法治反腐下的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)：體系化與效能論

摘? ?要：法治反腐作為腐敗治理的一種理性選擇，其規(guī)范意蘊(yùn)在于以“法”為據(jù)、以“治”為功，通過(guò)懲治和預(yù)防腐敗，建設(shè)廉潔政治。從法治反腐看黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，實(shí)質(zhì)是從黨內(nèi)腐敗治理檢視黨風(fēng)廉政建設(shè)法規(guī)制度建設(shè)狀況，以此檢視是否形成了反腐敗法規(guī)制度體系化，是否有效遏制了腐敗，形成了“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效機(jī)制。在新的歷史起點(diǎn)上推進(jìn)黨內(nèi)法治反腐，須從體系化與效能論視角，更好地思考黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)問(wèn)題，即秉持法治的精神高質(zhì)量建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)制度;堅(jiān)持制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思維推動(dòng)實(shí)現(xiàn)反腐倡廉法規(guī)制度體系化，形成制度整體效應(yīng);妥善處理法規(guī)制度的制定和實(shí)施，更好地推動(dòng)黨內(nèi)腐敗治理的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

關(guān)鍵詞：法治反腐;黨內(nèi)法規(guī)制度;體系化;效能論

中圖分類(lèi)號(hào)：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1674-9170（2022）02-0037-11

“反對(duì)腐敗、建設(shè)廉潔政治，是黨一貫堅(jiān)持的鮮明政治立場(chǎng)，是人民關(guān)注的重大政治問(wèn)題?！雹贇v史、理論和實(shí)踐證明，治理腐敗不能夠寄希望于“清官政治”， 不能寄希望于單純的高壓式或者運(yùn)動(dòng)式治理，法治才是預(yù)防和杜絕權(quán)力濫用、防止腐敗的根本之策，是符合時(shí)代潮流的腐敗治理路徑。法治反腐，簡(jiǎn)單而言，就是依靠完善的法律法規(guī)制度清理腐敗滋生的資源環(huán)境，運(yùn)用法治思維、法治方式根除權(quán)力濫用的暗箱操作。其規(guī)范意蘊(yùn)在于以“法”為據(jù)、以“治”為功，通過(guò)有效懲治和預(yù)防腐敗，建設(shè)廉潔政治。反腐敗的成效不是看被懲治的官員數(shù)量或級(jí)別，而是看是否建立了腐敗治理的法規(guī)制度體系，是否形成了“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效機(jī)制，是否有力遏制了腐敗。百年以來(lái)，我們黨正是在逐步認(rèn)識(shí)法治、認(rèn)同法治、遵從法治的基礎(chǔ)上，走出了一條全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨的新路子，走出了一條獨(dú)具特色的黨內(nèi)腐敗治理道路，即把黨內(nèi)法規(guī)制度作為腐敗治理的“重器”，持續(xù)不斷完善反腐倡廉制度體系，不斷調(diào)整優(yōu)化反腐敗體制機(jī)制，堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐體制機(jī)制。在邁向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)新征程上，黨要秉初心擔(dān)使命，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全中國(guó)人民實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，迫切需要解決好兩大課題：一是不斷提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平，二是不斷提高拒腐防變和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。持續(xù)深入推進(jìn)法治反腐，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，正是我們黨解決好這兩大課題的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)。

一、法治反腐是中國(guó)共產(chǎn)黨百年建設(shè)中的理性選擇

腐敗問(wèn)題是關(guān)系黨和國(guó)家生死存亡的重大問(wèn)題，“這個(gè)問(wèn)題解決不好，就會(huì)對(duì)黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國(guó)。反腐倡廉必須常抓不懈，拒腐防變必須警鐘長(zhǎng)鳴”①。反腐倡廉是中國(guó)共產(chǎn)黨一貫堅(jiān)持的政治立場(chǎng)。從建立革命根據(jù)地時(shí)期起，特別是在取得國(guó)家政權(quán)、成為執(zhí)政黨以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨在反腐倡廉方面進(jìn)行了艱辛探索，通過(guò)不斷完善反腐倡廉法規(guī)制度體系，調(diào)整優(yōu)化體制機(jī)制，堅(jiān)持治國(guó)和治黨有機(jī)統(tǒng)一，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐體制機(jī)制，走出了一條既具有鮮明的馬克思主義政黨特色，又適合中國(guó)國(guó)情的廉政建設(shè)和腐敗治理道路。這條道路既立足于黨的理論創(chuàng)新、黨對(duì)于自身建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，又吸收借鑒了域外成功經(jīng)驗(yàn)，充分體現(xiàn)了我們黨在治理理念、治理方式上的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

（一）法治反腐是伴隨黨的自身建設(shè)發(fā)展而逐步確立的

中國(guó)共產(chǎn)黨懲治和預(yù)防腐敗的方式是在百年自身建設(shè)歷程中不斷探索、逐步確立的，反腐倡廉蘊(yùn)含著黨的初心使命，貫穿于黨的各個(gè)歷史時(shí)期。作為馬克思主義政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持以人民答不答應(yīng)、滿(mǎn)不滿(mǎn)意為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，對(duì)腐敗的極端危害性和懲治腐敗的極端重要性有著深刻認(rèn)知。

新民主主義革命時(shí)期，我們黨經(jīng)歷了從建黨初期的拒腐防變到蘇區(qū)歲月的懲腐肅貪，從八年抗戰(zhàn)民主政權(quán)的廉政建設(shè)到解放戰(zhàn)爭(zhēng)廉政工作的制度探索等具體階段，初步形成了“思想教育倡廉，民主監(jiān)督促廉，法紀(jì)制度保廉，艱苦奮斗興廉，堅(jiān)決懲腐護(hù)廉”為要義的具有中國(guó)特色的反腐敗路徑，較好地適應(yīng)了革命環(huán)境下激烈的階級(jí)斗爭(zhēng)需要，為黨走向長(zhǎng)期執(zhí)政的歷史舞臺(tái)奠定了堅(jiān)強(qiáng)基礎(chǔ)。[1]但是，由于環(huán)境條件以及認(rèn)識(shí)局限，黨在這個(gè)時(shí)期的反腐倡廉建設(shè)還具有應(yīng)急性、多變性、階段化等特點(diǎn)，沒(méi)有形成系統(tǒng)性理論和制度化路徑。進(jìn)入社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，黨把防止干部腐敗作為鞏固人民主權(quán)、鞏固黨的執(zhí)政地位的重大任務(wù)，圍繞保持黨的先進(jìn)性和戰(zhàn)斗力，增強(qiáng)拒腐防變能力?！吧菝抑?，危亡之漸”②，毛澤東同志是探索黨風(fēng)廉政建設(shè)思想的奠基人。在領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義革命和建設(shè)的過(guò)程中，他領(lǐng)導(dǎo)全黨進(jìn)行了多次整風(fēng)整黨運(yùn)動(dòng)和專(zhuān)項(xiàng)教育活動(dòng)，堅(jiān)決反對(duì)各種貪圖享樂(lè)、鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象，嚴(yán)厲懲治各種腐化墮落、違法亂紀(jì)行為，堅(jiān)持思想建黨和群眾運(yùn)動(dòng)相結(jié)合，形成了黨風(fēng)廉政建設(shè)的一些新理念、新論述，成為毛澤東思想的重要組成部分。這一時(shí)期，中央發(fā)布《關(guān)于成立中央及地方各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》，在全國(guó)縣以上設(shè)立各級(jí)黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)，制定《關(guān)于實(shí)行精兵簡(jiǎn)政、增產(chǎn)節(jié)約、反對(duì)貪污、反對(duì)浪費(fèi)和反對(duì)官僚主義的決定》，國(guó)家也制定了《憲法》以及《關(guān)于處理貪污、浪費(fèi)及克服官僚主義錯(cuò)誤的若干規(guī)定》《關(guān)于追繳貪污分子贓款贓物的規(guī)定》等相關(guān)懲治腐敗的法律法規(guī)。但因?yàn)楦鞣N原因，這一時(shí)期反腐倡廉主要依靠大規(guī)模的群眾性運(yùn)動(dòng)，以黨的重要文件、指示為主要依據(jù)，具有明顯的運(yùn)動(dòng)式反腐特征。

