節(jié)中去，有效推動政府部門的組織、結(jié)構(gòu)和流程調(diào)整，解決職責交叉、職責不清與職責重疊等問題[18]，包括提高操作過程的標準化和一致性。

(四)刻畫城市圖像

有效的城市治理需要精準認識和解析復(fù)雜的社會事實，尤其是要突破個體、地方和部門的信息屏障，形成清晰的和可視化的知識和技能。城市地圖譜系就是城市要素可視化治理的重要手段，能夠?qū)⒕唧w社會事實轉(zhuǎn)化為數(shù)字與符號，標識于城市地圖之上。城市地圖有助于管理者收集城市中的人員流、財富流、事務(wù)流、物質(zhì)流、行為流等基本社會事實，實現(xiàn)社會事實的可讀化、可視化和可計算化。中國明清時期便采用地方志城池圖、交通驛路圖來刻畫城池布局，民國時期進一步發(fā)展出大比例尺城市規(guī)劃圖、地籍圖、保甲分區(qū)地圖等等[22]?？坍嫵鞘幸氐貓D已經(jīng)成為管理者收集城市信息、掌握城市動態(tài)的基礎(chǔ)手段，也成為社會主體了解城市狀況的工具。

“制圖術(shù)”是國家治理清晰化的重要手段[23]。管理者可以借助GPS、百度地圖和谷歌地圖等技術(shù)構(gòu)建城市要素地圖。利用圖層疊加技術(shù)設(shè)置不同的圖層和專題，將基層治理的基礎(chǔ)信息、數(shù)據(jù)資源、智能服務(wù)、業(yè)務(wù)場景分別標識于地圖之上[24]，具體如雅虎旗下圖片分享網(wǎng)站Flickr的即時動態(tài)圖、推特推文的位置地圖、基于智能卡的移動信息生成的城市鐵路圖以及基于街道布局規(guī)劃的攤位地圖和“西瓜地圖”等等。另外，國家認證技術(shù)和“城市數(shù)據(jù)庫”也是整合城市各種基本社會事實、塑造城市畫像的重要機制。通過認證技術(shù)收集城市范圍內(nèi)的人口、土地、稅收等基本信息，建設(shè)城市統(tǒng)計局，發(fā)布城市統(tǒng)計年鑒，構(gòu)建城市數(shù)據(jù)庫，都可以為管理者提供全面詳實的信息資源。城市要素地圖越是精細，城市認證系統(tǒng)越是全面，管理者就越能夠收集到更為精細化的社會事實信息[25]。

(五)運用數(shù)字技術(shù)

科技賦能在城市治理中的作用日益凸顯，數(shù)字技術(shù)已經(jīng)成為提升城市治理穿透力的重要手段。數(shù)字技術(shù)是一系列信息技術(shù)的合成，具體包括數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)、數(shù)據(jù)存儲技術(shù)、信息集成處理技術(shù)、數(shù)據(jù)分析技術(shù)、輔助決策技術(shù)和智能服務(wù)技術(shù)等等。數(shù)字技術(shù)具有強大的穿透力，可以嵌入到城市生命體的細胞單元，成為提升現(xiàn)代城市管理效率和治理水平的重要方法，尤其是提高了城市管理的精細化水平和智能化水平。以數(shù)字化技術(shù)為載體構(gòu)建的技術(shù)治理體系，刻畫出高度清晰的城市治理圖景，實現(xiàn)了社會信息的多維挖掘、復(fù)雜運算與精確應(yīng)用，提升了城市治理對象、主體、過程與結(jié)果的清晰性，帶來了城市治理的可行性和可能性[19]。

