城市流動攤販治理困境與優(yōu)化策略研究

鄭志元，李詩敖，陸云偉

（1.合肥工業(yè)大學(xué) 建筑與藝術(shù)學(xué)院，安徽 合肥 230601；2.湖南大學(xué) 建筑與規(guī)劃學(xué)院，湖南 長沙 410012）

隨著城市化進(jìn)程不斷發(fā)展，城市作為經(jīng)濟(jì)活動高密度聚集區(qū)，吸納了眾多農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工，而優(yōu)勝劣汰的市場競爭機(jī)制導(dǎo)致就業(yè)崗位有限性與就業(yè)群體數(shù)量龐大性之間的矛盾日益尖銳。文化水平不高、專業(yè)技能薄弱的務(wù)工人員向底部沉淀，最終成為就業(yè)弱勢群體[1]，門檻低、投資小、時(shí)間靈活的流動攤販成為失業(yè)下崗工人及外來務(wù)工人員謀生的首要選擇。流動攤販不僅滿足了居民生活需求，在正規(guī)商業(yè)無法覆蓋的時(shí)空中補(bǔ)充并拓展市場，也有利于活化城市公共空間、傳承城市歷史文化，成為社區(qū)鄰里相互交流的媒介以及城市生活的觀察者。其更是作為我國非正規(guī)就業(yè)的主要方式之一，為就業(yè)弱勢群體提供謀生機(jī)會，為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定做出巨大貢獻(xiàn)[2]。

然而，流動攤販在產(chǎn)生積極作用的同時(shí)，產(chǎn)品安全質(zhì)量問題、城管暴力執(zhí)法等負(fù)面事件頻發(fā)，由此引發(fā)的城市建設(shè)與發(fā)展問題日益嚴(yán)峻，攤販治理受到國際勞工組織和學(xué)界重點(diǎn)關(guān)注。發(fā)達(dá)國家大多通過出臺國家或地方法令，如美國要求攤販提供個(gè)人證件、聯(lián)系方式、貨物合法證明等相關(guān)證件申請營業(yè)資格，批準(zhǔn)后可在規(guī)定的攤販經(jīng)營點(diǎn)擺攤營業(yè)；發(fā)展中國家對流動攤販持積極鼓勵(lì)態(tài)度，政府不僅為攤販提供良好的經(jīng)營活動場所，甚至部分國家的衛(wèi)生主管部門為提高相關(guān)攤販安全健康意識，會集中開展食品衛(wèi)生學(xué)課程培訓(xùn)[3]。

我國城市流動攤販治理與空間疏導(dǎo)仍處于試驗(yàn)階段，尚未正式出臺相關(guān)政策法規(guī)，但國家與政府部門就如何將流動攤販納入正規(guī)管制正逐漸達(dá)成共識[4]。近年來，中央文明辦將占道經(jīng)營、流動商販從文明城市測評考核內(nèi)容中移除，政策上也逐漸放寬對擺攤的管理。多地已采取措施引導(dǎo)流動攤販規(guī)范經(jīng)營，如南京采取“十二分制”對攤販進(jìn)行考核管理，規(guī)范治理的同時(shí)提升其社會責(zé)任感；珠海高新區(qū)推行“雙限治理”政策，攤販可限時(shí)限地營業(yè)[5]。

本文基于流動攤販價(jià)值認(rèn)同與包容性治理視角，以合肥市三里庵商圈為研究區(qū)域，通過實(shí)地勘察、問卷調(diào)查及深度訪談等方法，調(diào)查疏導(dǎo)區(qū)及周邊流動攤販群體的社會特征與空間分布特征。結(jié)合疏導(dǎo)區(qū)治理模式實(shí)證分析，探討疏導(dǎo)區(qū)設(shè)置與流動攤販需求之間的矛盾，分析攤販治理的困境源頭，提出多方利益相關(guān)者共治原則，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)攤販治理和城市空間優(yōu)化目標(biāo)[6]。

1 研究區(qū)域與方法

1.1 研究區(qū)域

本研究選取合肥市三里庵商圈作為主要研究區(qū)域（圖1）。三里庵商圈位于合肥市中部核心地區(qū)，坐擁國購廣場、之心城、大洋百貨三個(gè)商業(yè)項(xiàng)目，涵蓋了以大學(xué)生創(chuàng)業(yè)街和小吃街而聞名的官亭路。商場的高端大氣與街區(qū)的煙火氣息相互補(bǔ)充，共同構(gòu)成了高人氣的三里庵商圈。周邊多個(gè)住宅小區(qū)及多所高校匯集了大量人流，且具有多條公交路線、地鐵線，客流量豐富。高人口密度為攤販提供了經(jīng)濟(jì)市場，吸引大量流動攤販在此聚集活動。

