強化河湖長制推進河湖治理保護

姜秀英

摘 要：河湖長制是我國水環(huán)境管理的一項制度創(chuàng)新，其在各地方政府的運行狀況是社會各界關(guān)注的重點。文章分析了河湖長制的管理及實施成效，為河湖長制在基層運行提供實踐探索，為進一步提高我國基層政府治理能力提供參考。

關(guān)鍵詞：河湖長制;新制度主義;基層治理

中圖分類號：TV213 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1064（2022）03--03

DOI：10.12310/j.issn.1674-1064.2022.03.056

1 河湖長制的起源

近年來，我國出現(xiàn)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等危機，為有效治理和保護水資源，河湖長制由此產(chǎn)生。由于國家多個水資源保護和職能管理部門之間管理目標不相符，管理信息不夠透明，管理范圍過于分化，對江河湖泊環(huán)境問題和評價標準存在很大差異，無法從根本上解決復(fù)雜的河湖環(huán)境問題。河湖長在河湖長制中擔(dān)負著管轄區(qū)中河湖環(huán)境的治理和保護責(zé)任，通過河湖長的指揮協(xié)調(diào)，各管理職能部門分工協(xié)作，互相配合，完成水資源保護和管理的責(zé)任，提高水環(huán)境質(zhì)量[1]。

2 當(dāng)前影響河湖長制效能的關(guān)鍵問題

2.1 治理體系供給不足“雙滯后”

在不同的治理流域中，治理主體通常是以水為紐帶，在立體空間維度上形成了立體式的嵌套社會關(guān)系、經(jīng)濟關(guān)系，必須盡快通過體系構(gòu)建，實現(xiàn)多方利益的平衡機制。

現(xiàn)階段，推進河湖長制的全面運用，有助于解決我國當(dāng)前復(fù)雜的河流治理問題，是提高水環(huán)境治理工作水平的關(guān)鍵因素，也是實現(xiàn)河流治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措，要根據(jù)機構(gòu)設(shè)置和職能分工，提高行政執(zhí)法的治理監(jiān)督效率。

構(gòu)建河湖長制的目的是確定以流域的空間治理為對象，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)部署下，對流域?qū)嵤┛v深化治理，做好用權(quán)監(jiān)督工作，跟蹤問效治理情況，促進河湖的區(qū)域間協(xié)同治理。

河湖管理水平不僅是衡量河湖管理體制和治理能力的現(xiàn)代化程度，更是衡量河湖管理體制的一個重要指標。河湖長辦機制的有效運作需要制度保障，由于現(xiàn)有河湖長制運行機制和相關(guān)的制度設(shè)計，在解決流域系統(tǒng)的立體空間關(guān)系問題時，存在著權(quán)力配置、機構(gòu)設(shè)置、職能配置、編制資源和資金保障等方面的“雙滯后”。

當(dāng)前，我國河湖長制度面臨法律地位低、權(quán)力配置低、編制配置低、財力保障低等“四低”問題，制約了河湖長制的實施?；鶎雍雍L制在機構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員配置等方面與強化基層治理和治理能力現(xiàn)代化的需要尚有一定差距，眾多原因?qū)е铝水?dāng)前我國河湖長制度“中梗阻”，這是長時間以來我國難以提高河湖治理質(zhì)量的重要原因，也是需要改革和優(yōu)化的重要工作內(nèi)容。

2.2 河湖長制的治理“碎片化”問題

河湖長制的作用更多體現(xiàn)在應(yīng)對行政區(qū)域內(nèi)的河流治理問題，忽視了流域河流的有機性、流動性、一體性。一方面，河湖長制的確立雖然落實了地方政府的水環(huán)境治理責(zé)任，但是僅強調(diào)各級河湖長對本行政區(qū)域的河流管護工作負責(zé)，未涉及跨區(qū)域合作的機制安排;另一方面，河湖長考核是自上而下的單維度考評機制，考核指標是某一行政區(qū)域內(nèi)的河流治理結(jié)果，缺乏針對流域整體治理結(jié)果的考核，表現(xiàn)為一種人為的“切割式”管理模式。