從實踐上看，數(shù)字化技術(shù)已經(jīng)在城市管理和服務(wù)中得到廣泛應(yīng)用，為管理者識別和處理復(fù)雜的城市信息提供了良好的技術(shù)支撐。例如，杭州市采用“城市大腦”技術(shù)，利用超大規(guī)模的神經(jīng)元網(wǎng)絡(luò)和云反射弧，形成交通大腦、安全大腦、環(huán)境大腦、健康大腦等治理平臺[26]；上海市將“互聯(lián)網(wǎng)+”、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與“一網(wǎng)通辦”相結(jié)合，利用大數(shù)據(jù)信息平臺，建立了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)筑“一個整體、一個門戶、一門服務(wù)、一窗受理”的智能服務(wù)體系[27]；北京將GIS、BIM、IoT技術(shù)打通，以數(shù)據(jù)技術(shù)和城市信息模型(CIM)為基礎(chǔ)，打造“數(shù)字孿生城市”技術(shù)，實現(xiàn)城市全要素數(shù)字化和虛擬化、城市狀態(tài)實時化和可視化、城市管理決策協(xié)同化和智能化[28]。

綜上所述，城市的規(guī)模越大，要素越具有多樣性和復(fù)雜性，城市生命體就越稠密，就越具有不可知性、不可進入性和不可治理性。稠密的城市空間導(dǎo)致城市管理者難以直接、隨時、持續(xù)地獲取流動的城市信息，城市稠密性所產(chǎn)生的信息失真、信息壁壘、管理盲區(qū)、供給錯位、治理滯后等問題則嚴重制約了城市治理的效力。因此，城市治理必須要應(yīng)用不同類型治理技術(shù)，以清楚地掌握社會事實的信息。其中，數(shù)字技術(shù)極大地提升了城市治理的精確性、清晰性、有效性和主動性，為管理者穿透稠密的城市空間提供了解決方案。在現(xiàn)代信息技術(shù)的支撐下，城市管理者能夠?qū)Σ煌臄?shù)據(jù)要素和片斷化的信息流進行實時解讀和關(guān)聯(lián)性分析，對“人、財、事、物、行”等社會事實進行集中化、簡約化管理，對信息進行“可視化”“可讀化”和“可知化”處理，對社會事實進行語義描述和數(shù)字化表達，進而形成可識別、可分析的信號或符碼，實現(xiàn)對隱形社會事實的可視化和可治理。

四、提升數(shù)字時代城市治理的穿透力

人類社會已經(jīng)進入數(shù)字時代，數(shù)字化正以不可逆轉(zhuǎn)的趨勢改變著城市的運行方式及治理模式。在城市信息化浪潮的推動下，數(shù)字時代城市的稠密性也涌現(xiàn)出新情況，呈現(xiàn)出新特征。其中，許多社會事實擺脫了傳統(tǒng)地理空間和物質(zhì)載體的束縛，而成為數(shù)字世界的符碼、信號或數(shù)據(jù)，數(shù)字映射成為社會事實的新型存在形式。數(shù)據(jù)流引領(lǐng)技術(shù)流、人才流、物資流、資金流加速流動，交互融合，也推動了相關(guān)生產(chǎn)要素的整合。數(shù)字技術(shù)將具體的社會事實進行編碼和賦值，轉(zhuǎn)譯為虛擬的數(shù)字信息，改變了人們組織互動、日常交流和獲取服務(wù)的方式，也成為不同主體互動的基礎(chǔ)。管理者將不再是對具體的個人和事件進行管理，而是處理個人和事件映射的數(shù)字信息。信息由此成為政府與社會溝通的橋梁，也重構(gòu)了政府與社會本身。

