論地方特色農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)狀及應(yīng)對策略

□盧曉嬌

（睢寧縣梁集鎮(zhèn)綜合服務(wù)中心，江蘇 徐州 221245）

2004 年我國政府提出了政策性農(nóng)業(yè)保險制度，各地先后對部分農(nóng)產(chǎn)品進行試點。睢寧縣于2007 年下半年開始啟動政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作，梁集鎮(zhèn)作為第一批試點區(qū)域，率先嘗到“甜頭”。近年來，該地隨著農(nóng)業(yè)保險范圍的逐步擴大，使很多農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信心大大提升，為更好地促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進一步調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)熱情，睢寧縣作為農(nóng)業(yè)大縣，立足本地實際，針對本地的主要種養(yǎng)殖業(yè)和西瓜、苗木、果樹、稻蟹、生豬、奶牛、中草藥、瓜蔞等特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，開設(shè)了種植業(yè)保險、養(yǎng)殖業(yè)保險、高效設(shè)施農(nóng)業(yè)險、指數(shù)類保險、收入類保險、農(nóng)機具保險、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保險、高標準農(nóng)田建設(shè)工程質(zhì)量潛在缺陷責(zé)任保險、土地履約保證保險、冷庫保險、“活豬質(zhì)押”等，擴大了農(nóng)業(yè)保險范圍，滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多層次、差異化的保險需求，增強農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)防災(zāi)減損能力，為保障睢寧縣特色農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供支撐。但是，睢寧縣梁集鎮(zhèn)在發(fā)展特色農(nóng)村保險的過程中仍存在一些不足，需要進一步完善和優(yōu)化，以便于更加深入、有力地推進本區(qū)域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

1 特色農(nóng)業(yè)保險對地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要價值

1.1 有助于增強特色農(nóng)業(yè)的抗災(zāi)能力

就農(nóng)業(yè)而言，自然條件及氣象災(zāi)害是其發(fā)展的最大影響因素，地方特色農(nóng)產(chǎn)品對自然生長條件、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、管培技術(shù)等要求更高，抵御自然災(zāi)害的能力更弱，因災(zāi)減產(chǎn)降質(zhì)的損失風(fēng)險更大。尤其是某些地區(qū)由于自然生態(tài)較為脆弱，各種災(zāi)害頻發(fā)，致使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)存在諸多發(fā)展風(fēng)險，給經(jīng)營組織和廣大農(nóng)戶造成巨大經(jīng)濟損失。地方現(xiàn)有的政策性農(nóng)業(yè)保險通常只針對普通的農(nóng)作物，其保障的范圍較小、賠付較低，對新型的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不適用，導(dǎo)致其災(zāi)害損失無法彌補，因此有必要針對特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)設(shè)立專門的保險服務(wù)。這些特色農(nóng)業(yè)保險，基于所保對象的屬性、生產(chǎn)環(huán)境和產(chǎn)品價值等主要因素，合理設(shè)置保費、賠付比例及認定標準、保障范圍等，使得其保障更有針對性，農(nóng)戶通過購買特色保險當農(nóng)作物遭受自然災(zāi)害破壞時就可以得到相應(yīng)賠付，以此彌補經(jīng)濟損失，可以為持續(xù)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提供后勁。

1.2 有助于優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

從我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟體系來看，農(nóng)（種植業(yè)）、林、牧、副、漁幾大主業(yè)的發(fā)展水平仍參差不齊，產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值及規(guī)模量也不均衡。不少地方偏重于一項或兩項，而其他產(chǎn)業(yè)明顯滯后，雖然某些方面形成了特色和規(guī)模，但由于產(chǎn)業(yè)內(nèi)部發(fā)展不協(xié)調(diào)而成為拖累。與之同時，即便在同一產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)也存在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡，如傳統(tǒng)糧食種植規(guī)模偏大，經(jīng)濟作物種植比例較??；自然林較多，經(jīng)濟林較少；家禽養(yǎng)殖和畜牧飼養(yǎng)比例失調(diào)等。