改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期，以鄧小平同志、江澤民同志、胡錦濤同志為核心的黨的領(lǐng)導(dǎo)集體，立足于改革開(kāi)放不同階段的新形勢(shì)新任務(wù)新情況新特點(diǎn)，著力加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，提出了一系列反腐倡廉新思想，把黨的反腐倡廉建設(shè)推進(jìn)到一個(gè)新的發(fā)展階段——制度反腐。上世紀(jì)八十年代，鄧小平同志深刻認(rèn)識(shí)到制度建設(shè)對(duì)黨的生死興亡和國(guó)家長(zhǎng)治久安具有決定性作用，指出“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗盵2]。他首倡“制度反腐”，開(kāi)啟了黨和國(guó)家制度恢復(fù)重建的正?；こ?，民主集中制逐漸被恢復(fù)和完善，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、監(jiān)督制度開(kāi)始重建并逐漸健全。他在多個(gè)場(chǎng)合都說(shuō)過(guò)：“要避免我們的干部隊(duì)伍發(fā)生腐化，就必須有嚴(yán)格的制度制約?！盵3]江澤民同志強(qiáng)調(diào)，要從黨和國(guó)家生死存亡的高度認(rèn)識(shí)反腐倡廉的重大意義，提出了“治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)”的理念，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持標(biāo)本兼治，教育是基礎(chǔ)，法治是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵，通過(guò)深化改革，不斷鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤”①。以胡錦濤同志為核心的黨中央更是從提高黨的執(zhí)政能力、保持和發(fā)展黨的先進(jìn)性的全局高度看待腐敗問(wèn)題，創(chuàng)造性地提出“反腐倡廉建設(shè)”這一重大命題，強(qiáng)調(diào)把反腐倡廉建設(shè)與黨的思想、組織、作風(fēng)、制度建設(shè)一起，作為新時(shí)期推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程的基本任務(wù)。胡錦濤同志注重制度建設(shè)，拓展了從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，改革開(kāi)放新時(shí)期我們黨在反腐倡廉的逐步深入探索中，深刻認(rèn)識(shí)到法律法規(guī)制度的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性作用，將反腐倡廉建設(shè)與黨的十五大確立的“依法治國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”戰(zhàn)略結(jié)合起來(lái)，以法規(guī)制度體系和懲治預(yù)防體系建設(shè)為抓手，開(kāi)啟了懲防并舉的制度反腐新階段。3B972743-3648-4BC7-95E8-DEA7F878E5C9

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，勇于自我革命的中國(guó)共產(chǎn)黨更是高度重視反腐敗工作，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，把依規(guī)治黨擺在事關(guān)黨長(zhǎng)期執(zhí)政和國(guó)家長(zhǎng)治久安的戰(zhàn)略位置，刀刃向內(nèi)，強(qiáng)化“不敢腐”的震懾、織密“不能腐”的籠子、營(yíng)造“不想腐”的自覺(jué)，全面建設(shè)廉潔政治。在對(duì)建黨以來(lái)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)基礎(chǔ)上，習(xí)近平總書(shū)記系統(tǒng)思考并回答了新時(shí)期反腐敗斗爭(zhēng)為什么、是什么、怎么辦等一系列重大理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，提出了一系列新理念、新觀(guān)點(diǎn)、新論斷。[1]他多次強(qiáng)調(diào)，“要善于用法治思維法治方式反對(duì)腐敗，加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運(yùn)行。”[4]由此，堅(jiān)持建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，堅(jiān)持依規(guī)治黨和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨、系統(tǒng)反腐、法治反腐，成為新時(shí)代腐敗治理的重要思路。

縱觀(guān)中國(guó)共產(chǎn)黨黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的歷史軌跡，可以清晰地看到，黨在不同時(shí)期對(duì)廉政建設(shè)和反腐敗的認(rèn)識(shí)與推進(jìn)具有典型的階段性特征，從建國(guó)初期法制創(chuàng)立階段的“運(yùn)動(dòng)反腐”、鞏固新生的國(guó)家政權(quán)，到改革開(kāi)放時(shí)期法制再建階段的“制度反腐”和依法治國(guó)新階段的“法治反腐”，這個(gè)推進(jìn)過(guò)程一方面在特定歷史時(shí)期對(duì)保障發(fā)展、推動(dòng)改革的持續(xù)深化具有重要推動(dòng)作用;另一方面，也反映出我們黨在從革命黨走向執(zhí)政黨、持續(xù)進(jìn)行偉大革命建設(shè)偉大工程過(guò)程中，既秉持馬克思主義政黨的初心使命，又不斷進(jìn)行理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，走出了一條現(xiàn)代政黨治理的中國(guó)式道路。在對(duì)于自身腐敗治理中，黨旗幟鮮明地主張要遵循法治的要求，建立健全反腐敗國(guó)家立法和反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度的雙軌制度體系，強(qiáng)化制度執(zhí)行，持之以恒正風(fēng)肅紀(jì)，建設(shè)廉潔政治。

（二）法治反腐是我們黨對(duì)域外腐敗治理經(jīng)驗(yàn)的成功借鑒

隨著現(xiàn)代政治文明的發(fā)展，各國(guó)對(duì)腐敗現(xiàn)象的治理、對(duì)腐敗問(wèn)題的研究逐步走上制度化、法治化軌道。法治反腐是時(shí)代的潮流，這是被日本、新加坡、越南等國(guó)家以及我國(guó)香港地區(qū)證實(shí)的共同經(jīng)驗(yàn)。從歷史邏輯看，由于美國(guó)的干預(yù)，日本曾大力發(fā)展民主，導(dǎo)致二戰(zhàn)后腐敗盛行，爾后通過(guò)健全法制，才有力遏制腐敗。菲律賓雖是民主國(guó)家，但移植美國(guó)的治理模式失敗了，原因在于其法治化建設(shè)落后。新加坡和我國(guó)香港都是在有效治理并控制腐敗后才開(kāi)始實(shí)行民主選舉的，因此較好地杜絕了選舉過(guò)程中的腐敗、賄選等問(wèn)題[5]。這些例子證明了一個(gè)樸素的道理，即在法治與民主的關(guān)系上，治理腐敗的有效路徑是法治先行而不是民主先行。