數(shù)字信息作為城市要素的新成員，具有自我復(fù)制、自我再生和無限疊加的特性，產(chǎn)生了龐大的信息管理系統(tǒng)，構(gòu)成了城市治理的對象。例如，2019年，上海市“一網(wǎng)通辦”總門戶接入事項達2 261個，線上辦事651萬件，“中國上?！本W(wǎng)站首頁訪問量4 237萬余次，頁面訪問量高達12.75億頁次(4)數(shù)據(jù)來源于上海市統(tǒng)計局《上海概覽2020》，2020年5月。。城市管理者需要收集和計算海量的數(shù)據(jù)信息。大量匿名化的信息雜糅在網(wǎng)絡(luò)之中，牽一發(fā)而動全身，信息之間彼此關(guān)聯(lián)、相互聯(lián)動、糾纏不清。傳統(tǒng)的電子政務(wù)已經(jīng)難以準確計算如此復(fù)雜異構(gòu)的城市信息，產(chǎn)生了諸如信息遺漏、數(shù)據(jù)膨脹、數(shù)據(jù)失效等一系列問題。數(shù)字信息的規(guī)模性及其衍生的不可計算性成為了數(shù)字時代城市稠密性的新特征。如何運用數(shù)字技術(shù)收集信息、簡化信息、傳遞信息、計算信息，提升城市治理的穿透力，成為數(shù)字時代超大規(guī)模城市治理的新要求。

城市治理的穿透力是指城市治理主體摸清社會事實、突破差異性、化解模糊性、提高清晰度的能力。穿透力的核心問題是信息問題，關(guān)鍵是刻畫、厘清和分析復(fù)雜多樣的社會事實，結(jié)果是形成具有可見性、可控性和可操作性的城市圖景。全面推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型，是面向未來提升城市治理能力的關(guān)鍵之舉。尤其是在全球新冠肺炎疫情的沖擊下，大量城市依托數(shù)字化技術(shù)打通基層治理單元與政府之間的信息壁壘，助力科學(xué)防疫、聯(lián)防聯(lián)控，在城市應(yīng)急、保障服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生等方面交出了滿意的答卷。因此，應(yīng)當進一步開發(fā)和利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段，幫助管理者收集并計算城市中的數(shù)據(jù)信息，動態(tài)監(jiān)控城市運行的狀況及其效果，提升城市管理的效度和力度。

(一)加強數(shù)字治理制度設(shè)計

科學(xué)合理的制度設(shè)計是構(gòu)建和完善精細化治理體系的前提和保障，是合理統(tǒng)籌城市各類要素和資源的行動指南，能夠為管理者采集城市信息、制定城市規(guī)劃、破解稠密難題提供切實可行的指導(dǎo)。數(shù)字治理是一種將信息技術(shù)與現(xiàn)代管理模式相結(jié)合的制度設(shè)計，其核心是利用數(shù)字技術(shù)構(gòu)筑立體治理模式，通過數(shù)據(jù)治理達到駕馭城市管理和運行的目的。數(shù)字治理能夠充分發(fā)揮政府以點帶面的撬動作用，調(diào)動各級各類管理部門的“治理線”，聯(lián)通基層社會的“治理面”，打通層級之間的信息傳播渠道，減少城市管理的“盲區(qū)”和“死角”。為了實現(xiàn)城市信息的精準識別以及大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的綜合分析與智能運算，政府應(yīng)當穩(wěn)步推進“1套數(shù)據(jù)+1張網(wǎng)+1個城市服務(wù)平臺+多套應(yīng)用體系”的制度建設(shè)[29]，積極穩(wěn)健地提升城市的可治理性和能治理性。

推動數(shù)字治理制度建設(shè)，首先要不斷研發(fā)新的數(shù)字技術(shù)，突破超大規(guī)模城市的信息獲取難題，細致把握邊緣性、地方性和灰色性的要素信息，將更多細微的社會事實吸納到數(shù)字網(wǎng)絡(luò)之中，形成一套全方位、寬領(lǐng)域、多層次的城市共享數(shù)據(jù)庫；其次，打造“政府—職能部門—街道—社區(qū)”一張網(wǎng)，發(fā)揮街道和社區(qū)的執(zhí)行力，采用“傳統(tǒng)渠道+信息技術(shù)+網(wǎng)格管理+社會動員”的方式采集老人、小孩等“脫網(wǎng)人群”的社會信息[30]，實現(xiàn)信息入網(wǎng)、要素入網(wǎng)和管理入網(wǎng)，消除信息覆蓋的“空白點”，破解縱向信息收集反饋不足的難題；最后，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型為驅(qū)動，以網(wǎng)格化管理為抓手，將線上智慧場景應(yīng)用與線下業(yè)務(wù)流程相融合，構(gòu)筑全域感知、全息智研、全時響應(yīng)、全程協(xié)同的精細化管理平臺(5)上海市人民政府：《上海市城市管理精細化“十四五”規(guī)劃》，2021年8月27日。。將各部門零散的信息資源加以綜合和整理，打破以往一刀切和條塊分割的管理體系，為超大規(guī)模城市治理提供系統(tǒng)性和清晰化的治理藍圖。