總而言之，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的失衡問題集中體現(xiàn)為低質(zhì)化傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)過重，高附加值產(chǎn)業(yè)不足且產(chǎn)值增長乏力，使得我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的整體競爭實力較弱。是由于新興的特色農(nóng)業(yè)存在較大風(fēng)險，當?shù)厝罕姛o力承擔，因此不愿意嘗試，使得特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)推廣困難或發(fā)展緩慢。特色農(nóng)業(yè)保險讓廣大農(nóng)戶生產(chǎn)有了保障，解決了特色產(chǎn)業(yè)推廣發(fā)展的后顧之憂，同時借助特色農(nóng)業(yè)保險，政府對本地特色產(chǎn)業(yè)、新型農(nóng)業(yè)、高附加值農(nóng)產(chǎn)品等實施專項補貼，引導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)型，從而有效調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，助力區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟均衡發(fā)展。

1.3 有助于降低信貸風(fēng)險和保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，必須要有生產(chǎn)資料及經(jīng)濟上的基本支撐，比如適種土地、農(nóng)藥化肥、農(nóng)業(yè)機械、農(nóng)業(yè)設(shè)施、資金等，然而多數(shù)農(nóng)民經(jīng)濟實力有限，僅能滿足最基本的生產(chǎn)作業(yè)，對于需要更高成本投入的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)往往力不從心。雖然農(nóng)村信貸和政府專項資金補助可以緩解這一現(xiàn)象，但由于農(nóng)民普遍償債能力較弱，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險的突發(fā)性，會造成信貸資金難于回籠，且放貸標準的提高也使得農(nóng)民貸款不易。特色農(nóng)業(yè)保險可為農(nóng)民發(fā)展特色農(nóng)業(yè)提供全面保障，農(nóng)民可憑保險單向銀行申請農(nóng)業(yè)貸款。當農(nóng)民因災(zāi)無力償還貸款時，保險機構(gòu)與信貸機構(gòu)展開業(yè)務(wù)對接，由保險公司按比例進行負擔，既解決了銀行信貸的資金安全擔憂，又確保農(nóng)民有資金從事特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可促進地方特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟提升。

2 睢寧縣梁集鎮(zhèn)特色農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀

自國家政策性農(nóng)業(yè)保險全面實施以來，徐州市積極響應(yīng)，在各縣鎮(zhèn)加強宣傳推廣，睢寧縣專門成立了政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，指導(dǎo)縣域各鎮(zhèn)（街道）“三農(nóng)”保險服務(wù)站抓住外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)收種的有利時機及“逢集日”，以拉條幅、易拉寶，發(fā)放宣傳冊和單頁，設(shè)宣傳點、進村入戶、田間地頭宣講、自媒體宣傳、開展知識競賽等多種有效形式，提高農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的認識，帶動區(qū)域特色農(nóng)業(yè)保險的較好發(fā)展。

2.1 加大地方政策支持力度

黨的“十九大”在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中要求要優(yōu)先、重點發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，全力推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程，與此同時進一步強調(diào)了政策性農(nóng)業(yè)保險及特色農(nóng)業(yè)保險的重要性。在此背景下，徐州市以強化政策性農(nóng)業(yè)保險為目標，由財政局牽頭實行市、縣的特色農(nóng)業(yè)保險財政兩級補貼政策，還劃撥了專項財政資金用于對特色農(nóng)業(yè)保險的獎補，進一步提高了現(xiàn)行分檔獎補百分點。此外，市、縣政府還積極探索將特色農(nóng)業(yè)保險與良種良法推廣、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)整合等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策充分結(jié)合，以便于發(fā)揮政策合力，引導(dǎo)和促進全域農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化發(fā)展。

2.2 增設(shè)農(nóng)業(yè)保險承保機構(gòu)