越南在治理被視為“國(guó)難”的腐敗問(wèn)題上，更是證明了腐敗治理需要法治先行。越南與坦桑尼亞、亞美尼亞、蒙古等國(guó)家相似，屬于腐敗指數(shù)較高的國(guó)家，公權(quán)部門(mén)的腐敗非常嚴(yán)重，全國(guó)上下一致認(rèn)為腐敗已經(jīng)成為“內(nèi)寇”，要想保住社會(huì)主義國(guó)家的建設(shè)成果，就必須鏟除這一“國(guó)難”[6]。從革新時(shí)期越南共產(chǎn)黨腐敗治理的歷程看，其也經(jīng)歷了以整風(fēng)整黨與凈化隊(duì)伍為主要特點(diǎn)的運(yùn)動(dòng)反腐（1986—2005年）、以完善法規(guī)制度和建立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)為主要內(nèi)容的法治反腐（2006—2015年）以及以深入推進(jìn)制度反腐并“無(wú)禁區(qū)”的全面反腐（2016年至今）等不同的階段[7]。運(yùn)動(dòng)式反腐雖然成效明顯，但明顯具有“雷聲大、雨點(diǎn)小，只治標(biāo)、不治本，只打蒼蠅、不打老虎”等問(wèn)題[8]，制約著廉潔政治的實(shí)現(xiàn)。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和分析形勢(shì)的基礎(chǔ)上，越南共產(chǎn)黨明確提出要“通過(guò)長(zhǎng)期堅(jiān)持努力，打造不能貪的預(yù)防機(jī)制、不敢貪的威懾懲治機(jī)制和不必貪的保障機(jī)制”①。一方面，強(qiáng)化黨對(duì)反腐敗的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)廉政機(jī)制建設(shè)，建立專(zhuān)業(yè)反腐敗機(jī)構(gòu)，例如越共十二大對(duì)反腐敗的目標(biāo)、觀(guān)點(diǎn)、主張、任務(wù)和措施等都做出了明確的部署。①另一方面，加強(qiáng)制度建設(shè)，進(jìn)行反腐敗專(zhuān)門(mén)立法，逐步形成以《預(yù)防和反對(duì)腐敗法》為核心的一整套法律法規(guī)以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的反腐責(zé)任法令。全面反腐階段是法治反腐的進(jìn)一步發(fā)展，體現(xiàn)為全方位、無(wú)禁區(qū)、零容忍查辦大案要案，強(qiáng)化制度治理，同時(shí)，注重對(duì)黨員的廉政思想教育，加強(qiáng)對(duì)黨員的檢查與監(jiān)督，凈化政治生態(tài)，營(yíng)造廉政文化環(huán)境。這些經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)我們黨治理腐敗形成重要借鑒。

（三）法治反腐是我們黨自身治理現(xiàn)代化過(guò)程中的理性選擇

治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志就是法治化，選擇法治反腐是黨自身治理現(xiàn)代化過(guò)程中的理性選擇。在百年來(lái)的奮斗征程中，我們黨深刻認(rèn)識(shí)到權(quán)力是一把“雙刃劍”，依法依規(guī)行使可以造福人民，違法違規(guī)行使必然會(huì)禍害國(guó)家和人民。黨中央強(qiáng)調(diào)，法治興則國(guó)家興，法治衰則國(guó)家亂。②誠(chéng)如美國(guó)著名法律學(xué)家龐德所言：“法既是理性，也是經(jīng)驗(yàn)。它是經(jīng)過(guò)理性發(fā)展了的經(jīng)驗(yàn)，又是經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)了的理性?！盵9]選擇法治、踐行法治，明確把建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路作為奮斗目標(biāo)，用法治思維法治方式反腐，是我們黨主動(dòng)認(rèn)識(shí)、始終遵循和自覺(jué)運(yùn)用黨的自身建設(shè)規(guī)律來(lái)領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革的理性選擇，是我們黨對(duì)共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律、人類(lèi)社會(huì)發(fā)展規(guī)律理性認(rèn)識(shí)的結(jié)果，實(shí)質(zhì)就是我們黨順應(yīng)歷史和社會(huì)發(fā)展作出的重大科學(xué)決策。法治的核心要義是良法善治，只有法治反腐才能夠妥善解決腐敗治理的難題，實(shí)現(xiàn)預(yù)防與懲治、治標(biāo)與治本、反腐與發(fā)展、廉政與勤政的統(tǒng)一。[10]

第一，法治反腐的重點(diǎn)是預(yù)防，而非僅止于嚴(yán)懲腐敗案件。孟德斯鳩曾說(shuō)過(guò)：“一個(gè)良好的立法者關(guān)心預(yù)防犯罪，多于懲罰犯罪。注意激勵(lì)良好的風(fēng)俗，多于施行刑罰?！盵11]法律法規(guī)能夠?yàn)楦瘮⌒袨轭A(yù)設(shè)“紅線(xiàn)”，為腐敗懲治預(yù)設(shè)后果，在理性假設(shè)的前提下，人們通過(guò)規(guī)則的學(xué)習(xí)，能夠認(rèn)識(shí)和理解規(guī)則的指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、教育、懲罰作用，從而合理預(yù)測(cè)自身行為，自覺(jué)約束自身行為。同時(shí)，通過(guò)規(guī)則的實(shí)施嚴(yán)懲腐敗，還可以發(fā)揮腐敗案件的教育和警示作用。

第二，法治反腐能夠?qū)崿F(xiàn)治標(biāo)和治本的有機(jī)統(tǒng)一。腐敗的本質(zhì)就是公權(quán)力的濫用。盡管權(quán)力的表現(xiàn)形態(tài)各異，但最終都體現(xiàn)為資源的控制與分配。[12]法治反腐的核心是制約和監(jiān)督權(quán)力，通過(guò)構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成穩(wěn)定的、相互鉗制的權(quán)力制衡制度體系和運(yùn)行機(jī)制，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。[13]5這就是腐敗治理的治本之道。而良好的法律法規(guī)制度既能夠著眼于對(duì)腐敗行為的依法（規(guī)）懲處，又可以通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法（規(guī)）、違法（規(guī)）必究，及時(shí)遏制腐敗現(xiàn)象，從而實(shí)現(xiàn)治標(biāo)。3B972743-3648-4BC7-95E8-DEA7F878E5C9

第三，法治反腐能夠妥當(dāng)處理反腐與發(fā)展的關(guān)系。法治反腐的出發(fā)點(diǎn)是確立規(guī)則，依據(jù)規(guī)則，最大程度上實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)持在法治軌道上持續(xù)深化反腐敗斗爭(zhēng)，不僅不會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，還可以有效解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制性、機(jī)制性問(wèn)題。[14]法治反腐是對(duì)一切腐敗的常態(tài)化治理，不區(qū)分腐敗對(duì)象，“誰(shuí)也不能違反黨章黨紀(jì)，不管誰(shuí)違反，都要受到紀(jì)律處分，也不許任何人干擾黨紀(jì)的執(zhí)行，不許任何違反黨紀(jì)的人逍遙于紀(jì)律制裁之外……”[2]332。法治反腐致力于為權(quán)力行使設(shè)置預(yù)定的軌道，從而建構(gòu)一種穩(wěn)定的秩序，同時(shí)也為市場(chǎng)自由提供充分的空間。因此，法治反腐有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，符合改革、發(fā)展和穩(wěn)定的需要。