2.3 各部門間形式性合作問題

作為河湖長制工作機構(gòu)的河湖長辦公室，其組成人員主要從其他職能部門抽調(diào)。河湖長辦公室協(xié)助河湖長負責(zé)對各部門權(quán)力予以整合，發(fā)揮居中協(xié)調(diào)的作用。雖然從各職能部門抽調(diào)的做法能加快河湖長辦公室在全國范圍的成立，但是河湖長辦公室的領(lǐng)導(dǎo)職位由涉水職能部門人員擔(dān)任的做法，重新安排職能部門的權(quán)力配置，容易引起部門間的利益糾紛。河湖長制雖然將治理責(zé)任上移，但是治理的具體職能仍然向下落實，依靠多部門分散管理的多頭治理模式?jīng)]有改變，各職能部門的職權(quán)范圍也沒有從根本上發(fā)生變化，部門間職能交叉和責(zé)任邊界模糊問題并沒有因河湖長制的出現(xiàn)而根除。根據(jù)法律規(guī)定，環(huán)保部門負責(zé)企業(yè)排污總量許可，水利部門負責(zé)企業(yè)入河排污口設(shè)置，行政首長也無權(quán)協(xié)調(diào)兩個部門的法定職能，這就在客觀上造成不少河流接納的污水總量超過其納污能力，區(qū)域水功能區(qū)限制納污難以協(xié)調(diào)落實。

3 推進河湖治理保護的措施

3.1 以激勵約束河湖長規(guī)范履職為著力點

強化河湖長制度，本質(zhì)上要明確“盡職盡責(zé)”的責(zé)任范圍，解決其不能勝任、不愿履行職責(zé)的問題。強化對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制的貫徹，健全河湖長的工作標準與考評制度。

一是按照水利部《河湖長履職守則（試行）》的要求，將其具體職責(zé)、主要任務(wù)、職責(zé)、職責(zé)和職責(zé)等方面的具體規(guī)定，結(jié)合地方的實際情況開展工作，明確責(zé)任，壓縮和凝聚各級河湖長的責(zé)任。

二是加強對各級河湖長履職情況的監(jiān)督檢查。全面落實河湖長制度部際聯(lián)席會議制度的作用，建立河湖長制度執(zhí)行情況定期監(jiān)測檢查制度，發(fā)揮國務(wù)院在河湖體制下的監(jiān)督和激勵機制作用，強化激勵。加強河湖長對下屬河湖長履職情況的監(jiān)督檢查，通過不定期抽查以及定期檢查、匯報、考核等方式，杜絕和確保河湖長不作為、亂作為的現(xiàn)象。

三是強化對河湖管理工作的評估。加快建立健全河湖長的績效考評體系，推動各地建立健全河湖長考評和獎懲機制，以群眾滿意度作為衡量河湖長履職盡責(zé)的標準。健全對各河湖長的考核與評估，健全河湖長的管理與任用機制，定期聽取同級和普通河湖長的書面或?qū)嵉貓蟾?，并按照黨委、政府對河湖長工作的考核結(jié)果，選出一定比例的河湖長，對其職責(zé)進行專門考核。將各職能部門面臨的實際問題和不同層級的河湖長作為考核重點，差異化評估其績效。

四是加強對評估結(jié)果的運用。通過政策、組織、紀檢監(jiān)察等手段，對河湖長進行績效考核，并考評被監(jiān)管的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，與河湖長個人績效掛鉤，要重視對企業(yè)的表彰與獎懲，營造主動擔(dān)當(dāng)、勤勉盡責(zé)、精益求精的創(chuàng)業(yè)干事風(fēng)氣，將河湖長制度的工作業(yè)績作為領(lǐng)導(dǎo)干部提拔重用的重要參考指標，對失職和瀆職的河長要嚴厲處罰。

3.2 以實現(xiàn)流域聯(lián)防聯(lián)控為切入點

強化河湖長制度，從流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下游、左右岸、干支流，整合跨區(qū)域、跨部門的行政管理資源和執(zhí)法機構(gòu)，打破區(qū)域和行業(yè)界限，引導(dǎo)全社會關(guān)心和參與，形成管理、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌的河湖管護新局面。

一是要健全區(qū)域合作機制，加強區(qū)域協(xié)調(diào)。探索建立長江、黃河流域聯(lián)席會議、流域管理機構(gòu)、省流域聯(lián)席工作機制，從流域?qū)哟紊戏治鰡栴}，研究解決辦法，促進流域綜合治理，促進流域聯(lián)防聯(lián)治。加強跨界河流和湖泊的聯(lián)防與控制，推進河湖長辦事處的設(shè)立，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)河湖長系統(tǒng)的聯(lián)合檢查，聯(lián)合執(zhí)法，共享信息，推動形成上下游、左右岸、干支聯(lián)動的河湖管理模式。