隨著國家“三農(nóng)”工作的逐步深入，政策性農(nóng)業(yè)保險得到進一步推廣落實，各大保險機構(gòu)憑借敏銳的商業(yè)嗅覺紛紛布局和搶占農(nóng)業(yè)保險市場，針對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)簡化流程，提高保險承保理賠時效。截至2016 年，睢寧縣只有1 家承辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險機構(gòu)，截至2017 年增至兩家承保機構(gòu)；2018 年至今增加到3 家承保機構(gòu)。至2020 年底針對全縣區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)項目，先后開辦44 個農(nóng)業(yè)保險險種，僅2020 年為20 多萬農(nóng)戶提供43.04 億元的風(fēng)險保障，保險賠款達到1.17 億元，惠及11.94 萬受災(zāi)農(nóng)戶，有效減輕了農(nóng)戶的經(jīng)濟損失，保證了區(qū)域特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。

2.3 農(nóng)業(yè)保險發(fā)展形勢較好

江蘇省的農(nóng)業(yè)保險事業(yè)一直以來走在全國各省的前列，其中徐州市又是全省農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的龍頭。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施，近年來徐州特色農(nóng)業(yè)保險獲得迅速發(fā)展，農(nóng)業(yè)保費收入在全省連續(xù)6 年排位第二，2020 年為農(nóng)業(yè)提供近百億元風(fēng)險保障，涉農(nóng)保險品種擴大到38 個。當前，徐州市針對各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，結(jié)合相關(guān)農(nóng)業(yè)企業(yè)和種養(yǎng)殖大戶對資金的需求，針對性地推出了涉農(nóng)貸款保證保險和農(nóng)業(yè)保險保單質(zhì)押融資等，幫助廣大農(nóng)戶和經(jīng)濟組織獲得了更多的生產(chǎn)資金。

3 睢寧縣梁集鎮(zhèn)特色農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展問題

3.1 需加大特色農(nóng)業(yè)保險覆蓋面

從近年睢寧縣的特色農(nóng)業(yè)保險發(fā)展情況來看，保險的覆蓋范圍相比以往有了很大的擴展，然而主要集中在規(guī)模較大的農(nóng)業(yè)設(shè)施、個別產(chǎn)業(yè)及大型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織上，對于相對較弱的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的支持不高，特色農(nóng)業(yè)保險的覆蓋范圍較狹窄，服務(wù)類型較單一。當前梁集鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)：苗木、火龍果、草莓、蓮藕、稻蟹養(yǎng)殖、稻蝦養(yǎng)殖、中藥材種植等特色農(nóng)業(yè)保險的覆蓋率基本達到60%，與傳統(tǒng)政策性農(nóng)業(yè)保險如主要種養(yǎng)殖業(yè)覆蓋率95%等相比還有一定差距，并且就特色農(nóng)業(yè)而言，由于普遍比傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的投資成本更高、風(fēng)險更大，因此農(nóng)戶的生產(chǎn)顧慮也較多，如果農(nóng)業(yè)保險不能全面覆蓋支持，那么勢必將嚴重影響到本地特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展水平。

3.2 需不斷豐富特色農(nóng)業(yè)保險險種

特色農(nóng)業(yè)是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的新支柱，隨著地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整和優(yōu)化，出現(xiàn)諸多新興的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類型和農(nóng)產(chǎn)品種，為給予更好的發(fā)展保障，就需要各地立足實際不斷豐富特色農(nóng)業(yè)保險險種。睢寧縣梁集鎮(zhèn)目前享有特色農(nóng)業(yè)保險的主要產(chǎn)業(yè)代表為苗木、西瓜、蓮藕、中草藥、稻蟹和稻蝦養(yǎng)殖等，其他的小眾新興農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)并沒有得到足夠保障，當前的特色農(nóng)業(yè)保險與地方特色小農(nóng)的發(fā)展需求還有差距，諸如苗圃、花卉、水產(chǎn)、蔬菜、特色水果等，其特色農(nóng)業(yè)保險險種還不夠合理和健全，這也使得新興的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)難以快速、穩(wěn)定發(fā)展和壯大，無法有效增強地方特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟實力。