(二)廣泛利用數(shù)字監(jiān)控技術(shù)

稠密性是信息問題的函數(shù)。超大體量的數(shù)據(jù)或信息是導(dǎo)致城市稠密性的重要根源，相應(yīng)地，城市信息的準確感知和全周期監(jiān)控是超大規(guī)模城市治理清晰化的基本路徑。當今世界的超大規(guī)模城市早已不是古希臘時期的城邦社會，無法依靠統(tǒng)治者的“肉眼凡胎”或是“大嗓門”來觀察城市全貌，協(xié)調(diào)公共生活[31]。面對城市中如此龐雜易變的社會事實，人力監(jiān)控已經(jīng)逐步讓位于更為精確高效的數(shù)字監(jiān)控。開發(fā)和運用新型數(shù)字監(jiān)控技術(shù)，實時監(jiān)控城市社會要素的運行、活動以及軌跡，才能獲得超大規(guī)模城市清晰的治理圖景，打開城市治理的未知之地。數(shù)字監(jiān)控技術(shù)能夠有效提升城市管理者的監(jiān)視能力、感知能力和響應(yīng)能力，拓展相關(guān)職能部門監(jiān)控的范圍和深度，提升城市畫像的清晰度，最終提高城市治理的穿透力，保障城市治理的執(zhí)行力。

加強數(shù)字監(jiān)控能力，首先要研發(fā)和部署更多的數(shù)字監(jiān)控設(shè)備，比如運用北斗導(dǎo)航衛(wèi)星、無人機航攝、城市天網(wǎng)工程等技術(shù)，加裝城市攝像頭、傳感器和無線通信模塊，對城市中的人流、物流進行高空影像采集和信息監(jiān)測，拓展城市治理的感知空間；其次是要對社會事實進行信息采集和編碼入庫，借助地理編碼系統(tǒng)、高清攝像頭、傳感器等數(shù)字技術(shù)廣泛讀取城市空間內(nèi)的要素信息，對城區(qū)內(nèi)每一棟樓宇、每一處商圈、每一條街道進行摸底排查和信息編碼，形成“一人一號一碼”的電子清單和專屬數(shù)據(jù)庫；最后對城市信息進行全領(lǐng)域動態(tài)監(jiān)控，擴大城市監(jiān)控技術(shù)的應(yīng)用范圍，對城市災(zāi)害模擬、交通線路優(yōu)化、城市空間布局等一系列城市治理領(lǐng)域進行數(shù)字監(jiān)控，提高管理者的信息管控能力，穩(wěn)步推進社會監(jiān)控的合法化、常態(tài)化與數(shù)字化[31]。

(三)打造開放的民情民意表達平臺

居民是城市最大的資源，是城市治理的重要“耳目”，是各種數(shù)據(jù)的創(chuàng)造者和持有者，也是城市治理問題的發(fā)現(xiàn)者，可以為管理者獲取城市社會事實提供個體的感受、底層的意見和末端的反饋信息。從人的角度來理解城市治理，清晰化就要站在社會公眾的角度，注重用戶參與、用戶導(dǎo)向的服務(wù)平臺設(shè)計[32]，通過數(shù)字化技術(shù)將社會公眾意見和企業(yè)技術(shù)信息納入政府管理的視野之中[33]。尤其是在人口多元化和異質(zhì)化的超大規(guī)模城市，僅僅依賴少數(shù)官僚或知識精英，已經(jīng)難以及時獲取和掌握民眾的利益訴求、態(tài)度和建議。這就需要利用信息技術(shù)手段，打造開放的民情民意表達平臺，推動相關(guān)部門共享數(shù)據(jù)和信息，消除管理者與參與者之間的信息“鴻溝”，讓公眾更廣泛和深入地參與到城市規(guī)劃、建設(shè)、管理以及運行中，及時反饋和報告城市治理的狀況。