圖1 研究區(qū)域

為規(guī)范流動攤販經(jīng)營管理，蜀山區(qū)政府于2015 年對官亭路進(jìn)行改造，街道前半段為擁有固定門店的商鋪，后半段則劃定為攤販活動區(qū)域，形成固定攤?cè)狐c(diǎn)，并引進(jìn)有資質(zhì)的物業(yè)公司進(jìn)行市場化管理，形成政府與社會力量合作的管理模式，逐漸發(fā)展成為合肥市知名流動攤販?zhǔn)鑼?dǎo)區(qū)。然而在商圈非擺攤區(qū)域也存在流動攤販經(jīng)營活動，且與城市管理者呈現(xiàn)互相排斥的態(tài)勢。

1.2 研究方法

本研究采用實(shí)地勘察、問卷調(diào)查與深入訪談相結(jié)合的綜合方法，現(xiàn)場觀察三里庵商圈流動攤販的空間分布現(xiàn)狀，并記錄各區(qū)位攤販的數(shù)量、類型等相關(guān)信息。在疏導(dǎo)區(qū)及周邊區(qū)域分別隨機(jī)選取20名和5 名攤販面對面交流，了解攤販進(jìn)入疏導(dǎo)區(qū)的意愿與對疏導(dǎo)區(qū)政策的態(tài)度。由于流動攤販活動受天氣、時(shí)間等變量因素影響較大，故選取同一周內(nèi)的工作日與休息日各一天展開調(diào)查，以確保研究的準(zhǔn)確性，最終得到有效樣本25 個(gè)，占調(diào)查區(qū)域攤販總數(shù)（118 家）21%，單個(gè)樣本的平均訪談時(shí)間達(dá)15 分鐘。

1.3 研究數(shù)據(jù)

通過實(shí)地調(diào)研可知（表1），疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)設(shè)有103 家攤位，其中單人男性攤販24 家，單人女性攤販28 家，多人營業(yè)42 家（其中36 家為夫妻），剩余9 個(gè)空閑攤位暫無營業(yè)。攤販年齡在20～60 歲范圍內(nèi)，年齡差距較大，多為本省人口，其中部分本省非本市人口因工作或子女原因遷入。攤販文化水平普遍不高，以小學(xué)及初中學(xué)歷居多，占總數(shù)的75%；具有高中（職高）、大專及以上學(xué)歷分別占15%、10%。多數(shù)經(jīng)營者由下崗工人、個(gè)體戶轉(zhuǎn)為攤販，接受過短期培訓(xùn)；始終以攤販為主業(yè)的經(jīng)營者僅占總數(shù)的30%；部分?jǐn)傌湆儆诩媛毘鰯偂２煌谑鑼?dǎo)區(qū)的年齡差異化，非擺攤區(qū)域的攤販年齡主要集中在50～60 歲，多為本地人口且具有常年擺攤經(jīng)驗(yàn)，擺攤時(shí)間根據(jù)消費(fèi)市場情況，主要集中在15：00～23：00，明顯長于疏導(dǎo)區(qū)規(guī)定營業(yè)時(shí)間18：00～23：00。

表1 三里庵商圈流動攤販社會屬性

選擇疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)生意情況各異的流動攤販進(jìn)行半結(jié)構(gòu)式訪談，詢問其對疏導(dǎo)區(qū)政策的態(tài)度（表2）。大部分（60%）攤販對規(guī)范布點(diǎn)政策持肯定態(tài)度，持中立態(tài)度與否定態(tài)度各占20%。持肯定態(tài)度的攤販表示，疏導(dǎo)區(qū)為他們提供了穩(wěn)定且整潔的經(jīng)營場所，無需擔(dān)心城管管制問題；持否定態(tài)度者由于生意不佳卻仍需上交管理費(fèi)，認(rèn)為成本與收入不成正比，猶豫是否搬離疏導(dǎo)區(qū)，繼續(xù)流動擺攤。而疏導(dǎo)區(qū)外攤販均因無力承擔(dān)租金、不愿固定經(jīng)營時(shí)間與地點(diǎn)等原因拒絕進(jìn)入疏導(dǎo)區(qū)。