二是要加強各方面的聯(lián)系。銜接部長級聯(lián)席會議制度，完善由黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭的區(qū)域聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)最重要、最困難的河湖管理工作。要加強水利、公安等部門的協(xié)同配合，共同構(gòu)建河湖管理工作，加強河長配置，加強責(zé)任管理，加強組織，加強河長的組織協(xié)調(diào)、分工和監(jiān)督，確保把重點放在最重要的位置。建立和完善部門責(zé)任清單，細化和分解各成員單位的職責(zé)，督促各成員單位履行各自的職責(zé)。

三是要建立完善的公眾參與機制，包括河湖管理、水利管理、政府購買服務(wù)等，建立河湖巡查（河湖清潔）等公益組織，健全河湖巡查、管理制度，推進河湖治理“最后一公里”的治理工作。建立社會監(jiān)督員和民間河道管理模式，倡導(dǎo)社會各界共同努力，促進河湖生態(tài)環(huán)境的形成。

3.3 以推進河湖管理保護常態(tài)化為出發(fā)點

強化河湖長制度，著手構(gòu)建常態(tài)化、長效機制，推動河海管理法治化、規(guī)范化、智能化，實現(xiàn)河湖管理體制從“有名有責(zé)”向“有力有效”轉(zhuǎn)變，從全面的組織體制到全方位的工作。

一是推動依法治理江河湖泊，加快修改完善《中華人民共和國水域保護法》《中華人民共和國河道管理條例》《河湖開采管理條例》等法律法規(guī)，把河湖治理與河湖治理的成熟經(jīng)驗相結(jié)合，完善地方河湖長制度的立法程序，建立河湖管護長效機制，強化河湖管理體制。

二是推動河湖管理規(guī)范化建設(shè)，健全規(guī)劃保留制度、水岸使用控制及區(qū)域控制制度，建立和完善各級河湖管理體制，管理河湖管理事項、責(zé)任、資金，使河湖管理成為一種常態(tài)。加快制訂和修改河湖管理區(qū)劃定、河湖生態(tài)空間控制、河湖綠化環(huán)境控制、河湖環(huán)境治理等有關(guān)規(guī)范和標準，建立完善全國河湖智能管理信息平臺，實現(xiàn)“河湖一體化”“上下聯(lián)動”“高效運行”。加快建立國家河湖管理信息系統(tǒng)，充實河湖管理、海岸保護、土地利用、采砂管理規(guī)劃、一河（湖）一策等工作，提高河湖管理信息系統(tǒng)的使用效率。利用遙感、空間定位、衛(wèi)星航拍、視頻監(jiān)控、自動監(jiān)控等技術(shù)手段，動態(tài)監(jiān)測河湖環(huán)境、水生態(tài)、空間、河湖開采等，促進河湖監(jiān)測的信息化。

3.4 以建設(shè)健康河湖、美麗河湖、幸福河湖為落腳點

加強河湖長制度建設(shè)，完善河湖管理體制，建設(shè)健康、美麗、幸福的河湖，加強河湖治理、保護水資源、加強水岸管理、控制水污染、改善水環(huán)境、恢復(fù)水生態(tài)，使河湖清澈，風(fēng)光秀麗，人與自然和諧相處[2]。

一是對河流和湖泊的綜合整治。以“健康河湖”“美麗河湖”“幸福河湖”為核心的水環(huán)境治理，要持續(xù)控制河流、湖泊的水污染、綜合整治、沿岸工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境的污染、重點流域的綜合治理。強化河道、湖泊、湖泊的空間管制，全面推進河湖管理，防止“四亂”蔓延到中小地區(qū)、鄉(xiāng)村、湖泊，嚴格控制沿海開發(fā)、嚴格河湖開發(fā)管理，查處各類占用水域的違法行為。

二是要加強對河流和湖泊的水資源的保護。要健全水資源制約指標和體制結(jié)構(gòu)，擴大發(fā)展規(guī)模，優(yōu)化發(fā)展結(jié)構(gòu)，優(yōu)化發(fā)展格局。嚴格控制江河、湖泊的開發(fā)力度，嚴格控制流域用水總量，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水，實行對用水密集型工業(yè)的定額管理。加強對江河湖泊資源的供給、消耗和排放的監(jiān)控，控制不合理的用水，使河湖的生態(tài)環(huán)境得到恢復(fù)和改善。