在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)支持下，構(gòu)建集電子化行政中心、政務(wù)微博、智慧城管、輿情監(jiān)測平臺、民主協(xié)商平臺于一體的“一站式”服務(wù)平臺，已經(jīng)成為城市治理數(shù)字化的基本路徑。通過開發(fā)政務(wù)APP、普及自助終端等方式，越來越多的人可以通過小程序、APP、自助終端等渠道實現(xiàn)“指尖觸達”[34]。管理部門采用問卷、熱線、門戶網(wǎng)站、呼叫中心等多種途徑，匯集公眾全方位的生產(chǎn)、生活、消費與服務(wù)需求，精準把握城市居民、攤販經(jīng)營者、外來務(wù)工人員、個體工商戶等各類主體的利益訴求，從細節(jié)上提高了治理圖景的清晰度。結(jié)合大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，對城市管理事項進行“健康診斷”，識別城市管理中政府關(guān)注、社會關(guān)切和人民關(guān)心的難點、堵點和熱點問題[33]，有利于準確地鎖定問題。民情民意表達平臺是管理者與管理對象之間的對話平臺，是獲取輿情數(shù)據(jù)和了解社情民意信息的重要工具，提高了管理者獲取社會信息的可能性。

(四)提高城市治理的算能和算法

數(shù)據(jù)的全面性、可靠性和完整性是管理者厘清社會事實的前提，但各種數(shù)據(jù)要能夠發(fā)揮輔助或支撐城市治理的作用，還有賴于對數(shù)據(jù)的挖掘、分析和計算。超大規(guī)模城市的治理困境在于城市數(shù)據(jù)相互交織、數(shù)據(jù)信息類型多樣、數(shù)據(jù)成分模糊不清導(dǎo)致數(shù)據(jù)分析、挖掘和計算的效率低下。實際上，現(xiàn)代城市龐大的數(shù)據(jù)體量和高難度的數(shù)據(jù)演算已經(jīng)超出了人腦可以計算的范疇。數(shù)據(jù)信息的模糊性和不可計算性導(dǎo)致管理者難以對社會信息進行語義層面的描述，信息背后所蘊含的豐富語義內(nèi)容很多處于不被感知和有待挖掘的狀態(tài)。因此，提升城市治理途徑的清晰化，應(yīng)當利用數(shù)字化技術(shù)構(gòu)建高效智能的城市計算中樞，提高城市治理的算能和算法，建立健全數(shù)據(jù)輔助決策的機制，形成“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的政府管理新形態(tài)。

提高城市治理的算能，首先要構(gòu)建更加智能的城市計算中樞，利用決策數(shù)、聚類挖掘、最小向量機、關(guān)聯(lián)分析、貝葉斯分類等大數(shù)據(jù)算法對傳感器捕捉的數(shù)據(jù)進行清洗和計算[35]，降低信息的模糊性，提升信息的可計算性；其次，運用Python、機器學(xué)習以及深度學(xué)習等技術(shù)，將多源、異構(gòu)、互斥的社會事實納入城市分析模型[36]，通過模型計算和熱點分析，精準把握城市中離散的和邊緣的要素信息；最后，穩(wěn)步推進“互聯(lián)網(wǎng)+”與城市治理體系相結(jié)合，大力發(fā)展城市大腦、數(shù)字孿生等新型城市數(shù)字化管理技術(shù)，提高政府信息計算和信息服務(wù)的能力和水平。應(yīng)對城市稠密難題的關(guān)鍵就是有效收集、整理和運算城市中龐雜的數(shù)據(jù)信息，建設(shè)城市系統(tǒng)運行狀況可見、常發(fā)以及偶發(fā)性問題可辨、物理實體高效可控的城市智慧治理體系[37]。