表2 三里庵商圈流動攤販對疏導(dǎo)區(qū)政策態(tài)度

2 疏導(dǎo)區(qū)與流動攤販區(qū)特征

2.1 流動攤販基本特征

2.1.1 疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)流動攤販基本特征

疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)的商品結(jié)構(gòu)（表3）以自制熟食為主，占比高達(dá)89.32%；其次是紡織服裝（5.83%）、日用品（1.94%）和其他（2.91%）。為防擾亂附近居民正常休息與正規(guī)門店經(jīng)營活動，疏導(dǎo)區(qū)營業(yè)時(shí)間規(guī)定為18：00～23：00，攤主們一般在17：30 左右到達(dá)攤點(diǎn)進(jìn)行營業(yè)前準(zhǔn)備。紡織服裝類、新鮮花卉類攤販需要借助三輪車將貨品、帳篷、燈等輔助工具運(yùn)送到攤點(diǎn)并搭建臨時(shí)售賣處，營業(yè)結(jié)束后打包帶走。為保障消費(fèi)者權(quán)益，物業(yè)公司定期檢查各攤位產(chǎn)品質(zhì)量、衛(wèi)生及消防安全等，每個(gè)攤位前放置垃圾桶，并由清潔人員及時(shí)清理，以維護(hù)疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)衛(wèi)生環(huán)境。因此，每個(gè)攤位每月需繳納一定的管理費(fèi)用（含衛(wèi)生費(fèi)、租金等），根據(jù)攤點(diǎn)大小及產(chǎn)品性質(zhì)，將費(fèi)用劃分為600、800、1000 元三個(gè)等級，通過抓鬮的形式分配攤點(diǎn)位置以保障公平競爭。疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)實(shí)施的政策措施讓流動攤販逐漸走上“正規(guī)化”道路。

表3 三里庵商圈流動攤販產(chǎn)品結(jié)構(gòu)

2.1.2 周邊范圍流動攤販基本特征

疏導(dǎo)區(qū)周邊非擺攤區(qū)域也存在流動攤販，數(shù)量遠(yuǎn)小于疏導(dǎo)區(qū)，主要聚集在長江西路與官亭路的交叉路口及三里庵地鐵站出入口區(qū)域，形成多個(gè)攤販集聚點(diǎn)。這些攤販主要借助推車及三輪車等簡易工具進(jìn)行售賣活動，商品包括自制熟食（40%）、新鮮花卉水果（33%）、紡織類（20%）等，與疏導(dǎo)區(qū)商品結(jié)構(gòu)存在顯著差異，是根據(jù)消費(fèi)者需求和市場經(jīng)濟(jì)自發(fā)形成的聚集區(qū)。但由于此區(qū)域?yàn)榻箶[攤區(qū)，攤販與城管之間仍處于“敵進(jìn)我退，敵退我進(jìn)”的狀態(tài)。

2.2 流動攤販空間分布特征

2.2.1 疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)流動攤販空間分布特征

疏導(dǎo)區(qū)一般選址于對外部干擾較小的城市公共空間，在廣場、綠地、街道及空間入口處形成不同類型的擺攤區(qū)域，從而呈現(xiàn)“點(diǎn)”、“線”、“面”等多重空間形態(tài)特征[7]。從圖2 可知，官亭路疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)攤販布點(diǎn)緊靠小區(qū)圍墻，有序分布在官亭路兩側(cè)，呈現(xiàn)線狀或帶狀的“軸線”型空間特征，將擺攤空間最大化利用的同時(shí)，保障行人順利通行。

圖2 疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)流動攤販布點(diǎn)

2.2.2 周邊范圍內(nèi)流動攤販空間分布特征

流動攤販因空間分布無序從而難以規(guī)范管理。然而在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，受消費(fèi)者、城市管理者等外界因素的影響，流動攤販優(yōu)先選擇人流量大且有市場需求的場所，分布位置相對穩(wěn)定且具有一定規(guī)律[8]。三里庵地鐵站作為通往官亭路的交通樞紐，因具有人流量優(yōu)勢，吸引疏導(dǎo)區(qū)外攤販以此為核心向周圍擴(kuò)散，自發(fā)形成有序分布，呈現(xiàn)“核心-放射狀”的空間形態(tài)特征（圖3）。

圖3 疏導(dǎo)區(qū)外流動攤販布點(diǎn)