3.3 農(nóng)業(yè)保險承保運作機制有待完善

目前，絕大多數(shù)地方政府都是采用“政府+市場”的承保機制，即由政府引導(dǎo)，保險公司承辦，市場化運作的模式，睢寧縣也不例外。雖然該模式有助于增強參保農(nóng)戶的信任，便于較好宣傳和推廣特色農(nóng)業(yè)保險，但是也存在運營脫節(jié)的情況，地方政府尤其是基層政府往往習(xí)慣于側(cè)重對上級政策的執(zhí)行，忽略對市場形勢的關(guān)注，使得地方特色農(nóng)業(yè)保險服務(wù)與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際不相適應(yīng)。同時，大多數(shù)特色農(nóng)業(yè)保險都是由政府和經(jīng)濟組織引導(dǎo)代辦，農(nóng)戶只管繳費，很多農(nóng)戶對所投保的特色農(nóng)業(yè)保險的保障內(nèi)容、賠付標準及費率等都不夠了解，對出險后自身能獲得的利益不清楚，容易發(fā)生惡性事件。發(fā)展初期的特色農(nóng)業(yè)其保險風(fēng)險較高，保險公司也面臨較大的資金壓力，使得受災(zāi)農(nóng)戶得不到及時有效的補償。雖然徐州市推出了“銀保財互動”政策，進一步刺激農(nóng)業(yè)信貸，然而在實施中卻沒有系統(tǒng)的支撐機制，導(dǎo)致保險公司與銀行等金融機構(gòu)未形成合力。另外，地方政府在加大對特色農(nóng)業(yè)保險的財政補貼力度，卻因為不注意對產(chǎn)出效果的考核測評，存在虛增保險標的、代繳農(nóng)戶自繳保費等相關(guān)問題，致使運作不規(guī)范，資金利用不合理，不能起到真正緩解問題的作用。

4 睢寧縣梁集鎮(zhèn)特色農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展策略

新經(jīng)濟背景下，開發(fā)特色農(nóng)業(yè)保險需要政府、保險公司及金融機構(gòu)及廣大農(nóng)戶的共同支持，要立足梁集鎮(zhèn)本地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的實際情況，結(jié)合市場行情，開發(fā)設(shè)計豐富多樣的特色農(nóng)業(yè)保險險種，形成一個完整的地方特色農(nóng)業(yè)保險服務(wù)體系。

4.1 持續(xù)拓展特色農(nóng)業(yè)保險的覆蓋范圍

鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)興旺是關(guān)鍵，多元的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類型可以充實和優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，也可以促進農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，為扶持各類新興的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，睢寧縣梁集鎮(zhèn)的特色農(nóng)業(yè)保險服務(wù)必須做到全面兼顧、重點突出，加大對有發(fā)展?jié)摿透吒郊又档牡胤教厣r(nóng)業(yè)的風(fēng)險保障力度。要進一步加強對現(xiàn)有特色農(nóng)產(chǎn)品的特色保險保障，增加對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的保險力度。還要不斷加強農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，持續(xù)優(yōu)化和開發(fā)新產(chǎn)業(yè)，同時加快推進畜牧、水產(chǎn)、蔬菜、水果、中草藥等現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)保險的試點工作，在不斷創(chuàng)新豐富已有地方特色農(nóng)業(yè)保險品種的基礎(chǔ)上，爭取每年由財政補貼的特色農(nóng)業(yè)投保面積持續(xù)遞增，切實做到對本地特色農(nóng)業(yè)的應(yīng)保盡保、重點覆蓋。