(五)開發(fā)多元可視化應(yīng)用場景

超大規(guī)模城市的稠密性體現(xiàn)在城市管理的事件與部件十分密集，數(shù)據(jù)規(guī)模龐大，應(yīng)用場景繁多，管理環(huán)節(jié)密集，管理事項雜糅不清，幾乎沒有哪個政府部門能夠做到縱覽全局，把情況弄清楚，把“賬”算明白。在實際的管理過程中，政府部門也很少直接接觸具體的城市部件和事件，也缺乏對末端管理環(huán)節(jié)及其情形的精準把控，從而造成了管理決策與執(zhí)法環(huán)節(jié)的脫節(jié)。因此，城市治理的清晰化就是將模糊不可見的城市要素和過程信息轉(zhuǎn)譯為可量化、可計算和可視化的平臺數(shù)據(jù)，將抽象的城市治理事項落到具體的應(yīng)用場景中，打通決策與執(zhí)行的脫節(jié)，實現(xiàn)管理和服務(wù)的落地。目前可視化應(yīng)用場景主要集中在城市交通、城市警務(wù)、社區(qū)治理和疫情防控等領(lǐng)域，例如杭州城市大腦交通2.0工程、城市天網(wǎng)工程、數(shù)字防疫系統(tǒng)等等。

打造多元可視化應(yīng)用場景，首先要大力投入建設(shè)智能基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展智能交通、智能電網(wǎng)、智能水務(wù)、智能管網(wǎng)、智能建筑等一系列智能基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌推進城市規(guī)劃、國土利用、地下管網(wǎng)、環(huán)境保護等市政基礎(chǔ)設(shè)施管理的數(shù)字化和信息化[38]；其次，積極開發(fā)多元數(shù)字化應(yīng)用場景，穩(wěn)步推進智慧公安、災(zāi)害應(yīng)急、交通暢行、醫(yī)療健康、文化旅游、生態(tài)環(huán)保、養(yǎng)老服務(wù)、市民生活等全部城市場景的數(shù)字化管理和智能化決策；最后，重點提升關(guān)鍵應(yīng)用場景的可視化能力，加大城管、社區(qū)、交通、應(yīng)急等關(guān)鍵領(lǐng)域的財政投入和技術(shù)投入，對實時計算、自動感知、仿真推演、多端協(xié)同、人工智能等領(lǐng)域進行重點技術(shù)攻堅[34]?？傊?，要借助數(shù)字技術(shù)的優(yōu)勢，深入城市生命體的肌體及其脈絡(luò)，在社會事實透明化和可視化的基礎(chǔ)上，不斷推進城市治理的清晰化。

五、結(jié)論與進一步討論

稠密度是衡量一個區(qū)域生產(chǎn)要素體量、密度、關(guān)聯(lián)度和聚集程度的重要指標，稠密性是超大規(guī)模城市區(qū)別于農(nóng)村以及其他城市空間形態(tài)的重要特征。隨著城市化的持續(xù)推進，城市生命體也在不斷膨脹，各種資源要素更加繁多緊湊，城市的稠密度也越來越高。稠密化是城市規(guī)模增長的必然結(jié)果，也是城市發(fā)展活力的重要體現(xiàn)。鄉(xiāng)村和中小城市由于其人口較少，轄區(qū)規(guī)模較小，社會要素密度不高，社會分工體系較為單一，因而具有稀疏簡單的空間特征。而超大規(guī)模城市是多向度多層次的復(fù)雜系統(tǒng)，不僅具有一般城市人口集聚、經(jīng)濟繁榮、實力強大等普遍性特征，又有其規(guī)模特征所決定的稠密特性。城市規(guī)模的擴張不僅僅是簡單的社會事實數(shù)量及其密度的增加，更是城市管理幅度及治理難度的增加。稠密性既是超大規(guī)模城市區(qū)別于其他城市空間景觀差異性的準確刻畫，也是超大規(guī)模城市與其他城市治理形態(tài)差異的形象化表達。