三是加速恢復(fù)江河湖泊的生態(tài)環(huán)境。強化河流、湖泊的生態(tài)流量，合理確定河流、湖泊和主要控制區(qū)的生態(tài)流量并監(jiān)測、預(yù)警，保證河湖生態(tài)環(huán)境健康。科學(xué)實施河流、湖泊和湖泊的連接，實現(xiàn)河流和湖泊系統(tǒng)的順暢和流通。綜合運用技術(shù)、生物、農(nóng)業(yè)技術(shù)等措施，推進景觀、森林、田間、湖、草、沙系統(tǒng)治理。

四是對河湖進行定期健康評價。建立河湖健康檔案，調(diào)查河湖健康狀況、河湖健康狀況，分析其產(chǎn)生原因。結(jié)合河湖衛(wèi)生狀況評價成果，不間斷實施“一河一策”，優(yōu)化問題清單、目標清單、任務(wù)清單、措施清單、責(zé)任清單。創(chuàng)建健康河湖、美麗河湖、幸福河湖等一批健康河湖，為河湖系統(tǒng)的治理與整治提供典范和標桿，為全國河湖體系建設(shè)提供樣板，提高河湖長制度的落地應(yīng)用水平[3]。

4 河湖長制應(yīng)用實例

湖南長沙素有“山水洲城”的美譽，境內(nèi)溪河縱橫，水系發(fā)達，共有主要河流337條、湖泊14個、溝渠塘壩等小微水體16.02萬余處，其中，流域面積較大且被列為市管的河湖有湘江（長沙段）、團頭湖、龍王港、瀏陽河、撈刀河、靳江河、溈水河、沙河（簡稱“一江一湖六河”）。2017年全面推行河長制工作以來，探索出以“五大轉(zhuǎn)變”引領(lǐng)“五水同治”的有效經(jīng)驗。

一是堅持綠色發(fā)展，加快“五大轉(zhuǎn)變”，長沙市在河湖長制工作推行中切實強化省會擔(dān)當(dāng)，堅持對標全國一流，做到理念先行。

二是把握工作重點，建立“五項機制”。在工作中抓好頂層設(shè)計、抓好河長履職、抓好系統(tǒng)治理、抓好設(shè)施管理，市、縣、鄉(xiāng)三級均建立了河湖長制工作六項制度，并結(jié)合實際出臺河湖長公示牌管理制度、河湖長制約談問責(zé)辦法、日常保潔制度。

三是聚焦治水難點，實施“五水同治”。加強源頭管控，減量污水，截至2021年年底，畜禽糞污綜合利用率達93.1%，規(guī)模養(yǎng)殖場糞污處理設(shè)施裝備配套率達到100%，農(nóng)業(yè)面源污染持續(xù)減少。長沙市把全面推行河湖長制作為解決復(fù)雜水問題、建設(shè)幸福河湖的有力抓手，堅持依法履職，充分發(fā)揮河湖長制度保障作用，各級河長高位推動河湖管理重點難點問題的解決;堅持區(qū)域協(xié)同、流域統(tǒng)籌、部門聯(lián)動，增強河湖管理保護政策措施的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性;加強宣傳引導(dǎo)，鼓勵公眾參與，不斷完善基層管護隊伍，營造全社會關(guān)心、參與河湖管理的濃厚氛圍。

經(jīng)過探索實踐，長沙市初步構(gòu)建了河長湖長+河長制辦公室+部門+基層河湖管護隊伍的管理保護新格局，通過落實落細河湖長制度，長沙突出“山水洲城”特色，建立治水興水管水的長效機制，全市河湖生態(tài)環(huán)境好轉(zhuǎn)、水質(zhì)持續(xù)提升、水生態(tài)顯著修復(fù)。

5 結(jié)語

水資源在生態(tài)環(huán)境中具有重大作用，占據(jù)極其特殊的地位。水資源的利用是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)、公益的行業(yè)，它對生態(tài)文明建設(shè)具有直接影響。河湖治理管理和保護是一項長期性、系統(tǒng)性工程，要以河湖長制為抓手，久久為功。通過實用、有效的河湖長制，做好水資源保護和治理，防治水污染，實現(xiàn)河湖生態(tài)高質(zhì)量發(fā)展，使每一條河流都成為造福百姓的幸福河。

參考文獻

[1] 戚建剛.河湖長制四題——以行政法教義學(xué)為視角[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2017（6）：67-81.

[2] 史玉成.流域水環(huán)境治理“河湖長制”模式的規(guī)范建構(gòu)——基于法律和政治系統(tǒng)的雙重視角[J].現(xiàn)代法學(xué)，2018（6）：95-109.

[3] 朱德米.中國水環(huán)境治理機制創(chuàng)新探索——河湖長制研究[J].南京社會科學(xué)，2020（1）：79-86，115.