第四，法治反腐能夠在勤政和廉政之間實(shí)現(xiàn)平衡。廉潔政治的基本要素有很多，比如干部清正、政府清廉、政治清明等。干部清正的底線(xiàn)是尊法（規(guī)）學(xué)法（規(guī)）守（法）用（法）、秉公用權(quán)、履職盡責(zé);政府清廉的基礎(chǔ)是依法行政、廉潔誠(chéng)信;政治清明的標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)包括富強(qiáng)文明、和諧有序、公平正義、法治民主等。堅(jiān)持法治反腐可以強(qiáng)化黨員、干部的法治理念，明確權(quán)由法定、依法用權(quán)、為民服務(wù)，“我們要堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的憲法理念，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力……實(shí)行人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既有合理分工又有相互協(xié)調(diào)”①。加強(qiáng)法治政府建設(shè)，以法治政府示范、帶動(dòng)法治社會(huì)建設(shè)，全面推進(jìn)依法治國(guó)，不斷推動(dòng)黨內(nèi)治理法治化，增強(qiáng)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，鞏固黨的執(zhí)政地位，建設(shè)廉潔政治。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度在法治反腐中的地位和作用

在黨內(nèi)治理中實(shí)行法治反腐，實(shí)質(zhì)是習(xí)近平法治思想中關(guān)于依規(guī)治黨的重要理論和實(shí)踐問(wèn)題。依規(guī)治黨是新時(shí)代黨的建設(shè)的新發(fā)展，深刻回答了新形勢(shì)下管黨治黨、深化黨的建設(shè)改革的一系列重大問(wèn)題。治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度②，這里的“法度”主要指黨內(nèi)法規(guī)制度。明確將制度用于黨內(nèi)治理、改變運(yùn)動(dòng)式管黨治黨的思想是鄧小平同志的貢獻(xiàn)，他提出要依靠制度管理黨內(nèi)事務(wù)，調(diào)節(jié)黨內(nèi)關(guān)系，維護(hù)黨內(nèi)秩序。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記從各個(gè)角度對(duì)制度治黨進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)與深刻闡發(fā)，明確“要抓住建章立制，立‘明規(guī)矩、破‘潛規(guī)則，圍繞發(fā)生的腐敗案例，查找漏洞，吸取教訓(xùn)，著重完善黨內(nèi)政治生活等各方面制度，壓縮消極腐敗現(xiàn)象生存空間和滋生土壤，通過(guò)體制機(jī)制改革和制度創(chuàng)新促進(jìn)政治生態(tài)不斷完善”③?！拔覀凕h要履行好執(zhí)政興國(guó)的重大歷史使命、贏(yíng)得具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)勝利、實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，必須堅(jiān)持依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)?！雹茉谥贫确懂犞畠?nèi)進(jìn)一步突出黨內(nèi)法規(guī)和依規(guī)治黨，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，既可以在黨內(nèi)制度建設(shè)與國(guó)家法治建設(shè)之間實(shí)現(xiàn)銜接協(xié)調(diào)，又能夠凸顯制度之治的價(jià)值內(nèi)核，即以法治化作為黨內(nèi)治理的形態(tài)塑造與模式建構(gòu)，這也是習(xí)近平法治思想的基本精神。

（一）黨內(nèi)法規(guī)制度為黨內(nèi)腐敗治理提供基本規(guī)范

制度治黨就是依靠、運(yùn)用制度的功能與機(jī)制，調(diào)節(jié)黨內(nèi)關(guān)系，解決黨內(nèi)問(wèn)題，規(guī)范黨的行為，從而穩(wěn)定有序地推進(jìn)黨的建設(shè)、管理和監(jiān)督，促進(jìn)黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高[15]。依規(guī)治黨是制度治黨的再推進(jìn)，更強(qiáng)調(diào)成文的黨內(nèi)法規(guī)制度在管黨治黨建設(shè)黨中的規(guī)范、指引、評(píng)價(jià)、教育、懲罰作用。制度治黨、依規(guī)治黨的前提是要有完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是黨治國(guó)理政的重要保障和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是保證政治秩序和權(quán)力結(jié)構(gòu)能夠平穩(wěn)、規(guī)范運(yùn)行的重要前提和基礎(chǔ)。黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)，黨自身也必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)。而黨的性質(zhì)和地位又決定了黨的組織、運(yùn)行、責(zé)任、監(jiān)督等與國(guó)家法治具有不同的特點(diǎn)，不可能以國(guó)家法的形式對(duì)黨的組織、運(yùn)行、責(zé)任機(jī)制等作出系統(tǒng)而全面的規(guī)定。黨要在遵守憲法法律的前提下，將自身組織和活動(dòng)納入法治軌道，就必然需要按照法治的要求，制定系統(tǒng)完整的法規(guī)制度，以法規(guī)制度管黨治黨建設(shè)黨。習(xí)近平總書(shū)記特別強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策?！雹?/p>

制度治黨、依規(guī)治黨可以理解為一種方式、一種狀態(tài)或一個(gè)過(guò)程。就方式而言，制度治黨、依規(guī)治黨即依靠、運(yùn)用法規(guī)制度對(duì)黨的組織、黨員予以規(guī)范、約束和引領(lǐng)，因而既要建立健全黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，在制度軌道上實(shí)施黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，又要把制度建設(shè)貫穿于全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)之中，實(shí)現(xiàn)黨的建設(shè)制度化、法治化，充分發(fā)揮法規(guī)制度對(duì)教育引導(dǎo)、調(diào)整規(guī)范、考評(píng)獎(jiǎng)懲黨組織和黨員的準(zhǔn)繩作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)全面納入制度化規(guī)范化程序化軌道[16]。就狀態(tài)而言，制度治黨、依規(guī)治黨即黨的組織設(shè)置、運(yùn)行、黨員的活動(dòng)是否遵循法規(guī)制度規(guī)范，黨的權(quán)力是否在制度的籠子中運(yùn)行，黨是否保有一個(gè)追求權(quán)力的政治組織該有的先進(jìn)性和純潔性等等。就過(guò)程而言，制度治黨、依規(guī)治黨本身就是依靠并遵從法規(guī)制度的標(biāo)準(zhǔn)、要求、價(jià)值管黨治黨的活動(dòng)。無(wú)論是作為方式、狀態(tài)還是過(guò)程，規(guī)則制度及其建立過(guò)程，本身就融匯了法律法規(guī)至上、權(quán)力監(jiān)督、依法治國(guó)、依法治黨等諸多價(jià)值取向，含有民主與法治、權(quán)利與義務(wù)等豐富的意蘊(yùn)[17]。

（二）黨內(nèi)法規(guī)制度是預(yù)防和懲治黨內(nèi)腐敗的最佳工具

腐敗產(chǎn)生的原因主要有以下兩種：一是道德問(wèn)題，二是制度問(wèn)題。從近年來(lái)查辦的貪腐案件看，貪腐官員往往道德敗壞，紀(jì)律規(guī)矩觀(guān)念淡薄。究其原因，主要是其經(jīng)受不住各種不良思潮的影響，喪失黨性，無(wú)視國(guó)法黨規(guī)。尤其是在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系不斷完善、巡視巡查制度不斷強(qiáng)化的環(huán)境下，一些黨員干部仍肆意貪腐，其中理想信念喪失、道德滑坡、價(jià)值觀(guān)扭曲、紀(jì)法意識(shí)差是重要原因。因此，遏制腐敗、預(yù)防腐敗，不僅要扎緊制度的籠子，還應(yīng)當(dāng)重視廉政教育，強(qiáng)化黨員的黨性意識(shí)，幫助其樹(shù)立正確的權(quán)力觀(guān)、政績(jī)觀(guān)，提升其道德素養(yǎng)和精神境界，而黨內(nèi)法規(guī)制度能夠有效承擔(dān)這樣的功能。