3 疏導(dǎo)區(qū)設(shè)置與流動攤販需求的現(xiàn)狀與問題

3.1 疏導(dǎo)區(qū)的固定性與流動攤販的靈活性的矛盾

疏導(dǎo)區(qū)的設(shè)置為流動攤販提供良好的經(jīng)營環(huán)境并形成有序的空間形態(tài)，同時(shí)也損害其流動性特質(zhì)。官亭路疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)營業(yè)時(shí)間固定，導(dǎo)致大量活動空間與經(jīng)營時(shí)間閑置。因此，部分?jǐn)傌湠閿U(kuò)大市場規(guī)模、增加收入，在規(guī)定營業(yè)時(shí)間外擅自進(jìn)行銷售活動，甚至存在少數(shù)攤販流動擺攤，臨近規(guī)定時(shí)間再將攤位轉(zhuǎn)移至疏導(dǎo)區(qū)的情況。這種行為不僅違背了市場公平競爭原則，更不利于疏導(dǎo)區(qū)可持續(xù)發(fā)展；且進(jìn)入官亭路疏導(dǎo)區(qū)的攤販逐漸固化，可能與消費(fèi)者的時(shí)空行為脫節(jié)，難以及時(shí)順應(yīng)市場需求。

3.2 疏導(dǎo)區(qū)的高租金與流動攤販的低成本之間的矛盾

疏導(dǎo)區(qū)引進(jìn)物業(yè)公司監(jiān)管環(huán)境、食品安全等需要耗費(fèi)人力物力，因此疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)攤位每月需繳納一定的管理費(fèi)用。官亭路疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)自制熟食類攤販數(shù)量眾多、價(jià)格低廉，但同類型商品競爭激烈，部分生意不佳的攤販反饋無法承擔(dān)資金壓力。疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)攤位租金雖遠(yuǎn)低于周邊店鋪，但缺乏攤位申請公開機(jī)制，出現(xiàn)一攤難求的局面，導(dǎo)致部分人員趁機(jī)拉高租金、轉(zhuǎn)租攤位，攤販?zhǔn)圪u的產(chǎn)品價(jià)格因成本增加而增加，喪失了攤販的價(jià)格優(yōu)勢[9]。

3.3 疏導(dǎo)區(qū)的合同約束與流動攤販的靈活性之間的矛盾

除生活服務(wù)類攤販擁有穩(wěn)定市場外，流動攤販通過不斷變換營業(yè)場所適應(yīng)消費(fèi)者時(shí)空分布規(guī)律。大部分?jǐn)傌溞柰ㄟ^流動主動尋求消費(fèi)者，以滿足市場需求，如三里庵地鐵口前的糖葫蘆攤主。而官亭路疏導(dǎo)區(qū)政策涵蓋的具體管理制度及正式性合同與流動攤販營業(yè)的不穩(wěn)定性之間的矛盾致使攤販擔(dān)心風(fēng)險(xiǎn)而不愿進(jìn)入疏導(dǎo)區(qū)[10]。

3.4 疏導(dǎo)區(qū)的類型限制與流動攤販的產(chǎn)品供給之間的矛盾

官亭路疏導(dǎo)區(qū)內(nèi)流動攤販以無店鋪零售業(yè)為主，尤其是豐富多樣的小吃吸引了無數(shù)消費(fèi)者前來。但食品類攤販扎堆使其不僅要與正規(guī)商鋪爭奪市場，還被迫與周邊同類型攤販競爭，營業(yè)壓力也因此倍增。除自制熟食攤販形成了大規(guī)模集聚點(diǎn)外，其他產(chǎn)品類型少、供給零散、不成規(guī)模，難以滿足消費(fèi)者多方面需求，因此出現(xiàn)疏導(dǎo)區(qū)外非正規(guī)流動攤販活動，以彌補(bǔ)產(chǎn)品空缺問題。

4 流動攤販治理策略

4.1 劃定經(jīng)營場所范圍，開放攤販區(qū)位管制

為營造有序整潔的城市形象，政府相關(guān)規(guī)劃部門需嚴(yán)格劃定擺攤區(qū)域與可經(jīng)營場所，通過調(diào)配城市公共空間功能劃定活動范圍。在城市空間規(guī)劃過程中，應(yīng)考慮流動攤販安置場所，預(yù)留專屬經(jīng)營空間[11]，例如三里庵地鐵出入口與旺城大廈中間人行道寬度僅3 m，無法承載攤點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)劃定為禁擺區(qū)。長江西路與官亭路的交叉路口若要劃分經(jīng)營場所，應(yīng)當(dāng)與入口保持適當(dāng)距離，以保證人流通暢及道路標(biāo)志可視。可在地鐵站A 號出入口兩側(cè)設(shè)置透明隔斷，保障行人有序通行，僅在隔斷外劃定攤位擺放處。