4.2 建立健全地方特色農(nóng)業(yè)保險體系

鑒于梁集鎮(zhèn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)占整個區(qū)域產(chǎn)業(yè)的比重較高，特色農(nóng)業(yè)發(fā)展相對較慢，生產(chǎn)風(fēng)險較大等問題，地方政府必須堅持因地制宜合理選擇經(jīng)營模式，充分運用政策性保險的優(yōu)勢，聯(lián)合各類保險企業(yè)、金融機構(gòu)、農(nóng)民專業(yè)合作社及家庭農(nóng)場等，拓寬融資渠道，開發(fā)多樣化的特色農(nóng)業(yè)保險險種，構(gòu)建一個農(nóng)業(yè)保險新格局。要以財稅政策等紅利，刺激和吸引更多的商業(yè)性承保機構(gòu)入資特色農(nóng)業(yè)保險市場，政府可以對用于特色農(nóng)業(yè)保險的保費給予一定補貼，對直接投資或參與特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)給予稅收減免和用地審批優(yōu)先。要深化特色農(nóng)業(yè)保險險種的開發(fā)，地方政府應(yīng)與各類保險公司密切合作，在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，結(jié)合保險市場形勢，針對本地不同種類的特色農(nóng)業(yè)設(shè)計與之適宜的保險項目、保險權(quán)責(zé)、保險費率等，如收入保險、大蒜價格指數(shù)保險、“玉米+期貨”保險、氣象指數(shù)保險等，保險機構(gòu)應(yīng)從災(zāi)后補償?shù)膯我荒繕宿D(zhuǎn)向服務(wù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的多重目標，從基礎(chǔ)的經(jīng)濟補償向防災(zāi)減災(zāi)、扶貧開發(fā)、擔保增信等綜合功能進行拓展。要切實按照“保本微利”的服務(wù)原則，建立費率動態(tài)調(diào)整機制，通過降低費率、擴大保險責(zé)任、增加保險金額等措施，減輕投保人負擔，構(gòu)建保險責(zé)任廣、保障程度高、理賠程序簡的產(chǎn)品體系。

4.3 進一步優(yōu)化特色農(nóng)業(yè)保險運作模式

對于地方特色農(nóng)業(yè)保險，除了地方政府要加大政策宣傳和推廣工作力度，提高農(nóng)戶的參保意識外，還要求各類承保機構(gòu)完善基層服務(wù)機制：一種是保險公司自行在鎮(zhèn)村設(shè)立服務(wù)點，直接服務(wù)農(nóng)戶；第二種是保險公司與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行合作，聯(lián)合設(shè)立農(nóng)業(yè)保險服務(wù)站，聘請基層農(nóng)林干部或相關(guān)人員協(xié)辦特色農(nóng)業(yè)保險的承保、理賠業(yè)務(wù)。雖然第二種運作模式在成本控制方面更有優(yōu)勢，但是鏈條長、環(huán)節(jié)多且管控難度較大，也容易產(chǎn)生權(quán)責(zé)不清的問題。而鼓勵保險公司直接設(shè)立基層服務(wù)網(wǎng)點，專業(yè)負責(zé)農(nóng)業(yè)投保、承包及核保工作的全系列工作，向農(nóng)戶講清所投保險的相關(guān)內(nèi)容，確保其知情權(quán)，并且不斷提高服務(wù)能力有利于實現(xiàn)特色農(nóng)業(yè)保險服務(wù)的長期效益。要確保保險市場的獨立性。地方政府應(yīng)明確自身責(zé)任和市場經(jīng)濟的關(guān)系，充分發(fā)揮自己的引導(dǎo)功能而不是“完全主導(dǎo)”，在推行和實施特色農(nóng)業(yè)保險的過程中，遵循保險市場的客觀規(guī)律，尊重保險企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)。此外，還需要完善風(fēng)險防范機制，健全農(nóng)業(yè)保險再保險體系，對于地方新興特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)或易受災(zāi)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)實行大災(zāi)分散機制，應(yīng)由農(nóng)戶、政府、保險公司三方按照各自比例共同出資投保，從而實現(xiàn)風(fēng)險共擔，減輕農(nóng)戶損失。

5 結(jié)束語

特色農(nóng)業(yè)保險為地方農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供了重要保障，也是平穩(wěn)推進鄉(xiāng)村振興的有效途徑。就睢寧縣梁集鎮(zhèn)的特色農(nóng)業(yè)保險工作而言其整體發(fā)展形勢較好，加強特色農(nóng)業(yè)保險品種開發(fā)，不斷擴大保險覆蓋范圍，健全特色農(nóng)業(yè)保險體系和優(yōu)良的運作模式，將更有利于當?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。