黨內(nèi)法規(guī)制度體系為管黨治黨劃定了清晰邊界，提出了明確要求，彰顯了科學(xué)的治理邏輯。百年來(lái)，從最初的抽象綱領(lǐng)形態(tài)到愈加突出的具體紀(jì)律要求，再?gòu)募o(jì)律上升到具有明確制定權(quán)限、程序和內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)有效提升了各級(jí)黨組織和黨員行為的效能[18]?！奥烧?，所以范天下之不一而歸于一”①，制度規(guī)范的目的在于追求實(shí)踐者行為的一致性，以建立穩(wěn)定的、可預(yù)測(cè)的、和諧的規(guī)范秩序。作為規(guī)范結(jié)果的集體行為一致性，內(nèi)在地根植于一個(gè)前提性假定：行為者人格特性的一致性[19]。黨內(nèi)法規(guī)制度姓“黨”，既規(guī)范黨員的思想，也規(guī)范其行為，其首要特點(diǎn)就是體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，保持黨的先進(jìn)性和純潔性。黨章、《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》等系列黨內(nèi)法規(guī)，都明確把強(qiáng)化理想信念、統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)作為對(duì)黨的各級(jí)組織、黨員的基本要求。如果黨員道德滑坡，喪失理想信念，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等會(huì)視情況做出不同的處分規(guī)定。針對(duì)其他與黨性不符的思想或者行為，黨內(nèi)法規(guī)制度也會(huì)有相應(yīng)的評(píng)價(jià)和處分。3B972743-3648-4BC7-95E8-DEA7F878E5C9

（三）黨內(nèi)法規(guī)制度與國(guó)家法律制度相輔相成，構(gòu)成中國(guó)特色反腐倡廉制度體系

黨內(nèi)法規(guī)制度和國(guó)家法律能夠相輔相成、協(xié)同共振、共襄法治。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間具有價(jià)值取向的一致性、規(guī)范對(duì)象的相容性、功能發(fā)揮的互補(bǔ)性、文化倡導(dǎo)的階層性、制度建設(shè)的銜接性[20]。 通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接、協(xié)同、配合，黨組織的先進(jìn)性就可以有效轉(zhuǎn)化為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的強(qiáng)大效能。在腐敗治理上，黨內(nèi)法規(guī)制度與國(guó)家反腐敗法律之間是相互協(xié)調(diào)、配合的關(guān)系，這對(duì)于維護(hù)政治秩序穩(wěn)定、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行至關(guān)重要[21]。

首先，黨內(nèi)法規(guī)制度為反腐倡廉制度體系提供必要支撐。中國(guó)法治不同于西方法治，在習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下，我們要堅(jiān)持建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一。由此，中國(guó)法治反腐的制度體系是一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)制度與國(guó)家法律制度并行的雙軌制腐敗治理體系。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)……。”[22]黨的十九屆四中全會(huì)專(zhuān)題研究制度建設(shè)問(wèn)題，在反腐倡廉制度建設(shè)上，明確要求建立健全監(jiān)察監(jiān)督制度體系和機(jī)制一體推進(jìn)加強(qiáng)權(quán)力配置和運(yùn)行的制度體系和機(jī)制，一體推進(jìn)“不敢腐、不能腐、不想腐”的制度體系和機(jī)制。在長(zhǎng)期的反腐敗斗爭(zhēng)中，我們堅(jiān)持依規(guī)治黨，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系②，它與不斷完善的監(jiān)察相關(guān)法律法規(guī)制度同頻共振，實(shí)現(xiàn)了紀(jì)法貫通、法法銜接，織密了職務(wù)違法犯罪的法網(wǎng)。

其次，黨內(nèi)法規(guī)制度可以有效彌補(bǔ)國(guó)家反腐敗法律制度的不足。黨內(nèi)法規(guī)制度的“黨”性決定了其對(duì)黨的組織、黨員的引導(dǎo)與規(guī)范是全方位的，涵蓋政治、思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律等各方面。比如，在政治建設(shè)方面，黨內(nèi)法規(guī)制度涉及黨內(nèi)政治生活要求，要求黨員對(duì)黨忠誠(chéng)、重大事項(xiàng)報(bào)告等①;在思想建設(shè)方面，黨內(nèi)法規(guī)制度要關(guān)注黨員教育管理、干部職工思想動(dòng)態(tài)等問(wèn)題，解決思想統(tǒng)一，信仰堅(jiān)定問(wèn)題②;在作風(fēng)建設(shè)方面，黨內(nèi)法規(guī)制度要涉及黨內(nèi)官僚主義等工作作風(fēng)治理問(wèn)題、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的待遇問(wèn)題等;在紀(jì)律建設(shè)方面，黨內(nèi)法規(guī)制度要解決紀(jì)律松弛、廉潔自律機(jī)制、廉潔從業(yè)、履職盡責(zé)等問(wèn)題， 遏制“山頭文化”“圈子文化”“跑官要官”等亂象③。較之于國(guó)家法律，這些法規(guī)制度涵蓋面更廣，規(guī)定更細(xì)，要求更高，比如一般違紀(jì)行為并不構(gòu)成違法，依靠黨內(nèi)輕處分就可以起到警示、教育、懲罰作用，在這個(gè)意義上，黨內(nèi)法規(guī)制度可以有效彌補(bǔ)我國(guó)反腐敗法律制度的不足，在其難以發(fā)揮作用的領(lǐng)域發(fā)揮必要的懲治和預(yù)防腐敗作用。

最后，黨內(nèi)法規(guī)制度能夠以更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的要求，對(duì)腐敗治理形成更好的震懾。黨的先進(jìn)性決定了其自身的法規(guī)制度要嚴(yán)于國(guó)家法律，黨員承諾加入黨組織，借鑒知情同意理論，其也必然要接受黨內(nèi)法規(guī)制度嚴(yán)于國(guó)家法律、挺在法律前面。由此，以更高標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)要求的黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范黨員行為，可以為國(guó)家反腐倡廉以及反腐敗法規(guī)制度建設(shè)提供示范引領(lǐng)。

三、 遵循法治要求推進(jìn)黨內(nèi)反腐敗法規(guī)制度建設(shè)

法治反腐的優(yōu)勢(shì)在于將依規(guī)治黨和依法治國(guó)、黨內(nèi)監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，通過(guò)反腐敗立法將黨的主張上升為國(guó)家意志，以法治思維和法治方式反對(duì)腐敗，為全面從嚴(yán)治黨提供新的支點(diǎn)，為全面依法治國(guó)提供完善的制度體系。反腐敗制度體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分，反腐敗能力是黨和國(guó)家治理能力的重要構(gòu)成要素。要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必須按照法治的要求，推進(jìn)黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)制度體系化、法治化，形成制度整體效應(yīng)，充分釋放制度效能，從而提升反腐敗能力。