超大規(guī)模城市擁有數(shù)以千萬的人口規(guī)模、不可勝數(shù)的要素資源、浩如煙海的數(shù)據(jù)和不計其數(shù)的城市部件，產(chǎn)生了龐大的城市管理體系、多樣的管理服務(wù)訴求、交叉的城市治理邊界以及繁瑣的城市管理事項，衍生出復(fù)雜而繚亂的治理圖景。稠密性所引發(fā)的規(guī)模問題是超大規(guī)模城市治理所面臨的共同情境，對城市管理者如何維持城市社會秩序、優(yōu)化城市運行以及實現(xiàn)良政善治提出了重大挑戰(zhàn)。龐大的城市規(guī)模、雜糅的信息要素和復(fù)雜的城市網(wǎng)絡(luò)，使得城市管理者如同“霧里看花”一般，搞不清“東西南北”，難以直接窺測城市細微的元素及其活動。信息是社會事實的客觀表征，是社會活動的重要產(chǎn)物，也是城市治理的基礎(chǔ)。如何有效獲取社會事實的信息，推進城市治理的科學(xué)計算，形成城市治理的有用知識，提供精準的治理和服務(wù)，就成為穿透超大規(guī)模城市的關(guān)鍵所在。

清晰化是破解超大規(guī)模城市信息龐雜困境的關(guān)鍵之舉，是對傳統(tǒng)粗放式和經(jīng)驗式治理模式的優(yōu)化升級，具有積極的含義。清晰化的實質(zhì)是廣泛應(yīng)用信息技術(shù)，充分獲取社會事實的信息，利用信息鎖定社會問題，刻畫清晰的城市治理地圖，為城市治理提供良好的知識基礎(chǔ)[3]。信息技術(shù)提高了城市治理的覆蓋面、靈敏性和有效性，為政府穿透城市空間提供了技術(shù)保障。近年來，從北京實施的網(wǎng)格化管理，到杭州應(yīng)用的城市大腦技術(shù)，再到上海利用大數(shù)據(jù)打造的“一網(wǎng)通辦”平臺，都著眼于破解超大規(guī)模城市的治理難題。其中，不斷革新的信息技術(shù)為政府介入和穿透稠密的社會事實提供了廣泛的可能性，將各種過去難以觸及或了解的社會事實納入到治理體系中來，提升了超大規(guī)模城市治理的可能性、準確性和有效性，顯示出良好的治理效能。

復(fù)雜性和不確定性及其衍生的不可知性等，是超大規(guī)模城市有效治理的巨大挑戰(zhàn)，是城市治理現(xiàn)代化必須要突破的瓶頸和障礙。數(shù)字時代的到來，加劇了城市信息的稠密性和不可計算性，為超大規(guī)模城市的精細化治理提出了新的要求和挑戰(zhàn)。運用數(shù)字技術(shù)提升城市治理的穿透力已經(jīng)成為管理者應(yīng)對數(shù)字時代超大規(guī)模城市的基本方法。需要澄清的是，政府穿透城市的能力終究是有限度的，技術(shù)說到底是一種“人工物”，只是城市有效治理的輔助工具。城市系統(tǒng)的自組織性及其復(fù)雜性導(dǎo)致任何技術(shù)都不可能完全參透稠密的社會現(xiàn)實。提升城市治理的穿透力必然會遭到信息要素的多樣性、社會要素的自主性、資源要素的分散性和社會活動的有界性等因素的限制。因此，如何有效應(yīng)對社會事實的復(fù)雜性，盡可能地提升城市管理的清晰度和精確度，在清晰和模糊之間維持必要的平衡，是未來研究超大規(guī)模城市治理現(xiàn)代化的重要方向。