4.2 合理制定管理措施，滿足多重群體需求

管理部門需針對不同類型、地段、時(shí)段的流動攤販制定不同的管理措施，以推進(jìn)良性發(fā)展，如三里庵地鐵口處可劃分區(qū)域供食品類攤販活動，在工作日的早晚兩個(gè)時(shí)間段營業(yè)，以滿足通勤群體消費(fèi)需求。官亭路疏導(dǎo)區(qū)所容納的業(yè)態(tài)多為餐飲，類型單一，規(guī)劃人員可根據(jù)消費(fèi)者的時(shí)空分布規(guī)律劃定活動空間，鼓勵(lì)多類型攤販進(jìn)駐。

4.3 建立靈活租賃模式，緩解攤販營業(yè)壓力

物業(yè)公司可建立多重租賃模式以滿足不同攤販需求。大部分?jǐn)傌湵硎?，受市場、天氣、政策等多因素影響，整體收入呈現(xiàn)不穩(wěn)定態(tài)勢，故拒絕進(jìn)入疏導(dǎo)區(qū)。針對這一現(xiàn)象，物業(yè)公司可根據(jù)攤販經(jīng)營產(chǎn)品類型與效益情況確定管理費(fèi)用。與此同時(shí)，規(guī)劃部門可將部分區(qū)域設(shè)置為短期租賃攤點(diǎn)，將一次性繳納的長期管理費(fèi)用調(diào)整為短期管理費(fèi)用（如按日計(jì)算），滿足部分存在租金壓力或擔(dān)心經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的攤主需求[12]。

4.4 鼓勵(lì)市場自我調(diào)節(jié)，構(gòu)建規(guī)劃管理體系

部分?jǐn)傌準(zhǔn)圪u的產(chǎn)品受季節(jié)變化影響較大，影響收入穩(wěn)定性，城市管理者應(yīng)鼓勵(lì)攤販在經(jīng)濟(jì)市場中自我調(diào)節(jié)。對于流動攤販的治理，可參考駕照扣分制，將營業(yè)額、衛(wèi)生狀況、違規(guī)擺放等納入評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，扣滿規(guī)定分?jǐn)?shù)后，采取取消營業(yè)資格的懲罰措施，借此提高攤販素質(zhì)與營業(yè)能力；對于管理制度的實(shí)施，應(yīng)鼓勵(lì)各利益主體積極參與監(jiān)督；對于流動攤販與同行、居民以及正規(guī)商鋪之間的矛盾，可鼓勵(lì)管理部門走訪調(diào)查，傳遞協(xié)調(diào)雙方意見。通過上述措施，可構(gòu)建出攤販自我約束、政府管理部門監(jiān)督的綜合規(guī)劃管理體系[13]。

5 結(jié)論

流動攤販作為非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的主要組成，對改善民生、緩解社會矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極具積極意義。然而因缺乏政策法規(guī)的保護(hù)，攤販成為城市中相對弱勢的就業(yè)群體?，F(xiàn)階段國家及政府相關(guān)部門已經(jīng)意識到流動攤販的價(jià)值，并已采取相應(yīng)措施，但疏導(dǎo)區(qū)作為一種正規(guī)化治理手段，難以滿足流動攤販的全部需求。本文認(rèn)為，治理流動攤販，核心在于尊重其流動特性與發(fā)展規(guī)律：第一，劃分疏導(dǎo)區(qū)位需考慮市場需求，規(guī)定固定區(qū)域和時(shí)間開放管制，為攤販提供靈活營業(yè)機(jī)會；第二，根據(jù)營業(yè)情況收取相應(yīng)費(fèi)用，保證攤販的低成本優(yōu)勢；第三，利用靈活租賃模式滿足多群體需求；第四，允許市場自我調(diào)節(jié)，但需嚴(yán)格監(jiān)管疏導(dǎo)區(qū)的進(jìn)入機(jī)制，保證公平競爭?；诜钦?guī)經(jīng)濟(jì)的特性層面考慮，通過多元主體共同治理、監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)政府、城市居民以及正規(guī)經(jīng)濟(jì)與流動攤販之間的和諧共處，形成攤販經(jīng)濟(jì)與城市治理互利共贏新局面[14]。