（一）秉持法治精神高質(zhì)量建設(shè)黨內(nèi)法規(guī)制度

“法令者，民之命也，為治之本也?！雹芊ㄖ蔚木癫粌H在于依“法”而治，而且在于依“良法”而治——良法是法治之前提。何為良法？目前學(xué)界仍然眾說(shuō)紛紜。形式法治派認(rèn)為，只要是按照民主程序制定、得到全體國(guó)民一致同意的法律就是良法;而實(shí)質(zhì)法治派則認(rèn)為，只有體現(xiàn)了民主精神和公平正義價(jià)值、維護(hù)了人的尊嚴(yán)的法律才是良法，那些反人類(lèi)、反人道、反民意的法不能叫做良法[23]。兩種觀(guān)點(diǎn)各有其道理，就實(shí)質(zhì)內(nèi)容而言，良法的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)至少包括以下三點(diǎn)：一是尊重并保障人權(quán)，二是兼顧不同人的利益，如果要限制或者剝奪人的權(quán)利，必須有充分且正當(dāng)?shù)睦碛?，三是符合社?huì)發(fā)展規(guī)律。黨內(nèi)法規(guī)制度作為黨的專(zhuān)門(mén)制度規(guī)范，且作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的內(nèi)在組成部分，也應(yīng)當(dāng)符合形式法治、實(shí)質(zhì)法治的相應(yīng)特點(diǎn)，并且以上述三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)衡量是否屬“良法”——良規(guī)。

秉持法治的精神高質(zhì)量建設(shè)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度，首先應(yīng)以尊重并保障人權(quán)作為制度建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，遵循法律保留原則和越權(quán)無(wú)效原則。黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律、挺在國(guó)家法律前面，但嚴(yán)也要符合一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)，即嚴(yán)在法內(nèi)——黨內(nèi)法規(guī)制度可以從思想、道德、作風(fēng)、紀(jì)律等方面，為黨員設(shè)定符合馬克思主義政黨的規(guī)定和期許的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，但是這些標(biāo)準(zhǔn)和要求的底線(xiàn)是不違背法治的精神，即不得限定或剝奪黨員作為公民的基本人權(quán)。因此，反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要在以憲法為本、黨章為上的前提下，以《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》為遵循，設(shè)置腐敗懲治和預(yù)防的制度規(guī)范?，F(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范，也應(yīng)當(dāng)遵循法律保留原則、越權(quán)無(wú)效原則進(jìn)行備案審查，不得對(duì)黨員作為公民的基本人權(quán)做出不當(dāng)限制。在反腐敗黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施中，要按照法治的要求對(duì)待執(zhí)紀(jì)時(shí)的處置裁量權(quán)，合理運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，精準(zhǔn)開(kāi)展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，懲治極少數(shù)、教育大多數(shù)，實(shí)現(xiàn)政治效果、紀(jì)法效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一。同時(shí)還要注意，不能隨意擴(kuò)大法規(guī)解釋?zhuān)划?dāng)加重黨內(nèi)處分。

高質(zhì)量建設(shè)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持制度的與時(shí)俱進(jìn)，符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律?！胺ㄅc時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功?！雹俜ㄒ浞职l(fā)揮調(diào)整社會(huì)生活的效果，就必須符合國(guó)情、民情、社情，解決現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題，黨內(nèi)法規(guī)制度亦然。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，反腐敗所面臨的形式、任務(wù)、情境等都會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化。在反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)上，一方面，要及時(shí)立規(guī)，結(jié)合市場(chǎng)發(fā)展、信息社會(huì)等帶來(lái)的一些時(shí)代性、技術(shù)性問(wèn)題，及時(shí)研究可能出現(xiàn)的新型腐敗、“微腐敗”等問(wèn)題，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)周期短、反應(yīng)及時(shí)等特點(diǎn)，及時(shí)立規(guī)，保證緣法而治、依法施治。另一方面，還要及時(shí)進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)制度清理，按照專(zhuān)項(xiàng)清理、集中清理、即時(shí)清理的相關(guān)要求，及時(shí)修訂、廢止不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展、有悖于或者與相關(guān)法規(guī)制度相矛盾的黨內(nèi)法規(guī)制度，與時(shí)俱進(jìn)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。3B972743-3648-4BC7-95E8-DEA7F878E5C9

（二）以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思維推進(jìn)黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)制度體系化，形成制度整體效應(yīng)

《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》明確，2025年“黨內(nèi)法規(guī)體系更加完善，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系初步形成”。作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的內(nèi)容，體系化是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的內(nèi)在邏輯要求和基本價(jià)值追求。2021年7月，習(xí)近平總書(shū)記在慶祝建黨100周年的講話(huà)中提到，我們堅(jiān)持依規(guī)治黨，已經(jīng)形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。由此，管黨治黨“無(wú)規(guī)可依”的問(wèn)題獲得根本性解決。但“黨和人民事業(yè)發(fā)展到什么階段，全面從嚴(yán)治黨就要跟進(jìn)到什么階段”②，在新的歷史起點(diǎn)上，如何建設(shè)更高質(zhì)量、更加科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系和黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系聯(lián)動(dòng)配合，與國(guó)家法律更好地銜接協(xié)調(diào)，必須深入貫徹全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略部署，把握管黨治黨新形勢(shì)新任務(wù)新要求，突出用制度治黨、管權(quán)、治吏，進(jìn)一步創(chuàng)新和完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，確保黨不變質(zhì)、不變色、不變味，永葆先進(jìn)性和純潔性。

黨內(nèi)反腐倡廉法規(guī)制度體系化應(yīng)當(dāng)遵循制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思維，突出制度的整體效應(yīng)。2019年9月，中央在發(fā)布新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等三部新黨內(nèi)法規(guī)的通知中明確要求，“各地區(qū)各部門(mén)要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持以黨章為根本遵循，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨，切實(shí)抓好職責(zé)范圍內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)工作……做好黨內(nèi)法規(guī)制定工作，扭住提高質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，搞好制度‘供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，形成制度整體效應(yīng)”③。反腐倡廉制度體系化應(yīng)當(dāng)如何？根據(jù)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》（以下稱(chēng)“第一個(gè)五年規(guī)劃”），反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)主要包括以下內(nèi)容：即健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，完善預(yù)防腐敗的黨內(nèi)法規(guī)、查辦腐敗案件的黨內(nèi)法規(guī)、紀(jì)律處分制度和黨員申訴制度、處理檢舉控告的制度以及紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制。從第一個(gè)五年規(guī)劃的完成情況看，目前以黨章為遵循，以準(zhǔn)則條例為主干，輔之以規(guī)則規(guī)定辦法細(xì)則等的反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度體系逐步形成，圍繞權(quán)力制約和監(jiān)督、腐敗預(yù)防、查辦、懲處以及保障體制的制度邏輯也不斷完善。但從體系化的標(biāo)準(zhǔn)和要求看，這些法規(guī)制度還存在較為分散、碎片化現(xiàn)象明顯、規(guī)范化程度不足等問(wèn)題，有的“過(guò)于原則、籠統(tǒng)”，有的“欠缺程序性規(guī)定、保障性規(guī)定、制裁性規(guī)定”[24]。還有的“黨內(nèi)法規(guī)責(zé)任和程序規(guī)范不足”[25]。這都與體系化的要求存在距離，因而制約了制度整體效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)系統(tǒng)論的觀(guān)點(diǎn)，一個(gè)有效的體系應(yīng)當(dāng)具備兩個(gè)要素：一是邏輯自洽，即體系內(nèi)部要素協(xié)調(diào)統(tǒng)一、層次分明而內(nèi)容自洽;二是價(jià)值統(tǒng)一，即所有制度趨向于同一目的，最終達(dá)到價(jià)值一致[26]。而法規(guī)制度體系化強(qiáng)調(diào)內(nèi)容科學(xué)、規(guī)范對(duì)象明確、效力層級(jí)清晰、體系完整、價(jià)值統(tǒng)一。高質(zhì)量推進(jìn)反腐倡廉法規(guī)制度體系化，就要借鑒供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革理論，按照制度供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，重視制度供給和需求兩側(cè)“結(jié)構(gòu)性”協(xié)調(diào)，扭住提高質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，以要義明確、簡(jiǎn)明易懂、便于執(zhí)行為標(biāo)準(zhǔn)，搞好制度供給。具體而言，要加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度頂層設(shè)計(jì)，探索制定《黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗工作條例》，明確黨內(nèi)反腐倡廉的基本理念、基本原則、框架性制度。要健全完善反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制、預(yù)防機(jī)制、懲處機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制，完善其配套規(guī)定，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、系統(tǒng)完備的規(guī)范體系[27]。在具體內(nèi)容上，要結(jié)合對(duì)應(yīng)模式、歸納模式、簡(jiǎn)易模式等典型的責(zé)任條款表達(dá)方式，不斷完善黨內(nèi)法規(guī)責(zé)任條款的規(guī)范設(shè)置[28]，要加強(qiáng)程序性法規(guī)制度建設(shè)，提高法規(guī)的實(shí)效性和可操作性。

（三）推動(dòng)黨內(nèi)腐敗治理的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能

制度的治理價(jià)值在于實(shí)踐、在于執(zhí)行。黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度、全面從嚴(yán)治黨制度等是黨內(nèi)治理的“能量庫(kù)”[29]，體現(xiàn)了制度體系的革命性、實(shí)踐性、獨(dú)特性特征。只有將“能量庫(kù)”中關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)的能量充分釋放出來(lái)，廉潔政治的目標(biāo)才可能實(shí)現(xiàn)。誠(chéng)如黨的十九屆四中全會(huì)所明確的，要“加強(qiáng)系統(tǒng)質(zhì)量、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能”①，只有堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系，才能更好推進(jìn)“中國(guó)之治”治理水平的現(xiàn)代化發(fā)展，同時(shí)，只有不斷提升“中國(guó)之治”的治理效能，才能凸顯出“中國(guó)之制”的實(shí)踐價(jià)值[30]。黨內(nèi)治理亦然。遵循現(xiàn)代政黨發(fā)展的一般規(guī)律，中國(guó)共產(chǎn)黨在法治反腐中，也應(yīng)當(dāng)通過(guò)推進(jìn)治理主體現(xiàn)代化、治理機(jī)制科學(xué)化、治理理念人本化[31]，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，不斷提升治理效能。

第一，要激發(fā)治理主體的制度意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。全面從嚴(yán)治黨的主體包括“兩隊(duì)伍一組織”，即領(lǐng)導(dǎo)干部、全體黨員和各級(jí)黨組織[32]。黨內(nèi)腐敗治理效能的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)全黨力量的主動(dòng)、積極、有序參與。一般來(lái)說(shuō)，治理主體的主體意識(shí)發(fā)揮得好，制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化得就好，主體意識(shí)不到位，創(chuàng)造力發(fā)揮得差，制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化得就差[33]。法治反腐的理念和價(jià)值決定了只有各級(jí)黨組織、全體黨員，特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部能夠提高制度意識(shí)，切實(shí)尊法（規(guī)）學(xué)法（規(guī)）守法（規(guī)）用法（規(guī)），制度權(quán)威才能夠樹(shù)立起來(lái)，制度價(jià)值才能夠充分釋放。意識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo)。要通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)制度的學(xué)習(xí)宣傳，通過(guò)法治文化培育，提升全體黨員，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的制度意識(shí)。只有全黨上下信仰制度，真正理解并接受制度治黨、依規(guī)治黨對(duì)于從嚴(yán)治黨的重要意義，法規(guī)制度才能更加深入人心，并在實(shí)際的黨內(nèi)生活、組織生活中扎下根來(lái)，這是腐敗治理效能實(shí)現(xiàn)的基本前提。同時(shí)，要強(qiáng)化各級(jí)黨組織、黨員干部的責(zé)任意識(shí)。“責(zé)任是社會(huì)成員對(duì)社會(huì)所負(fù)擔(dān)的與自己的社會(huì)角色相適應(yīng)的應(yīng)為的行為和社會(huì)成員對(duì)自己實(shí)際所為的行為承擔(dān)一定后果的義務(wù)?！盵34]各級(jí)黨組織、黨員的黨性越強(qiáng)，對(duì)黨的責(zé)任就越強(qiáng)。要通過(guò)加強(qiáng)黨性教育、強(qiáng)化監(jiān)督、優(yōu)化考核等方式，提升全黨特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于制度治黨、依規(guī)治黨的責(zé)任意識(shí)，提升他們嚴(yán)格履職盡責(zé)的能力，從而不斷提高黨內(nèi)腐敗治理的效能。

第二，要嚴(yán)格執(zhí)行反腐敗法規(guī)制度，提升制度執(zhí)行力。法治反腐的重要標(biāo)準(zhǔn)就是把“紙上的法律”變?yōu)椤靶袆?dòng)中的法律”。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，法規(guī)制度不能成為“橡皮泥”“稻草人”，“黨內(nèi)法規(guī)不少，主要問(wèn)題在于執(zhí)行不力，有的是缺乏執(zhí)行能力，有的是缺乏執(zhí)行底氣。要強(qiáng)化法規(guī)制度執(zhí)行，不能打折扣”②。實(shí)踐證明，問(wèn)責(zé)追責(zé)是推進(jìn)制度落實(shí)的關(guān)鍵。因此，要組織實(shí)施好《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》，強(qiáng)化各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的政治責(zé)任，加大對(duì)反腐敗黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督考核，嚴(yán)肅查處執(zhí)行法規(guī)制度打折扣、搞變通、亂執(zhí)規(guī)、選擇性執(zhí)行等問(wèn)題。同時(shí)，要注重發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的治理優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行與執(zhí)法、司法工作的銜接機(jī)制，確保各級(jí)黨組織能夠及時(shí)獲取黨員違法違紀(jì)信息，使受到行政處罰、承擔(dān)刑事責(zé)任的黨員能夠及時(shí)接受黨內(nèi)處理。3B972743-3648-4BC7-95E8-DEA7F878E5C9

第三，要辯證施治，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三不”一體）體制機(jī)制?！叭弧币惑w是黨的十八大以來(lái)所確立的反腐敗有效機(jī)制，目的在于及時(shí)發(fā)現(xiàn)、揭露、查處和防治腐敗，標(biāo)本兼治，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約。激發(fā)黨內(nèi)腐敗治理的效能，應(yīng)當(dāng)把推進(jìn)“三不”一體作為健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，既要理清楚“三不”之間的內(nèi)在關(guān)系，更要明確各自的工作目標(biāo)、關(guān)鍵問(wèn)題和主要導(dǎo)向，有針對(duì)性地推進(jìn)改革創(chuàng)新，整合監(jiān)督力量，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。首先，要明確“不敢腐”是“不能腐”和“不想腐”的前提，其目標(biāo)在于治亂，因此關(guān)鍵問(wèn)題是如何通過(guò)嚴(yán)懲，實(shí)現(xiàn)治標(biāo)。教育千遍，不如問(wèn)責(zé)一次。越南共產(chǎn)黨2016年以來(lái)的全面反腐階段，就是通過(guò)深入推進(jìn)制度反腐、“無(wú)禁區(qū)”地嚴(yán)查各領(lǐng)域腐敗大案要案[7]，取得了腐敗治理的重大成效。我們黨廉政建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)之一也在于高壓震懾、嚴(yán)厲懲治腐敗分子。新時(shí)代法治反腐，強(qiáng)高壓、長(zhǎng)震懾、嚴(yán)懲治，行賄受賄一起查，仍將是有效遏制腐敗的重要法寶。其次，要明確“不能腐”是“不敢腐”和“不想腐”的保障，其目標(biāo)在于通過(guò)制度體系的完善，建構(gòu)一個(gè)有序的黨內(nèi)環(huán)境。機(jī)制建設(shè)的導(dǎo)向在于治本。因此，“不能腐”機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題是加強(qiáng)制約和監(jiān)督，引導(dǎo)黨員在規(guī)則之下、而不是規(guī)則之上或者規(guī)則之外行使權(quán)力、選擇行為。要抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，強(qiáng)化示范引領(lǐng)，加大監(jiān)督，規(guī)范、約束他們嚴(yán)格將制度落實(shí)到實(shí)踐中。最后，要明確“不想腐”是“不敢腐”和“不能腐”的支撐，機(jī)制建設(shè)的目標(biāo)在于人人能夠秉持道德操守，堅(jiān)持思想防線(xiàn)，做符合黨性要求的合格黨員。由此，“不想腐”的導(dǎo)向在于修養(yǎng)黨性，機(jī)制建設(shè)的關(guān)鍵問(wèn)題就是強(qiáng)化教育和黨性鍛煉，把黨性修養(yǎng)作為共產(chǎn)黨員畢生的“心學(xué)”，為“不敢腐”“不能腐”構(gòu)筑起堅(jiān)固的思想堤壩。制度優(yōu)勢(shì)并不會(huì)自覺(jué)地轉(zhuǎn)化為治理效能，堅(jiān)持“三不”一體推進(jìn)腐敗治理，核心問(wèn)題就是在把握好三者內(nèi)在聯(lián)系前提下，有的放矢、辯證施治——推進(jìn)“不敢腐”，要注重發(fā)現(xiàn)“不能腐”和“不想腐”的功能作用;推進(jìn)“不能腐”，要注重吸收“不敢腐”和“不想腐”的有效做法;推進(jìn)“不想腐”，要注重發(fā)揮“不敢腐”的威懾和“不能腐”的制約，從而增強(qiáng)腐敗治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，真正激發(fā)制度效能。

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Construction of Inner-Party Laws and Regulations Under the

Rule of Law and Anti-Corruption： Systematization and Effectiveness Theorization

ZHOU Yueli （Party School of CPC Beijing Municipal Committee， Beijing 100044， Beijing， China）

Abstract： As a rational choice for corruption prevention， the normative meaning of anti-corruption by the rule of law is to build clean politics by taking the “l(fā)aw” as the basis and the “governance” as the aim， and by punishing and preventing corruption. The essence of construction of inner-Party laws and regulations as viewed from the perspective of the rule of law and anti-corruption， is to examine the construction of improving the Party working style， boosting clean governance as well as that of laws and regulations， so as to examine whether anti-corruption laws and regulations have been systematized， whether corruption has been effectively curbed， and a mechanism of “not daring to corrupt， not being able to corrupt， and not wanting to corrupt” has been formed. To promote the rule of law and anti-corruption within the Party at a new historical starting point， it is necessary to consider the construction of the inner-Party laws and regulations from the perspective of systematization and effectiveness， that is， to uphold the spirit of the rule of law and build a high-quality inner-Party anti-corruption and clean governance regulatory system， and to adhere to the supply-side structure reform in order to promote systematization of anti-corruption and clean governance laws and regulations， and form the overall effect of the system. In addition to that， appropriate handling of the enactment and implementation of laws and regulations will better accelerate the turn of anti-corruption and clean governance regulatory system advantages to efficient state governance.

Key words： anti-corruption by the rule of law; inner-Party laws and regulations; perspective of systematization; perspective of effectiveness theorization

① 引自黨的十八大報(bào)告。

① 引自黨的十八大報(bào)告。

② 引自（北宋）歐陽(yáng)修等編：《新唐書(shū)·列傳第三十·褚遂良》。

① 引自黨的十五大報(bào)告。

① 引自潘金娥：《越共反腐的實(shí)踐成效與借鑒意義》，《學(xué)術(shù)前沿》，2018.10下。3B972743-3648-4BC7-95E8-DEA7F878E5C9

② 引自中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議公報(bào)。

① 習(xí)近平總書(shū)記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話(huà)，2012年12月。

② 引自中共中央《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，2017年6月。

③ 習(xí)近平總書(shū)記在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話(huà)， 2016年1月12日。

④ 習(xí)近平總書(shū)記在第一次黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議上的講話(huà)，2016年12月。

① 引自（清）段玉裁：《說(shuō)文解字注》。

② 習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話(huà)，2021年7月1日。

① 如《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》等。

② 如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨校（行政學(xué)院）工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則》《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)干部職工思想動(dòng)態(tài)分析報(bào)告辦法》等。

③ 如《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》《參與嫖娼、賣(mài)淫活動(dòng)的共產(chǎn)黨員及有關(guān)責(zé)任者黨紀(jì)處分的暫行規(guī)定》《關(guān)于共產(chǎn)黨員違反社會(huì)主義道德黨紀(jì)處分的若干規(guī)定（試行）》等。

④? 引自《商君書(shū)·修權(quán)》。

① 引自《韓非子·五蠹》。

② 習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上的講話(huà)，2021年1月。

③ 參見(jiàn)“中共中央印發(fā)最新三部黨內(nèi)法規(guī)”，新華網(wǎng)，2019-09-15，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1644736036352118537

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①? 引自黨的十九屆四中全會(huì)決議。

② 習(xí)近平總書(shū)記在內(nèi)蒙古考察并指導(dǎo)開(kāi)展“不忘初心、牢記使命”主題教育時(shí)的講話(huà)，2019年7月。

收稿日期： 2021-10-15

基金項(xiàng)目： 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（18ADJ003）

作者簡(jiǎn)介： 周悅麗（1970— ），女，山東壽光人，中共北京市委黨校法學(xué)教研部副主任，教授，北京高校中國(guó)特色社會(huì)主義理論研究協(xié)同創(chuàng)新中心（北京工業(yè)大學(xué)）研究員。3B972743-3648-4BC7-95E8-DEA7F878E5C9